Inne. Oddalono skargę kasacyjną

Wyrokiem z 19 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 593/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpatrzeniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z 23 lutego 2024 r., znak WS-VI.7570.1.79.2023.PC w przedmiocie odmowy powiększenia odszkodowania za nieruchomość - uchylił zaskarżoną decyzję oraz pkt 2 poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 12 lipca 2023 r. orzekającą:

- w pkt 1 o ustaleniu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] odszkodowania w wysokości 396 188,00 zł za (prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0424 ha obr. [...] jedn. ewid. [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], objętej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 6/6740.4/2022 z 3 lutego 2022 r., znak: AU-01-6.6740.4.17.2021.IRE o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: Rozbudowa ulicy [...] (...), której postanowieniem z 4 lutego 2022 r. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności,

- w pkt 2 o niepowiększeniu odszkodowania ustalonego w punkcie 1, na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych,

- w pkt 3 o wypłacie odszkodowania ustalonego w punkcie 1, na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] - użytkownika wieczystego nieruchomości,

- w pkt 4 o umorzeniu postępowania w stosunku do [...] S.A. z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego, tj. służebności przesyłu,

- w pkt 5 o zobowiązaniu Gminy Miejskiej [...], reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...], do wypłaty odszkodowania w kwocie 396 188,00 zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr 6/6740.4/2022 z 3 lutego 2022 r. stanie się ostateczna oraz skutkach zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w przypadku gdy decyzji ZRID nadano rygor natychmiastowej wykonalności - nie jest możliwe zastosowanie art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy. Przepis ten w ocenie organu dotyczy tych decyzji, którym nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Organ dodał, że faktyczne przejęcie nieruchomości na potrzeby inwestycji nastąpiło dopiero 5 maja 2022 r., wobec upływu terminu już w dniu 14 marca 2022 r. O powyższym świadczy załączony do odwołania protokół przekazania terenu i placu budowy, którym Zarząd Dróg Miasta [...] przekazał teren [...] sp. z o.o. sp. k. (inwestorowi). W ocenie organu samo pozostawanie w przeświadczeniu, że nie będzie się czyniło przeszkód w zagospodarowaniu nieruchomości nie odpowiada jeszcze pojęciu "wydania" nieruchomości. W sprawie nie doszło do aktywnego, świadomego wydania nieruchomości przez dotychczasowego użytkownika wieczystego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, strona, na rzecz której miało nastąpić wydanie nieruchomości (ZDM[...]) nie wskazuje jakiejkolwiek konkretnej daty, a jedynie informuje o braku oświadczeń lub protokołów przekazania przez dotychczasowych właścicieli działek na cele realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, a więc o braku formalnego przejęcia nieruchomości. Skarżąca Spółdzielnia twierdzi, że pewne czynności związane z przygotowaniem inwestycji były podejmowane niemal natychmiast po nadaniu decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Brak jest zatem podstaw by podważyć twierdzenia skarżącej, że do podjęcia "nieformalnych" prac przygotowawczych doszło niemal natychmiast po nadaniu decyzji I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nie budzi równocześnie żadnych wątpliwości, że spółdzielnia nie czyniła żadnych trudności i nie podejmowała jakichkolwiek działań utrudniających przejęcie nieruchomości, natomiast w maju i czerwcu 2022 r. podejmowała aktywności zmierzające do wyznaczenia w terenie granic przejętej na mocy decyzji nieruchomości. W takich okolicznościach sprawy należało uznać, że doszło do wydania nieruchomości w terminie uprawniającym do zwiększenia odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Wojewoda Małopolski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd błędnie uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego oraz przepisy prawa procesowego, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wadliwe przyjęcie, iż błędne ustalenia faktyczne doprowadziły do niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który przewiduje przyznanie powiększonego o 5% odszkodowania w określonych tym przepisem przypadkach.

W oparciu o przedstawiony zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w [...] podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i zgadzając się z oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w przypadku w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Jak wynika zatem z treści ww. przepisu, stanowi on swego rodzaju "zachętę" w postaci powiększenia o 5% należnego odszkodowania dla dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego do wcześniejszego, niż określone w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń ma wpłynąć na przyśpieszenie procesu budowy inwestycji drogowej.

Jednocześnie podkreślić należy, że pojęcie "wydania nieruchomości", którym w omawianym przepisie posłużył się ustawodawca, nie zostało przez niego ustawowo zdefiniowane. W związku z tym, zdaniem składu orzekającego, w każdej sprawie pojęcie to musi być odrębnie oceniane, przy czym ocena taka powinna dotyczyć głównie tego, czy w realiach konkretnej sprawy miało miejsce podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego właściciela nieruchomości, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności. W omawianym przepisie mowa jest bowiem o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o tylko gotowości do jej wydania.

Oceniając więc sytuację, jaka w tym konkretnym przypadku zachodziła, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało zgodzić się z Sądem I instancji, iż w analizowanym stanie faktycznym doszło w wymaganym terminie do wydania gruntu w sposób "dorozumiany" (milczący). Jak wynika bowiem z akt sprawy – Spółdzielnia nie czyniła żadnych przeszkód w jej zajęciu: niezwłocznie po wydaniu decyzji z 3 lutego 2022 r. i nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności, wg oświadczenia Spółdzielni - Gmina przystąpiła do realizacji inwestycji (co wynika już z odwołania skarżącej Spółdzielni od tej decyzji, w którym Spółdzielnia wspomina o rozpoczęciu prac). Wiązało się to z wejściem w teren i podejmowaniem czynności władczych ze strony Gminy w stosunku do przedmiotowych działek - całkowicie z pominięciem skarżącej, która nie utrudniała Gminie w żaden sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Faktycznie więc Gmina z chwilą nadania decyzji z 3 lutego 2022 r. rygoru natychmiastowej wykonalności przejęła zarząd nad działkami, w związku z realizacją inwestycji drogi publicznej. Skarżąca nie wykonywała żadnych czynności władczych w stosunku do przedmiotowych nieruchomości, nie zabezpieczała terenu, nie podejmowała żadnych czynności dotyczących przedmiotowej nieruchomości, pozostawiając Gminie swobodę i możliwość przejęcia w zarząd nieruchomości. W konsekwencji powyższego - zarzut naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy drogowej nie mógł być uznany za trafny.

Jak już wyżej wykazano w niniejszej spawie inwestor rozpoczął prace niezwłoczne po nadaniu decyzji ZRID rygoru natychmiastowej wykonalności. A były właściciel nieruchomości (Spółdzielnia) w żaden sposób tego nie zakłócał. Wprawdzie nie ma dokumentu potwierdzającego oficjalnie wydaną zgodę na przejęcie nieruchomości, jednak należy mieć na uwadze, że wystąpiły okoliczności faktyczne, na podstawie których można było domniemywać, że taką zgodę wyrażono w sposób bierny, bowiem doszło do wejścia inwestora na teren i rozpoczęcia realizacji inwestycji w wymaganym ww. przepisem terminie, a nikt ze strony właściciela tego procesu nie zakłócał. Należy dostrzec również, że przedmiotem przejęcia w niniejszej sprawie była nieruchomość powszechnie dostępna, nieogrodzona, a zatem jej wydanie przez dotychczasowego właściciela nie musiało wiązać się z konkretnymi działaniami w rodzaju otwarcia bram, opróżnienia nieruchomości z rzeczy stanowiących własność użytkownika wieczystego i w zasadzie nie wymagało jakiejkolwiek szczególnej manifestacji.

Pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej rozumieć należy podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim rozporządzania rzeczą. Poprzez czynność wydania nieruchomości dochodzi do zmiany w sferze faktycznego władztwa nad nieruchomością. Jeżeli natomiast właściciel nieruchomości jeszcze przed wywłaszczeniem zaprzestał wykonywania uprawnień właścicielskich i już wówczas nowy właściciel (inwestor) dysponował władztwem faktycznym nad nieruchomością, to nie można twierdzić, że nieruchomość nie została wydana nowemu właścicielowi (inwestorowi). Teren ten był dostępny, nieogrodzony, a inwestor realizujący inwestycję w nieskrępowany sposób mógł i korzystał z tego terenu. W takich okolicznościach sprawy zasadne jest uznanie, że skoro nieruchomość została wydana na potrzeby realizacji inwestycji dotyczącej "Rozbudowy ulicy [...]..", to tym samym została ona wydana również na potrzeby realizacji inwestycji drogowej. Pojęcie "wydania" nieruchomości oznacza takie postępowanie po stronie dotychczasowego właściciela, które nie pozostawia wątpliwości, że w sposób świadomy wyzbywa się władztwa nad nieruchomością. Może to przejawiać się aktywnym działaniem na rzecz przekazania inwestorowi nieruchomości, takim jak złożenie stosownego oświadczenia woli czy też podpisanie protokołu zdawczo-odbiorczego, bądź mieć charakter dorozumiany, czego przykładem będzie tolerowanie faktycznego wkroczenia inwestora na teren nieruchomości i rozpoczęcie przez niego prac budowlanych. Istotne jest, aby właściciel w sposób jednoznaczny uzewnętrznił wolę wydania nieruchomości inwestorowi (por. wyrok WSA z dnia 15 kwietnia 2021 r. II SA/Kr 118/21, LEX nr 3184626). Z tak dokonaną wykładnią należy się zgodzić i uzupełniająco dodać, że przyznanie powiększonego odszkodowania jest uzależnione od działań byłego właściciela nieruchomości objętej zrid, czyli uzewnętrznienia jego woli, zamierzenia wyrażonego w sposób, który następnie można udowodnić i dla przeciętnego odbiorcy nie będzie budzić wątpliwości interpretacyjnych. Wydanie nieruchomości – w określonych okolicznościach faktycznych - może nastąpić przez złożenie stosownego oświadczenia. Ustawodawca wymaga, by to uzewnętrznienia woli zostało dokonane nie później niż w terminie 30 dniowym od dnia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Dla zaistnienia przesłanki zwiększenia odszkodowania wystarczające są dowody pośrednie, z których można wywnioskować, że dotychczasowy właściciel dobrowolnie umożliwił realizację inwestycji drogowej w terminie wyznaczonym w tym przepisie (wyrok NSA z 14 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2517/13). Bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień wynikających z prawa własności i nieczynienie przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, co w konsekwencji rodzi obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania (wyrok NSA z 27 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2348/18; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2025 r. I OSK 666/24, publ: http://orzecznia.nsa.gov.pl). A taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Za bezzasadny i niezrozumiały uznać należy fragment zarzutu, w którym autor skargi kasacyjnej wskazuje, że Sąd błędnie uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W żadnym miejscu zaskarżonego uzasadnienia wyroku Sąd I instancji nie powołuje się na takie naruszenia i nie wskazuje przytoczonych przepisów k.p.a. Sąd w zaskarżonym orzeczeniu wyraźnie wskazał na błędne ustalenia faktyczne i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, czyt. art. 18 ust.1 e specustawy drogowej.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.