Rolnik domagał się obniżenia kary z 3 do 1 proc. NSA oddalił skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 13 września 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 981/22, oddalił skargę J. J. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z 25 lipca 2022 r. w przedmiocie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2021.

Skargę kasacyjną złożył skarżący a zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zażądano rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a., i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, wobec braku ich opłacenia w całości, ani w części.

Wyrokowi, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U.2026.143; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie:

prawa materialnego, tj.: art. 39 ust. 4 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48 z późn. zm., dalej jako: "Rozporządzenie nr 640/2014") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niemożliwe było dokonanie przez organ i Wojewódzki Sąd Administracyjny zmniejszenia odsetka kary administracyjnej z 3% do 1% w sytuacji gdy z art. 39 ust. 1 akapit drugi ww. rozporządzenia, do którego odsyła art. 39 ust. 4 Rozporządzenia nr 640/2014 wynikała taka możliwość;

przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;

- art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z akt sprawy wynikało, iż organ wydając skarżoną decyzję, nieprawidłowo ustalił znaczenie norm prawnych tj. tabeli IV (pkt 5) dotyczącej niezgodności z wymogami SMR 7 z załącznika Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 ze zm.), dalej jako "Rozporządzenie 1306/2013" i art. 39 ust. 4 Rozporządzenia nr 640/2014 i stwierdził, że nie jest uprawniony do zmniejszenia odsetka kary administracyjnej z 3% do 1% w sytuacji gdy z art. 39 ust. 1 akapitu drugiego Rozporządzenia 640/2014 wynika takie uprawnienie, a która to okoliczność pozostawała w granicach sprawy prowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i podlegała rozpoznaniu w tym postępowaniu;

- art. 151 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z akt sprawy wynikało, iż organ nie wskazał w uzasadnieniu decyzji, dlaczego nie zastosował obniżenia z 3% do 1%, o którym mowa w art. 39 ust. 1 akapit drugi Rozporządzenia nr 640/2014;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu skarżonego wyroku powodu pominięcia rozważenia kwestii możliwości zastosowania przez organ obniżenia z 3% do 1%, o którym mowa w art. 39 ust. 1 akapit drugi Rozporządzenia nr 640/2014.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że podnosząc zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. kasator powinien wykazać i uzasadnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepublikowane).

W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego w sprawie orzeczenia. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W dalszej kolejności - stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 - wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom.

W niniejszej sprawie - zdaniem autora skargi kasacyjnej - naruszenie przepisów procesowych "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" (vide treść stawianego skargą kasacyjną zarzutu), a to oznacza, że - stosownie do treści art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - należało tę kwalifikowaną postać naruszenia wykazać także w motywach wniesionego środka zaskarżenia. Skoro tego wymogu nie spełniono, to zarzut mający oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. pozostaje poza kontrolą Sądu II instancji.

Przechodząc do oceny zarzutu obrazy przepisów prawa materialnego wskazać należy, że art. 39 ust. 4 Rozporządzenia nr 640/2014 stanowi: "Bez uszczerbku dla przypadków umyślnej niezgodności, zmniejszenie stosowane zgodnie z ust. 1 w przypadku pierwszego powtórzenia tej samej niezgodności mnoży się przez trzy. W przypadku kolejnych powtórzeń przez trzy mnoży się za każdym razem zmniejszenie ustalone w przypadku wcześniejszych powtórzeń. Maksymalna wysokość zmniejszenia nie może jednak przekroczyć 15 % łącznej kwoty, o której mowa w ust. 1. Po osiągnięciu maksymalnej wysokości 15 % agencja płatnicza informuje danego beneficjenta, że w przypadku stwierdzenia tej samej niezgodności po raz kolejny, jego czyn zostanie uznany za umyślny w rozumieniu art. 40." Z kolei w art. 39 ust. 1tego aktu normatywnego przyjęto: "Jeżeli stwierdzona niezgodność wynika z zaniedbania ze strony beneficjenta, stosuje się zmniejszenie. Zmniejszenie to, co do zasady, wynosi 3 % łącznej kwoty wynikającej z płatności i rocznych premii wymienionych w art. 92 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Agencja płatnicza może jednak, na podstawie oceny ważności niezgodności, dokonanej przez właściwy organ kontrolny w poświęconej ocenie części sprawozdania z kontroli, biorąc pod uwagę kryteria, o których mowa w art. 38 ust. 1-4, postanowić o zmniejszeniu tego odsetka do 1 % lub o zwiększeniu go do 5 % łącznej kwoty, o której mowa w akapicie pierwszym; agencja może też nie zastosować żadnego zmniejszenia w przypadkach, w których przepisy dotyczące przedmiotowego wymogu lub normy pozostawiają możliwość odstąpienia od karania wykrytej niezgodności lub w przypadkach, w których wsparcie przyznano zgodnie z art. 17 ust. 5 i 6 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013."

Powyższe cytaty dowodzą, że prawidłowo należało - w świetle argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - wskazać w skardze kasacyjnej na niewłaściwe zastosowanie precyzyjnie wskazanych przez Sąd i instancji przepisu(ów) (o ile to miało w rzeczywistości miejsce) zamiast konieczności - zdaniem Sądu II instancji - prawidłowego powołania art. 39 ust. 1 Rozporządzenia; przepis ten bowiem expressis verbis określa możliwość zmniejszenia wskaźnika płatności - w zależności do wagi uchybienia - a mianowicie z 3 % do 1 %. W żadnej mierze nie można tego obniżenia wywieść z "błędnej wykładni" art. 39 ust. 4 Rozporządzenia. Sąd wprawdzie przepis ten w uzasadnieniu przytoczył lecz w żaden sposób go nie interpretował. Dowodzi tego cytat: "Obliczając jej wysokość należy wziąć pod uwagę powtarzalność stwierdzonej niezgodności. Jak wynika to z art. 39 ust. 4 Rozporządzenia (...), zmniejszenie stosowane zgodnie z ust. 1 (3 % łącznej kwoty wynikającej z płatności i rocznych premii) w przypadku pierwszego powtórzenia tej samej płatności mnoży się przez trzy" - vide str. 4 motywów Sądu I instancji. Tak więc tym przepisem, który dotyczył "zmniejszenia odsetka kary administracyjnej z 3 % do 1 %", o czym mowa w zarzucie, jest art. 39 ust.1 Rozporządzenia nr 640/2014 i brak jego zastosowania winien ulec zaskarżeniu, a to nie miało miejsca.

Reasumując, skoro skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie ustaleń Sądu I instancji, to w realiach niniejszej sprawy - wobec dwukrotnego, w kolejnych latach, ewidentnego naruszenia przez skarżącego - tych samych przepisów dotyczących rejestracji zwierząt - przyjęcie przez organy i Sąd I instancji wskazanych mnożników jest w pełni uzasadnione i prawidłowe (vide przytoczone wyżej uzasadnienie Sądu I instancji).

Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególny przypadek, o którym mowa w tym przepisie, uzasadniony sytuacją majątkową skarżącego.

Odnosząc się natomiast do wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeka Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 254 § 1 p.p.s.a. Z tego powodu nie zawarto w orzeczeniu rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii.