Inne. Uchylono zaskarżony wyrok oraz stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części i oddalono skargę w pozostalym zakresie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 13 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/Łd 299/25 uwzględnił skargę A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 11 marca 2025 r. znak: SKO.4114.31.2025 w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 23 stycznia 2025 r., znak: SOCII.5111.043348.2024.281885.000001.2025, a także orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 12 stycznia 2024 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących od 1 stycznia 2024 r., w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Do wniosku dołączone zostało m.in. orzeczenie o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Powiecie Łódzkim Wschodnim z 11 stycznia 2023 r., znak: ZON-ZP.722.382.2022 zaliczające syna do osób niepełnosprawnych do 31 stycznia 2025 r. i wskazujące, że niepełnosprawność istnieje od wczesnego dzieciństwa.

Decyzją z 8 lutego 2024 r. znak: OPS.ŚR.5111.8209.50.2024 Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego odmówił skarżącemu prawa do świadczenia. Decyzją z 11 marca 2024 r., znak: SKO.4114.112.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowieniem z 21 marca 2024 r, znak: OPS.ŚR.5111.8209.2024 Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wniosku skarżącego do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wcześniejszej skargi wnioskodawcy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 22 stycznia 2024 r. znak: SKO.4114.802.2023, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z 13 grudnia 2023 r., orzekającą o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Postanowieniem z 19 kwietnia 2024 r, znak: SKO.4114.186.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 września 2024 r., sygn. akt. II SA/Łd 451/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił oba postanowienia. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący mógł ponowić swój wniosek w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2024 r., a organ powinien był przeprowadzić postępowanie w tym zakresie bez względu na rozstrzygnięcie zapadłe wskutek poprzedniego wniosku skarżącego, złożonego przed 1 stycznia 2024 r.

Decyzją z 23 stycznia 2025 r., znak: SOCII.5111.043348.2024.281885.000001.2025 Prezydent Miasta Łodzi w pkt I. odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 3 lutego 2024 r., a w pkt II. przyznał skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 2 678,90 zł na okres od 4 lutego 2024 r. do 29 lutego 2024 r.; w wysokości 2 988,00 zł miesięcznie na okres 1 marca 2024 r. do 31 grudnia 2024 r.; w wysokości 3 287,00 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2025 r. do dnia wydania kolejnego ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności albo o stopniu niepełnosprawności, nie dłużej jednak niż do ostatniego dnia szóstego miesiąca następującego po dacie określającej dotychczasową ważność orzeczenia, tj. 31 lipca 2025 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne na syna za okres od 1 stycznia 2024 r. do 3 lutego 2024 r. zostało przyznane na podstawie decyzji Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z 26 stycznia 2024 r., znak: OPS.ŚR.5111.8209.18.2024 matce dziecka. Małżonka skarżącego uprawniona była do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego syna na ww. okres, a zatem uprawnienie nie przysługiwało ojcu dziecka. W związku z powyższym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad dzieckiem przyznano skarżącemu od 4 lutego 2024 r. Dodatkowo organ stwierdził, że ważność dokumentu zaliczającego syna do osób niepełnosprawnych upłynie 31 stycznia 2025 r., wobec czego skarżący spełnia przesłanki do przedłużenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres do dnia wydania kolejnego ostatecznego orzeczenia, nie dłużej jednak niż do ostatniego dnia szóstego miesiąca następującego po dacie określającej dotychczasową ważność orzeczenia, tj. 31 lipca 2025 r.

W odwołaniu od decyzji skarżący zaskarżył punkt I. decyzji Prezydenta o odmowie przyznania świadczenia.

Zaskarżoną decyzją z 11 marca 2025 r. znak: SKO.4114.31.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji o odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 3 lutego 2024 r. (pkt I) oraz o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad dzieckiem w wysokości 2 678,90 zł na okres od 4 lutego 2024 r. do 29 lutego 2024 r.; w wysokości 2 988,00 zł miesięcznie na okres 1 marca 2024 r. do 31 grudnia 2024 r.; w wysokości 3 287,00 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2025 r. do dnia wydania kolejnego ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności albo o stopniu niepełnosprawności, nie dłużej jednak niż do ostatniego dnia szóstego miesiąca następującego po dacie określającej dotychczasową ważność orzeczenia, tj. 31 lipca 2025 r. (pkt II), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadnieniu Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje skarżącemu od 1 stycznia 2024 r., ponieważ 2 stycznia 2024 r. wniosek o przyznanie tożsamego świadczenia, w związku z opieką nad synem złożyła matka dziecka, co jest przesłanką odmowy przyznania świadczenia ojcu. Decyzją Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z 26 stycznia 2024 r., znak: OPS.ŚR.5111.8209.18.2024 matce przyznane zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2024 r. do 31 stycznia 2025 r. W dniu 5 lutego 2024 r. matka złożyła w OPS oświadczenie, w którym poinformowała, że od 4 lutego 2024 r. rezygnuje z pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z 5 lutego 2024 r., znak: OPS.ŚR.5111.8209.39.2024 uchylono, na wniosek strony, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem od 4 lutego 2024 r. Organ przywołał treść art. 27 ust. 4 u.ś.r. i wskazał, że osobami uprawnionymi do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem są rodzice dziecka, którzy sprawują powyższą opiekę wspólnie. Bezspornym jest, że matka uprawniona była do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego syna na okres od 1 stycznia 2024 r. do 3 lutego 2024 r., a zatem za powyższy okres uprawnienie do świadczenia nie przysługiwało skarżącemu. W związku z powyższym organ prawidłowo przyznał skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad synem od 4 lutego 2024 r.

Kolegium przywołało treść art. 6bb ust. 1, ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 44 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.r.z.s." i wyjaśniło, że ważność dokumentu zaliczającego syna do osób niepełnosprawnych upłynie 31 stycznia 2025 r. W dniu 10 grudnia 2024 r. skarżący dostarczył do organu I instancji zaświadczenie z powiatowego zespołu, potwierdzające złożenie wniosku o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności. W związku z powyższym, skarżący spełnia przesłanki do przedłużenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres do dnia wydania kolejnego ostatecznego orzeczenia, nie dłużej jednak niż do ostatniego dnia szóstego miesiąca następującego po dacie określającej dotychczasową ważność orzeczenia, tj. 31 lipca 2025 r.

W skardze sądu administracyjnego skarżący zaskarżył w całości decyzję organu II instancji, zarzucając naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie i odstąpienie od czynności postępowania dowodowego, w wyniku czego błędnie uznano, że w styczniu 2024 r. i na początku lutego 2024 r. matce dziecka przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, co miało wyłączać to prawo w stosunku do skarżącego;

2. art. 77 § 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie i uznanie matki za spełniającą przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w sytuacji gdy w materiałach zebranych przez OPS znajdowały się już dowody świadczące o nikłym zaangażowaniu matki w opiekę nad niepełnosprawnym synem;

3. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 138 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej z pominięciem istotnej części uzasadnienia, odnoszącej się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu;

4. art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wystarczającą przesłanką przyznania matce prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w zaskarżonym okresie był fakt bycia matką niepełnosprawnego i pominięcie warunku koniecznego, obejmującego cały krąg osób potencjalnie uprawnionych w postaci sprawowania przez opiekuna opieki nad osobą niepełnosprawną;

5. art. 27 ust. 4 u.ś.r. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiła potrzeba rozstrzygania na jej podstawie, w związku z faktem, że w czasie orzekania matka nie sprawowała opieki nad dzieckiem, a więc nie należała do kręgu podmiotów uprawnionych.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie od organu kosztów procesu wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że matka sprawowała w życiu syna najwyżej rolę opiekuna drugoplanowego, a w zaskarżonym okresie jej zainteresowanie dzieckiem znacząco zmalało i przestało wypełniać znamiona nawet opieki drugoplanowej. Okoliczności te były powoływane w toku postpowania administracyjnego. W ocenie skarżącego, organ powinien zweryfikować, czy osoba należąca do kręgu osób mogących starać się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego rzeczywiście sprawuje opiekę nad dzieckiem. Organ zaniechał czynności w tym zakresie, w związku z czym przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego matce zgodnie z jej osobistymi deklaracjami, które stały w jawnej sprzeczności ze stanem faktycznym oraz z zebranym materiałem dowodowym. Matka już w czasie trwania małżeństwa ze skarżącym była rodzicem mniej zaangażowanym w opiekę nad niepełnosprawnym synem. Skarżący przeszedł na świadczenie pielęgnacyjne i zrezygnował z pracy, głównie ze względu na większe zaufanie jakim obdarzył go syn. W czasie sprawy rozwodowej matka wielokrotnie dawała wyrazy niezadowolenia z konieczności choćby wsparcia skarżącego w czynnościach opiekuńczych, znalazła nowego partnera, dla którego ostatecznie skarżącego z synem wyrzuciła z domu, a wcześniej sporadycznie jedynie wypełniając zwykłe obowiązki rodzicielskie. Organ z dotychczasowych wywiadów dysponował wiedzą, że opiekunem pierwszoplanowym i rodzicem rzeczywiście zaangażowanym w rehabilitację niepełnosprawnego syna był skarżący, a matka zgłaszała jedynie kolejne roszczenia w związku z konfliktem rozwodowym. Organy nie uznały za niezbędne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego sprawdzenie, czy osoba ubiegająca się o świadczenie rzeczywiście sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym. OPS zaniechał jakiegokolwiek postępowania dowodowego, gdyż uznał, że samo bycie matką osoby niepełnosprawnej wystarczy do uzyskania takiego świadczenia. Tymczasem opieka nad osobą niepełnosprawną musi wykraczać poza sporadyczne czynności opiekuńcze. Opieka w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi cechować się co najmniej większym zaangażowaniem i troską i nie może być tylko marginalnym i niechętnym spełnianiem podstawowych obowiązków rodzicielskich. Opieka ta powinna być też dostosowana do indywidualnych potrzeb podopiecznego, co w przypadku niepełnosprawności syna oznacza przede wszystkim wyjazdy na rehabilitacje. Matka w styczniu 2024 r. ani razu nie stawiła się na żadnych zajęciach terapeutycznych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę i uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął, że przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi odmawiającą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 3 lutego 2024 r. (pkt 1) oraz przyznającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 4 lutego 2024 r. do dnia wydania kolejnego ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności albo o stopniu niepełnosprawności, nie dłużej jednak niż do ostatniego dnia szóstego miesiąca następującego po dacie określającej dotychczasową ważność orzeczenia tj. 31 lipca 2025 r.

Sąd I instancji wskazał, że przesłanki materialnoprawne przyznania świadczenia zostały uregulowane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Świadczenie to przysługuje w szczególności matce albo ojcu - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kluczowe znaczenie ma zatem ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie tego świadczenia znajduje się w kręgu osób uprawnionych do jego przyznania oraz czy faktycznie sprawuje opiekę na osobą wskazaną w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W konsekwencji, rolą organu rozpatrującego wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będzie ocena zakresu i rozmiaru sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną, w szczególności codziennej aktywności i stałego zaangażowania opiekuna.

Skarżący jako ojciec niepełnosprawnego dziecka do 18. roku życia dziecka jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenia organów prowadzą również do konkluzji, że skarżący spełnia również drugą przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia, a więc sprawuje stałą i długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną w wieku do ukończenia 18. roku życia. Kwestią sporną pozostaje natomiast okres, na który skarżącemu przyznano wnioskowane świadczenie, tj. czy skarżącemu przysługiwało świadczenie od 1 stycznia 2024 r. czy dopiero od 4 lutego 2024 r., a to wobec przyznania tego świadczenia od 1 stycznia do 3 lutego 2024 r. matce dziecka.

Sąd I instancji stwierdził, że ustawa nie definiuje sprawowania opieki, lecz z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jego rozumieniu, musi być ona sprawowana stale lub długoterminowo, co wskazuje na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, z przerwami bądź też wyłącznie w określone dni. Istota sprawowania opieki w myśl art. 17 u.ś.r. wymaga bezsprzecznie stałego przebywania z dzieckiem jej wymagającym, zaangażowania oraz aktywnego udziału w codziennych czynnościach i relacji z nim. Powinna mieć ustabilizowany charakter tj. długotrwały w sensie rozciągłości w czasie i powtarzalny, a jej zakres wyznacza niepełnosprawność dziecka wymagającego opieki, tzn. konieczność wykonywania określonych czynności w związku z ograniczoną możliwością podopiecznego do samodzielnej egzystencji w warunkach dnia codziennego.

Wedle Sądu I instancji, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uprawnia do stwierdzenia, że bycie w kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia oraz legitymowanie się przez dziecko do 18. roku życia wymagające opieki orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym automatycznie prowadzi do konkluzji o posiadaniu uprawnienia do otrzymania pomocy ze strony Państwa. Dopiero prawidłowo określony zakres sprawowanej opieki, zależny od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a więc w szczególności indywidualnej sytuacji dziecka wymagającego wsparcia, w tym rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia czy warunków mieszkaniowych, który wypełnia unormowanie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., uprawnia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, organy dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie weryfikując zakresu sprawowanej nad małoletnim opieki w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 3 lutego 2024 r. i automatycznie stwierdzając, że przyznane w tym okresie świadczenia matce dziecka wyklucza możliwość jego uzyskania przez skarżącego. Organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego i nie zweryfikowały, w zestawieniu z wnioskiem matki dziecka, twierdzeń skarżącego, że to on stale sprawuje, w tym w spornym okresie od 1 stycznia do 3 lutego 2024 r., faktyczną opiekę nad dzieckiem, a matka pełniła w życiu syna co najwyżej rolę opiekuna drugoplanowego, wypełniając obowiązki rodzicielskie wyłącznie sporadycznie. Natomiast wyłącznie opieka sprawowana w sposób stały i długoterminowy uprawnia do otrzymania wnioskowanego świadczenia.

Wskutek dokonania błędnej wykładni 17 ust. 1 u.ś.r. oraz braku ustalenia, który z rodziców sprawował faktyczną opiekę nad dzieckiem w spornym okresie, a w rezultacie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, organ przedwcześnie uznał, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego na okres od 1 stycznia 2024 r. do 3 lutego 2024 r. naruszając tym samym przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, gdy o świadczenie na ten sam okres występują osoby, z których każda z osobna wskazuje siebie jako osobę sprawującą faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, zadaniem organu jest ustalenie, czy faktyczna opieka nad niepełnosprawną osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia jest sprawowana przez oboje wnioskodawców. Jeżeli zaś istnieją w tym zakresie jakiekolwiek wątpliwości, organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w tym także może zwrócić się do właściwego kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Tożsame działania organ powinien podjąć również w sytuacji, gdy konkurujący wnioskodawca złoży wniosek już po przyznaniu świadczenia innemu i pojawi się wątpliwość co do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem przez rodzica otrzymującego świadczenie.

Ustalenie wskazanych okoliczności faktycznych przesądza o tym, czy to wyłącznie skarżącemu, czy też obojgu rodzicom przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego również na okres od 1 stycznia do 3 lutego 2024 r. Złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności sytuacja, w której oboje rodzice składają wniosek o przyznanie świadczenia, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, obliguje organ do przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność tego, czy i który z wnioskodawców sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem. Dopiero ustalenie, że opieka jest sprawowana przez oboje rodziców, daje organowi podstawę do stwierdzenia, że świadczenie powinno być przyznane i wypłacone temu z rodziców, który jako pierwszy złożył wniosek.

Sąd I instancji podzielił argumentację organu, że stosownie do art. 27 ust. 4 u.ś.r., w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, przysługującego więcej niż jednej osobie sprawującej opiekę nad osobą lub osobami wymagającymi opieki przyznaje się tylko jedno świadczenie pielęgnacyjne osobie, która pierwsza złożyła wniosek. Zwrócił jednak uwagę, że kluczowe znaczenie dla możliwości zastosowania powołanego przepisu ma zaistnienie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, co pozostało poza zakresem rozważań organów obu instancji. Sąd I instancji ocenił, że arbitralność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego matce, bez weryfikacji zaistnienia przesłanki stałej i faktycznej opieki na dzieckiem, budzi wątpliwości co do zaistnienia zbiegu uprawnień i możliwości zastosowania powołanego przepisu w niniejszej sprawie. Brak weryfikacji twierdzeń skarżącego, chociażby przez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego na podstawie art. 23 ust. 4aa u.ś.r., zgodnie z którym, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901, 1693, 1938 i 2760), w celu weryfikacji tych wątpliwości, w okolicznościach niniejszej sprawy, uniemożliwia stwierdzenie, kto sprawował w spornym okresie opiekę wypełniającą przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nad niepełnosprawnym synem i komu powinno przypadać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że ograniczenie postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do arbitralnego uznania, że skoro świadczenie to zostało przyznane matce dziecka, to nie można go przyznać jego ojcu, bez wyjaśnienia wszystkich przesłanek jego przyznania wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest przedwczesne i nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W związku z powyższym Sąd I instancji zalecił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu w pierwszej kolejności będzie ustalenie, który z rodziców sprawował w okresie od 1 stycznia do 3 lutego 2024 r. faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, a następnie prawidłowe rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i oddalenie skargi lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Kolegium zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

l. prawa materialnego: art. 17 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 323 ze zm.; dalej: u.ś.r.) przez błędną wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie) polegające na przyjęciu, że na gruncie powołanych przepisów istotny jest zakres i rozmiar sprawowanej opieki oraz ustalenie, który z rodziców jest opiekunem pierwszoplanowym a który drugoplanowym, podczas gdy przepis ten nie zawiera takich przesłanek i stoi w sprzeczności z literalnym brzmieniem zarówno art. 27 ust. 1 jak i ust. 4 u.ś.r. wprowadzających reguły kolizyjne wskazujące, że w przypadku zbiegu uprawień do świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego więcej niż jednej osobie sprawującej opiekę możliwe jest przyznanie lub wypłata tylko jednego świadczenia osobie, która pierwsza złożyła wniosek.

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w decyzji,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ II instancji niedostatecznie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy bowiem zaniechał ustalenia, który z rodziców w okresie od 1 stycznia do 3 lutego 2024 r. sprawował opiekę nad synem w większym zakresie, podczas gdy czynienie ustaleń na tę okoliczność tylko niezasadnie przedłużyłoby postępowanie w sytuacji gdy opieka sprawowana była przez oboje rodziców a normy kolizyjne o których mowa w art. 27 ust. 1 jak i ust. 4 u.ś.r. w takiej sytuacji nakazują przyznanie świadczenia temu rodzicowi, który pierwszy złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego,

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie i w konsekwencji przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak racjonalnej argumentacji odnoszącej się do zebranego materiału dowodowego wykazującej, że uchybienia miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, jak i schematyzm uzasadnienia i związanie organów nietrafną oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania obligującą do prowadzenia postępowania dowodowego w zupełnie zbędnym zakresie, podczas gdy Kolegium nie uchybiło przepisom ze sfery gromadzenia i oceny materiału dowodowego prowadząc czynności adekwatnie do brzmienia norm materialnoprawnych i zawartej w nich reguły kolizyjnej dotyczącej zbiegu podmiotowego uprawnień do świadczeń.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Skuteczne są zarzuty błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., a w konsekwencji niewłaściwego jego zastosowania w okolicznościach faktycznych sprawy, jak też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. przez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do ustalenia wystarczających dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, a w konsekwencji sformułowania zalecenia uzupełnienia postępowania wyjaśniającego o ustalenia zbędne dla sprawy.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że Sąd I instancji nie zakwestionował faktu, że na okres od 1 stycznia do 3 lutego 2024 r. świadczenia pielęgnacyjne przysługiwało matce w oparciu o decyzję wydaną na jej rzecz i na podstawie tej decyzji było wypłacone. Prawo do świadczenia przyznanego matce dziecka zostało uchylone decyzją z 5 lutego 2024 r., co nie jest tożsame z uchyleniem podstawy prawnej do pobierania świadczenia w okresie od 1 stycznia do 3 lutego 2024 r. Nie odpadła podstawa prawna do pobierania przez nią świadczenia w tym okresie, a świadczenie nie zostało uznane za nienależnie pobrane. Uchylenie prawa do świadczenia nie było też skutkiem uznania, że do jego ustalenia doszło wadliwie i z naruszeniem prawa. Natomiast zarzuty skarżącego podnoszone w postępowaniu przed organami, a następnie w skardze do Sądu I instancji koncentrują się na wykazywaniu, że matka dziecka nie była w ogóle uprawniona do przyznania jej świadczenia, albowiem nie spełniała przesłanki pod postacią sprawowania opieki. Zarzuty te dotyczą zatem decyzji wydanej uprzednio na rzecz matki dziecka. Kontrola, czy świadczenie została przyznane matce dziecka prawidłowo i zasadnie, nie może odbyć się w postępowaniu dotyczącym wydania innej decyzji i na rzecz innej osoby, w którym matka dziecka nie bierze udziału jako strona.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje matce albo ojcu niepełnosprawnego dziecka. Ustawodawca zastosował w tym przypadku alternatywę rozłączną, co wskazuje na to, że świadczenie pielęgnacyjne może być wypłacone tylko jednej osobie: matce albo ojcu. Świadczenie przyznawane jest na wniosek. Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.ś.r., ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następuje na wniosek rodziców bądź jednego z rodziców. Rodzice mogą zatem złożyć wniosek wspólnie bądź wniosek może pochodzić od jednego z rodziców, może też być złożony przez każdego z nich, ale odrębnie i w różnym czasie. Takie sytuacje mogą rodzić różnego rodzaju komplikacje. Wskazuje się, że w sytuacji wielości uprawnionych, którzy powołują się na te same fakty, ustawodawca daje możliwość korzystania z prawa do świadczeń rodzinnych przez więcej niż jednego uprawnionego. Przypadek taki może mieć miejsce, gdy z wnioskiem wystąpią wspólnie oboje rodzice. Faktyczna wypłata świadczenia nastąpi jednak tylko względem jednej osoby, na wskazany we wniosku numer konta lub w inny wybrany przez wnioskodawców sposób (zob. A. Główczewska [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, red. P. Rączka, Warszawa 2025, art. 27). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w sprawie.

Rozważając przypadek złożenia konkurencyjnych wniosków wskazuje się, że kolejność dostępu do świadczenia w sytuacji zbiegu prawa reguluje art. 27 ust. 1 u.ś.r. Na tej podstawie prawnej, jeżeli dochodzi do zbiegu prawa rodziców dziecka do świadczeń rodzinnych, świadczenia wypłaca się temu rodzicowi, który złożył wniosek o ich przyznanie jako pierwszy. Zwraca się uwagę w piśmiennictwie, że w przypadku złożenia odrębnych wniosków przez różne osoby i w różnym czasie ustalić jednocześnie należy, czy nastąpi wydanie jednej czy kilku decyzji administracyjnych. W tej kwestii przyjmuje się, że przepis art. 27 ust. 1 u.ś.r. przesądza w swojej treści, że organ właściwy jest obowiązany wypłacić świadczenie wyłącznie jednemu uprawnionemu, który złożył wniosek, uwzględniony przez organ, jako pierwszy. Organ administracji ma jednak obowiązek rozpoznać wszystkie złożone wnioski, a zatem wyda decyzję administracyjną w odpowiedzi na każdy prawidłowo złożony wniosek. Decyzją uwzględniającą wniosek będzie wówczas jednak wyłącznie decyzja wydana uprawnionemu, który jako pierwszy złożył uwzględniony przez organ wniosek. Pozostałe decyzje będą decyzjami odmownymi (A. Główczewska [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, red. P. Rączka, Warszawa 2025, art. 27).

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że wobec podnoszonych zarzutów przez skarżącego, kwestia zastosowania w sprawie art. 27 ust. 1 u.ś.r. nie była rozstrzygająca, wobec czego zarzut naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji nie znajduje potwierdzenia. Skarżący nie kwestionował bowiem faktu złożenia wniosku przez matkę dziecka i faktu, że został on złożony wcześniej. Skarżący kwestionował natomiast uznanie przez organy, że matka dziecka jest osobą uprawnioną do świadczenia i podnosił, że nie sprawowała nad nim opieki. Skarżący kwestionował zatem zasadność wydania decyzji uwzględniającej wcześniejszy wniosek matki dziecka. Stan ten rodzi pytanie, czy rozstrzygnięcie tych kwestii może mieć miejsce na etapie wydawania decyzji wobec skarżącego, gdy uprzednio została wydana decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego dla drugiego z rodziców.

Warunkiem przyznania świadczenia jest spełnienie przesłanek pozytywnych, to jest sprawowanie opieki nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Opieka musi być ukierunkowana na osobę legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności.

Ustawa przewiduje jednak także przesłanki negatywne, wykluczające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wymienione w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego nie jest możliwe w szczególności gdy na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Taka sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej. Dla innej osoby, czyli matki dziecka, na określony okres ustalono prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia na ten sam okres dla innej osoby uprawnionej. Ustawodawca przewidział możliwość pobierania świadczenia pielęgnacyjnego tylko przez jedną osobę. Do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego podstawy do pobierania świadczenia przez matkę dziecka bądź ustalenia, że świadczenie to zostało nienależnie pobrane, nie jest zatem możliwe przyznanie prawa do świadczenia za ten sam okres ojcu dziecka. Zalecone przez Sąd I instancji podjęcie czynności wyjaśniających jest wobec powyższego zbędne, wyjaśnienia te nie mogłyby się przełożyć na przyznanie skarżącemu świadczenia za okres, za jaki to świadczenie zostało przyznane i pobrane przez inną osobę.

Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., niezależnie od przedstawionego przez Kolegium uzasadnienia, argumentami uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W oparciu o ten przepis Sąd I instancji uchylił decyzję organu I instancji w całości. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, skarżący złożył odwołanie od pkt I decyzji organu I instancji, którym orzeczono o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oznaczonym okresie. Rozstrzygnięcie orzekające o przyznaniu skarżącemu świadczenia nie zostało objęte odwołaniem i stało się ostateczne. Skarżący nie kwestionował ani faktu przyznania świadczenia, ani jego wysokości, jak też innych warunków określonych w pkt II decyzji organu I instancji. W tej sytuacji uchylenie przez Sąd I instancji decyzji Prezydenta Miasta w całości nie może być uznane za niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, skoro w tym zakresie sprawa została już załatwiona decyzją ostateczną. Uchylenie w tym zakresie decyzji przyznającej świadczenie było przy tym naruszeniem zakazu wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego.

Podane wyżej argumenty stanowiły podstawę dla Naczelnego Sądu Administracyjnego do uznania zasadności skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku, o czym orzeczono w pkt 1. wyroku NSA.

Jednocześnie uznanie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, stanowi podstawę do zastosowania art. 188 p.p.s.a. i rozpoznania skargi. Przy rozpoznaniu skargi Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast związany zarzutami skargi kasacyjnej, orzeka w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga wymagała uwzględnienia w części odnoszącej się do tego zakresu rozstrzygnięcia organu odwoławczego, którym orzeczono o utrzymaniu w mocy punktu II decyzji Prezydenta Miasta. Jak wyżej wskazano, w tym zakresie skarżący nie złożył odwołania. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co wynika z brzmienia wydanej przez nie decyzji, rozpoznało odwołanie od wszystkich rozstrzygnięć zawartych w decyzji Prezydenta i utrzymało ją w mocy. Także uzasadnienie decyzji Kolegium potwierdza, że przedmiotem ponownego merytorycznego rozpoznania były również kwestie związane z przyznaniem skarżącemu świadczenia, o czym Prezydent orzekł w pkt II swej decyzji, nie objętym odwołaniem. Rozpoznanie przez organ odwoławczy sprawy w zakresie nieobjętym odwołaniem stanowi przypadek działania z rażącym naruszeniem prawa, oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. z ochrony trwałości. Organ odwoławczy nie działa z urzędu, lecz wyłącznie w zakresie objętym odwołaniem. W zakresie, w jakim decyzja SKO orzeka o utrzymaniu w mocy punktu II decyzji Prezydenta Miasta, jest ona dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i z tego powodu skarga na tę decyzję w tym zakresie podlegała uwzględnieniu przy zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 188 i art. 193 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu orzeczono jak w pkt 2. wyroku. W pozostałym zakresie skarga podlegała natomiast oddaleniu z powodów podanych powyżej. Skarżącemu nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne za okres, w którym prawo do świadczenia z tytułu opieki nad tą samą osobą niepełnosprawną przysługiwało inne osobie.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 206 w zw. z art. 193 i art. 207 § 2 p.p.s.a., a to ze względu na wzajemność żądań wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej, ale także uwzględniania skargi w części. W takiej sytuacji dla zasądzenia zwrotu kosztów postępowania miałby zastosowanie zarówno art. 203 pkt 2, jak i art. 200 p.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.