Opiekunka ojca nie dostanie świadczenia pielęgnacyjnego, NSA oddalił skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 czerwca 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 232/25 oddalił skargę E.J. (dalej "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 22 listopada 2024 r., nr SKO-NP-4115-194/24 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej naruszenie prawa materialnego - tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i wskazanie, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem skarżącej przyznano uprzednio specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad ojcem;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Kolegium nie dokonało właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, nie wyjaśniając wpierw stanu faktycznego poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia załatwienia sprawy, a następnie bez wnikliwości rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego nieprawidłowej oceny poprzez nieuznanie, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do tego, aby w świetle przepisów u.ś.r. otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego - w stopniu istotnym, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku reformatoryjnego;

2. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania;

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych;

4. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej należało przypomnieć, że Sąd I instancji przyjął za podstawę orzekania stan sprawy, zgodnie z którym decyzją z 28 grudnia 2023 r. nr OPS-5222-14-12/23, Wójt Gminy [...] odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W wyniku odwołania od ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, decyzją z 16 kwietnia 2024 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji ograniczył się do zbadania przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., natomiast odstąpił od wszechstronnego wyjaśnienia, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki, od których uzależnione jest przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wójt Gminy [...], decyzją z 5 lipca 2024 r. nr OPS-5222-14-1-07/24 po raz kolejny odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, ponowie powołując się na niespełnienie przesłanki przyznania prawa do świadczenia wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ wskazał ponadto, że ojciec skarżącej zmarł w dniu 12 kwietnia 2024 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, zaskarżoną decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ponownie stwierdził, że podstawy odmowy wnioskowanego świadczenia nie może stanowić art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednakże doszedł do przekonania, że kwestionowana decyzja odpowiada prawu. Organ wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Z uwagi na fakt, że skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w 2023 r., niniejsza sprawa zgodnie z zapisem art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego w tym z wywiadów środowiskowych przeprowadzonych w dniu 5 września 2023 r. oraz w dniu 8 maja 2024 r. wynika, że skarżąca jest osobą rozwiedzioną, nie pracuje zawodowo, nie podejmuje też żadnych prac dorywczych, utrzymuje się ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, który będzie pobierać do dnia 31 maja 2024 r. w związku ze śmiercią ojca. Mieszka w jednym budynku z trójką dorosłych dzieci, ale posiada oddzielny pokój, dostęp do kuchni, łazienki i prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Od 1 listopada 2022 r. zrezygnowała z podjęcia pracy w związku ze sprawowaniem stałej i bezpośredniej opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Oświadczyła, iż nie mogła podjąć zatrudnienia, ponieważ zmuszona była zamieszkać u ojca w związku z pogarszającym się jego stanem zdrowia. Podała, iż ojciec w ostatnim czasie był osobą leżącą, pampersowaną, wymagał stałej pomocy osoby drugiej we wszystkich czynnościach. Opieka polegała na codziennym myciu, goleniu, podawaniu leków, przygotowaniu i podaniu posiłków. Skarżąca sprawowała całodobową opiekę, ponieważ ojciec wymagał pomocy także w godzinach nocnych m.in. nadzoru, zmiany pampersów, podawania leków przeciwbólowych, oklepywaniu, a także zmiany pozycji ciała. Ustalono również, że od grudnia 2023 r. do śmierci ojca mieszkała z nim w [...]. Ojciec miał jeszcze troje dzieci.

W tak przedstawionym stanie faktycznym sprawy Kolegium wskazało, że nie kwestionuje faktu, że skarżąca sprawowała opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, który niewątpliwie ze względu na stan zdrowia opieki tej wymagał. Niemniej jednak w niniejszej sprawie istotne było również to, że skarżąca nie była jedyną osobą zobowiązaną do zapewnienia niepełnosprawnemu ojcu opieki i pomocy, bowiem były jeszcze trzy osoby zobowiązane do współudziału w opiece nad niepełnosprawnym ojcem, tj.: córka K.S. oraz synowie M.J. i R.J. W sytuacji natomiast, gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma obowiązek opieki i osoby te powinny się stosownie podzielić wykonywaniem tego obowiązku tak, aby nie była nim obciążona tylko jedna z nich. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 k.r.o., krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Dlatego też, w ocenie Kolegium, przyznanie skarżącej świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa ale także z zasadami współżycia społecznego ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który - z mocy prawa - w pierwszej kolejności ciążył na dzieciach C.J. W rezultacie odbywałby się to kosztem rodzin, które rzeczywiście (z racji chociażby tego, że w rodzinie jest jedno dziecko i nie ma innych osób zobowiązanych do alimentacji) muszą rezygnować z zatrudnienia po to aby zrealizować swój obowiązek alimentacyjny wobec rodziców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu złożonej skargi, uznał ją za nieuzasadnioną. Sąd wskazał, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca do dnia śmierci ojca miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy i na żadnym etapie postępowania uprawnienie to nie zostało cofnięte. Jedynie bowiem wydanie decyzji uchylającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, wyeliminowałoby negatywną przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w postaci posiadania prawa do zasiłku dla opiekuna. Skarżąca reprezentowana w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, nie uzyskała natomiast decyzji uchylającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W skardze kasacyjnej zakwestionowano powyższe stanowisko Sądu I instancji.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., tj. na obrazie prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów procesowych. Zarzuty te okazały się jednak nieskuteczne. Kluczowa natomiast jest ocena, czy w stanie faktycznym i prawnym występującym w przedmiotowej sprawie, istniała prawna możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem w sytuacji, gdy w tym czasie pobierała ona specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z tą opieką.

Odnosząc się do powyższego zagadnienia, wskazać przede wszystkim należy, że od dnia 1 stycznia 2024 r. nastąpiła zmiana przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej "u.ś.r."), regulującej zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, a która została dokonana na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429, dalej "u.ś.w."). Zmiana ta wprowadziła zaś nowe rozwiązania w systemie świadczeń dla osób z niepełnosprawnościami i ich opiekunów.

W niniejszej sprawie, co prawda wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem, złożony został w dniu 27 listopada 2023 r., jednak zaskarżona decyzja Kolegium została wydana już po wejściu w życie ww. nowelizacji. Zatem dla prawidłowego rozstrzygnięcia, pierwszorzędne znaczenie miała ocena, jaki stan prawny miał w sprawie zastosowanie. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 u.ś.w., w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43, czyli w u.ś.r. - w brzmieniu dotychczasowym - do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.

Powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 grudnia 2023 r. - w rozumieniu art. 63 ust. 1 u.ś.w. - oznaczało jednak, że wnioskodawca był zobowiązany spełnić (najpóźniej w tym dniu) wszystkie ustawowe przesłanki, warunkujące w tym okresie czasu nabycie wnioskowanego prawa. Treść art. 63 ust. 1 u.ś.w. należy bowiem rozumieć w ten sposób, że w przypadku istnienia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, złożonego skutecznie przed dniem 1 stycznia 2024 r. (tj. przed wejściem w życie art. 43 pkt 4 u.ś.w. zmieniającym art. 17 u.ś.r.), organy, rozpatrując wniosek po dniu 1 stycznia 2024 r., zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełniał przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Innymi słowy, chodzi tu o sytuację, w której wystąpią wszystkie przesłanki pozytywne, wskazane w art. 17 u.ś.r. (w brzmieniu do dnia 31 grudnia 2023 r.), a jednocześnie brak będzie wymienionych w tej ustawie przesłanek negatywnych. W niniejszej sprawie jedną z takich przesłanek była zaś, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., okoliczność pobierania przez wnioskodawcę specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z ww. przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do: specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Stosownie natomiast do art. 24 ust. 2 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r.), prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zgodnie przy tym z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r.

o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Treść przywołanych przepisów nie budzi zatem wątpliwości, że w przypadku zbiegu ww. uprawnień, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może więc otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest również brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić do właściwego organu o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero, po jego otrzymaniu, zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji zatem, gdy strona ma ustalone prawo do takiego świadczenia, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia konkurencyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest rezygnacja z dotąd przysługującego świadczenia. Jednocześnie wola zrzeczenia się prawa do konkurencyjnego świadczenia musi być wyrażona w sposób jednoznaczny i wyraźny a nie tylko hipotetyczny, czy warunkowy. Oświadczenie strony w tym zakresie musi bowiem doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2025 r. I OSK 1983/24, LEX nr 3940871 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2026 r. I OSK 2451/24, LEX nr 4016662).

W rozpoznawanej sprawie nie było sporne, że skarżąca - w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem - pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany decyzjami Wójta Gminy [...] z 5 grudnia 2022 r. (na okres od 1 listopada 2022 r. do 31 października 2023 r.) oraz 8 listopada 2023 r. (na okres od 1 listopada 2023 r. do 31 października 2024 r.). Poza sporem było również to, że do dnia 31 grudnia 2023 r. nie wystąpiła ona do właściwego organu z wnioskiem o uchylenie - w trybie art. 155 k.p.a.

W świetle zatem powyższego, uznać należy, iż w realiach niniejszej sprawy - z uwagi na treść art. 63 ust. 1 u.ś.w. - okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego do dnia śmierci ojca (12 kwietnia 2024 r.) a przede wszystkim do dnia 31 grudnia 2023 r., wykluczała możliwość orzekania przez organy po dniu 1 stycznia 2024 r. w oparciu o przepisy u.ś.r. obowiązujące do dnia 31 grudnia 2023 r. Z uwagi bowiem na zaistnienie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia przez skarżącą - w postaci pobierania przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego, a która nie została usunięta do czasu wejścia w życie ustawy o świadczeniu wspierającym, brak było podstaw do przyjęcia, że prawo to powstało przed dniem 31 grudnia 2023 r.

Zgodzić się co prawda należy ze skarżącą kasacyjnie, że organy orzekające w sprawie, w stanie faktycznym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r., winny były poinformować ją o konieczności rezygnacji z przysługującego jej i pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzez wystąpienie z właściwym wnioskiem o uchylenie tego prawa, a czego nie uczyniły. Okoliczność ta jednakże nie mogła mieć znaczenia w realiach rozpatrywanej sprawy, bowiem, jak już wyżej wspomniano, zgodnie z art. 63 ust. 1 u.ś.w. - okoliczność ta do dnia 31 grudnia 2023 r. wykluczała możliwość orzekania przez organy po dniu 1 stycznia 2024 r. w oparciu o przepisy u.ś.r. obowiązujące do dnia 31 grudnia 2023 r.

Nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że skoro skarżąca we wniosku z 27 listopada 2023 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego domagała się przyznania tego świadczenia w miejsce dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, to spełniona została przesłanka wynikająca z art. 27 ust. 5 u.ś.r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić do właściwego organu o uchylenie tego rodzaju decyzji. Nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero, po jego otrzymaniu, zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji zatem, gdy strona ma ustalone prawo do takiego świadczenia, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest rezygnacja z dotąd przysługującego świadczenia. Jednocześnie wola zrzeczenia się prawa do konkurencyjnego świadczenia musi być wyrażona w sposób jednoznaczny i wyraźny a nie tylko hipotetyczny, czy warunkowy. Oświadczenie strony w tym zakresie musi bowiem doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie (zob. wyrok NSA z 11 czerwca 2026 r., sygn. akt I OSK 958/25, https://cbois.nsa.gov.pl.).

Z powyższych względów, zarzuty błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W rezultacie również zarzut naruszenia art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a., którego to naruszenia prawa autor skargi kasacyjnej upatrywał w braku rzetelnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego okazał się nieskuteczny.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw - z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.