Gmina bez 5% dopłaty za działki pod drogę, bo nie wydała ich inwestorowi

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 239/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę Gminy M. (dalej: "Skarżąca", "Skarżąca kasacyjnie") na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister") z 23 listopada 2022 r. nr DLI-VII.7615.300.2021.ASw w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z:

a. art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 176 ze zm., dalej: "specustawa drogowa"), poprzez jego błędną wykładnię oraz odmówienie powiększenia odszkodowania ustalonego w decyzji Wojewody o kwotę równą 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania, błędnie zakładając, że wydanie nieruchomości przez jej właściciela w rozumieniu art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej wymaga uzewnętrznienia jego woli w drodze przynajmniej stosownego oświadczenia oraz poprzez uznanie, że Skarżąca jako właściciel nie wykazała się aktywnością i nie uzewnętrzniła woli wydania nieruchomości inwestorowi;

b. art. 348 k.c. poprzez jego błędną wykładnię oraz uznanie, że dla wydania nieruchomości potrzebna jest jakakolwiek czynność prawna, w szczególności zaoferowanie i zapewnienie inwestorowi możliwości jej odebrania i to niezależnie od tego, czy w sposób faktyczny przyjął on ją do swojej dyspozycji;

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z:

a. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego oraz pominięcie uzewnętrznienia woli Skarżącej niezwłocznego wydania nieruchomości wskutek zaniechania, tj. np. poprzez zaniechanie wykonywania władztwa nad rzeczą, rezygnacja z wniesienia odwołania od decyzji z 6 grudnia 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;

b. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej w części decyzji Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda") z 8 lipca 2021 r. znak: IFVIII.7570.3.93.2018, w sytuacji, gdy prawidłowa była zmiana tej decyzji i orzeczenie o powiększeniu odszkodowania ustalonego w decyzji o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

Wobec powyższego Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na wniesioną skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na wniesioną skargę kasacyjną – uczestnik postępowania Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Jednak w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, konieczne jest odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, bowiem prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest wykładnia art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w kontekście braku spełnienia przez Skarżącą przesłanek do powiększenia należnego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie zarzuca bowiem błędną wykładnię wskazanego przepisu, polegająca na niewłaściwym przyjęciu przez Sąd I instancji, że wydanie nieruchomości przez jej właściciela w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej wymaga uzewnętrznienia jego woli w drodze przynajmniej stosownego oświadczenia oraz poprzez uznanie, że Skarżąca jako właściciel nie wykazała się aktywnością i nie uzewnętrzniła woli wydania nieruchomości inwestorowi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko przedstawione przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe i za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o wydaniu odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

W tym kontekście prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że ocena przesłanek określonych w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej pod kątem wydania nieruchomości i tym samym powiększenia odszkodowania o wskazane w przepisie 5% następuje po wydaniu nieruchomości w terminie 30 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej rozumieć należy podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim rozporządzania rzeczą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2877/20; z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2379/20; z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/13;

z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3299/15; z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt

I OSK 990/18, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Przy czym w powołanym przepisie mowa jest o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2877/20; z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt

I OSK 1091/18; z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3775/18; z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/13 - źródło CBOSA).

Dalej podać należy, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd (podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie), że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania są spełnione również wtedy, gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela nieruchomości dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy analizowanej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2977/15; z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3216/15; z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt

I OSK 63/16 - źródło CBOSA). Ponadto, co istotne, powyższe uprawnienie wynika

z ustawy szczególnej, a jego zadaniem jest motywacyjne oddziaływanie na strony postępowania tak, by sprawniej zakończyła się cała procedura wywłaszczeniowo-odszkodowawcza.

Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody nr 17/2017 z 6 grudnia 2017 r. znak IFXIII.7820.69.2013 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zostało doręczone właścicielowi nieruchomości 8 stycznia 2018 r. Okoliczność ta nie jest przez Skarżącą kwestionowana. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo uznał w tych okolicznościach, że skutek zawiadomienia o wydaniu decyzji, o którym mowa w art. 11f ust. 3 i 4 specustawy drogowej, został spełniony. Od tej daty liczony był 30 dniowy termin na "wydanie" nieruchomości, o którym stanowi art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej.

Skarżąca zarówno w skardze kasacyjnej, jak i w skardze do Sądu I instancji podnosi natomiast, że z jednej strony, że sama zrezygnowała z dotychczasowego władztwa wobec przedmiotowych działek, będących działkami drogowymi, ogólnodostępnymi, z chwilą odebrania zawiadomienia o decyzji zrid, z drugiej zaś strony wskazuje, że najpóźniej do wydania nieruchomości doszło z chwilą przejścia prawa własności. Podnosi także, że nie czyniła żadnych przeszkód w chwili objęcia nieruchomości przez inwestora, a także, że o woli wydania nieruchomości w ustawowym terminie świadczyła okoliczność niewniesienia przez nią odwołania od decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje ocenę wskazanych okoliczności faktycznych dokonaną przez Sąd I instancji. Określony przez ustawodawcę maksymalny 30 dniowy termin od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności jest terminem dłuższym, aniżeli termin do wniesienia odwołania od decyzji. Dlatego też samo zachowanie Skarżącej polegające na niewniesieniu odwołania nie stanowiło wystarczającej okoliczności świadczącej o wyraźnej woli wydania nieruchomości przed upływem tego terminu. Inwestor bez wyraźnej aktywności ze strony dotychczasowego właściciela nie ma podstaw przypuszczać, że może przejąć władztwo nad nieruchomością w okresie między upływem 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania, a upływem 30 dniowego terminu wynikającego z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Inwestor nie może też samodzielnie dojść do wniosku, że dotychczasowy właściciel, a zwłaszcza gdy jest nim gmina, która wykonywała władztwo w odniesieniu do działek drogowych, nie zamierza go wykonywać już z chwilą odebrania zawiadomienia o wydaniu decyzji. Prawidłowe jest przy tym stanowisko Sądu I instancji, że wbrew stanowisku Skarżącej działki stanowiące dotychczas jej własność, stały się własnością Skarbu Państwa dopiero z dniem, w którym decyzja zrid stała się ostateczna (12 kwietnia 2019 r.). Do tego czasu Skarżąca miała pełne prawo korzystać z nieruchomości i wykonywać swoje obowiązki, z którymi nie stał w sprzeczności ogólnodostępny charakter nieruchomości. Jeżeli więc Skarżąca twierdzi, że najpóźniej do wydania nieruchomości doszło z chwilą przejścia prawa własności działek, to sama zaprzecza swojemu twierdzeniu o dobrowolnym wydaniu nieruchomości w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

W tym miejscu przywołać należy pogląd wyrażony w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2025 r., sygn. akt I OSK 51/24, w którym wskazano, że "wydania wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej nie można utożsamiać z gotowością do jej wydania. Wydanie wymaga bowiem aktywnego działania ze strony wydającego byłego właściciela nieruchomości. W świetle celu regulacji specustawy drogowej "wydanie nieruchomości" należy rozumieć jako aktywną czynność sprawczą (a niekiedy zespół takich czynności) dotychczasowego właściciela nieruchomości, która zapewni nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim rozporządzania rzeczą". Powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekający w niniejszym składzie w całości podziela i przyjmuje za własny.

Z tych względów niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej oraz zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. a także art. 348 k.c. Jednocześnie wskazania wymaga, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż go nie stosował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. i jedynie ten przepis winien zasadniczo stanowić podstawę zarzutu. Również naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Po pierwsze przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji, a po wtóre jest przepisem blankietowymi wskazującymi wskazującym na rozstrzygnięcie wydane przez organ drugiej instancji.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.).