Zwrot płatności za zalesienia z lat 2010-2021. NSA oddalił skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 października 2025 r., sygn. akt I SA/Ol 328/25 oddalił skargę R. N. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 9 czerwca 2025 r., nr 205/OR14/2025 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych za lata 2010-2021.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie wniósł skarżący zaskarżając ten wyrok w całości opierając skargę kasacyjną na:

1. Naruszeniu przepisów postępowania jeśli mogło to mieć wpływ na wynik sprawy w szczególności poprzez ograniczenie prawa pozwanego do sprawiedliwego rozpoznania sprawy przez orzekanie w sprawie dwóch sędziów: sprawozdawcy powołanego niezgodnie z przepisami prawa i wbrew utartym demokratycznym zasadom w państwie prawa przez tzw. neoKRS w osobach Andrzeja Brzuzy i Anny Janowskiej.

2. Naruszeniu prawa materialnego w zakresie art. 171 pkt 1 p.p.s.a., w szczególności poprzez oczywiście błędne zastosowanie przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 1199) zwłaszcza poprzez pominięcie, że dyspozycją tego przepisu może być objęta wyłącznie osoba, która "pobrała" środki, a brak jest także jakiegokolwiek oświadczenia skarżącego, że posiadał on wiedzę o tym skonkretyzowanym indywidualnie zobowiązaniu lub godził się na jego spłatę poprzez uznanie tegoż długu za zobowiązanie własne.

Mając na uwadze powyższe naruszenia, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postpowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Za niezasadny należało uznać zarzut ujęty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej.

Artykuł 176 p.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dostępne w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania jedynie ogólnie, bez wyartykułowania konkretnych przepisów prawa, które jego zdaniem naruszył Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zatem takiego zarzutu merytorycznie ocenić. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz tego, na czym to naruszenie polegało. Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny - art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. B. Dauter, Komentarz do art. 176 p.p.s.a., stan prawny 1 sierpnia 2021 r., LEX). Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie domyślać się, precyzować oraz uzupełniać za stronę tego, jaki konkretnie przepis prawa procesowego miał na myśli autor pisma.

Nieskuteczny okazał się także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy, poprzez jego błędne zastosowanie przez pominięcie, że dyspozycją tego przepisu może być objęta wyłącznie osoba, która "pobrała" środki.

W odniesieniu do konstrukcji omawianego zarzutu sformułowanego jako zarzut niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy należy przypomnieć, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy (zob. wyrok NSA z 12 lipca 2024 r. III OSK 2638/23).

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, bowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się nieskuteczny, jak taż błędnej wykładni prawa materialnego. Pozostaje zatem do rozważenia kwestia wyłącznie wadliwego zestawienia stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. Analiza skargi kasacyjnej prowadzi jednak do wniosku, że autor skarg kasacyjnej nie kwestionował zestawienia stanu faktycznego ze stanem prawnym.

Niezależnie od powyższego dodać należy, że art. 29 ust. 1 ustawy jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym upoważniającym organ do ustalania w drodze decyzji administracyjnej m.in. kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, w tym z tytułu płatności na zalesiania gruntów rolnych. Skarga kasacyjna nie kwestionowała wynikającej z art. 29 ustawy o ARiMR kompetencji organu do ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności. Natomiast przepis ten nie służy podważaniu merytorycznej treści decyzji w tym przedmiocie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.