Oświata. Uchylono decyzję I i II instancji

Pismem z 22 maja 2026 r. D. Z., zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 08 kwietnia 2026 r. nr [...].

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze , drugi raz rozpoznając odwołanie D. Z. (dalej także jako skarżący), od decyzji Starosty [...] nr [...] z 07 marca 2025 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji pobranej nienależnie w latach 2016-2018 i przypadającej do zwrotu do budżetu Powiatu [...] przez Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w [...], dla którego organem prowadzącym i jednocześnie dyrektorem jest skarżący:

i. uchyliło decyzję Starosty w części dotyczącej roku 2017 i w tym zakresie umorzyło postępowanie I instancji, wskazując na przedawnienie [rozstrzygnięcie Starosty w części dotyczącej roku 2016 zostało uchylone a postępowanie umorzone z powodu przedawnienia decyzją SKO z 20 czerwca 2025 r. – dopisek Sądu],

ii. utrzymało w mocy decyzję Starosty w zakresie ustalenia kwoty dotacji pobranej nienależnie i przypadającej do zwrotu, wraz z odsetkami, do budżetu Powiatu w roku 2018.

Jak wynika z uzasadnienia oraz akt sprawy zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W terminie od 11 stycznia do 28 lutego 2019 r. w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych w [...] została przeprowadzona przez pracowników Starostwa Powiatowego w [...] kontrola w zakresie prawidłowości wydatkowania dotacji w latach 2014-2018. Z ustaleń kontroli wynika, że 26 z 36 uczniów przyjętych do Liceum jako osoby niepełnoletnie od roku szkolnego [...] do roku szkolnego [...] zostało przyjętych niezgodnie z przepisami, bowiem uczniowie ci uczęszczali lub uczęszczają jednocześnie do dwóch szkół - niepublicznej dla dorosłych i publicznej dla młodzieży, gdzie zgodnie z ustawą realizowali lub realizują obowiązek nauki.

Decyzją z 03 czerwca 2019 r. Starosta [...] określił skarżącemu należność przypadającą do zwrotu z tytułu dotacji pobranej nienależnie w latach 2014-2018 przez Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w [...] w wysokości 59 509,45 zł. Rozpoznając odwołanie skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 30 marca 2020 r. uchyliło decyzję Starosty z 03 czerwca 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na braki uzasadnienia, jego ogólnikowość i nieprecyzyjność.

Skarżący w międzyczasie, w dniu 09 sierpnia 2019 r. uiścił na rachunek bankowy Powiatu kwotę 61 009,45 zł tytułem zwrotu dotacji wraz z odsetkami.

Decyzją z 22 czerwca 2020 r. Starosta umorzył postępowanie. Zdaniem organu skutkiem zapłaty nienależnie pobranej dotacji zgodnie z art. 59 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.), dalej: "o.p.", było wygaśnięcie zobowiązania, co skutkuje umorzeniem postępowania. Rozpoznając odwołanie skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 17 sierpnia 2020 r. uchyliło decyzję Starosty i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z 23 września 2020 r. Starosta ponownie umorzył postępowanie, uznając że dobrowolne zapłacenie podatku przed złożeniem wniosku o jego umorzenie sprawia, że postępowanie o przyznanie ulgi jest bezprzedmiotowe. Rozpoznając odwołanie skarżącego, SKO decyzją z 22 listopada 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrokiem z 15 czerwca 2022 r. III SA/Po 98/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. Z., który wniósł skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 stycznia 2024 r. I GSK 1663/22 uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z 23 września 2020 r.

NSA wskazał, że zapłata przez skarżącego kwoty wynikającej z kwestionowanego przez skarżącego protokołu kontroli nie może być poczytywana jako wygaśnięcie zobowiązania do zwrotu dotacji pobranej nienależnie, bowiem kwota takiej dotacji nie została określona w decyzji uprawnionego organu. Jednocześnie NSA podkreślił, że do spraw dotyczących środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p. W związku z tym odpowiednie (tzn. z uwzględnieniem specyfiki niepodatkowych należności budżetowych) zastosowanie znajdą regulacje prawa materialnego przewidziane w dziale III o.p. dotyczące m. in. przedawnienia zobowiązania (art. 70 o.p.).

Decyzją z 27 sierpnia 2024 r. Starosta ponownie ustalił kwotę dotacji pobranej nienależnie w latach 2014-2018 przypadającej do zwrotu do budżetu Powiatu [...] przez Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w [...] w wysokości 59 509,45 zł, dla którego organem prowadzącym i dyrektorem jest skarżący. Rozpoznając odwołanie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 13 grudnia 2024 r. uchylił decyzję Starosty i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wskazaną na wstępie tego uzasadnienia decyzją z 07 marca 2025 r. Starosta umorzył postępowanie w części dotyczącej zwrotu dotacji pobranej w roku 2015 z powodu przedawnienia oraz ustalił kwotę dotacji pobranej nienależnie w latach 2016-2018. Rozpoznając odwołanie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 20 czerwca 2025 r.:

1. uchyliło decyzję Starosty w części dotyczącej ustalenia kwoty dotacji pobranej w roku 2016 i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji, wskazując na przedawnienie,

2. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie tj. w części dotyczącej dotacji za lata 2017-2018.

Prawomocnym wyrokiem z 17 grudnia 2025 r. III SA/Po 507/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję SKO z 20 czerwca 2025 r. w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty z 07 marca 2025 r. tj. w części dotyczącej dotacji za lata: 2017 (wskazując na przedawnienie zobowiązania) i 2018 (wskazując na naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy).

WSA zaznaczył, że orzeka w warunkach uprzedniego wydania wyroku przez NSA w dniu 10 stycznia 2024 r. I GSK 1663/22, wskazując na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym orzeczeniu.

WSA stwierdził, że organy zastosowały się do oceny NSA wydając decyzje określające wysokość dotacji pobranych nienależnie przez skarżącego w latach 2016-2018 (odnośnie dotacji za rok 2015 Starosta umorzył postępowanie w części dotyczącej zwrotu dotacji pobranej nienależnie, a organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie w tym zakresie). Organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej określenia kwoty dotacji pobranej nienależnie i przypadającej do zwrotu za rok 2016 i w tym zakresie w części umorzył postępowanie organu pierwszej instancji uznając, że nastąpiło przedawnienie oraz utrzymał w mocy w pozostałym zakresie (za lata 2017-2018) decyzję organu pierwszej instancji.

Dalej WSA stwierdził, że organy uznały za NSA, że w kontrolowanej sprawie odpowiednie zastosowanie znajdą regulacje prawa materialnego przewidziane w dziale III o.p. dotyczące m. in. przedawnienia zobowiązania (art. 70 o.p.). W ocenie WSA organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że dotacje za lata 2017 i 2018 zostały skarżącemu przyznane i wypłacone odpowiednio w roku 2017 i 2018, stąd właściwe jest stanowisko, że zobowiązanie do zwrotu dotacji pobranej nienależnie – w przypadku braku zawieszenia terminu przedawnienia - przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dotację wypłacono beneficjentowi, czyli za rok 2017 - z końcem roku 2022, a za rok 2018 - z końcem roku 2023.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej.

Dalej Sąd ocenił jako prawidłowe stanowisko organu, że terminy przedawnienia zobowiązań do zwrotu dotacji za lata 2017 i 2018 zgodnie z art. 70 § 6 pkt 2 o.p. uległy zawieszeniu wskutek wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję SKO z 22 listopada 2021 r. Skargę wniesiono 29 grudnia 2021 r., stąd terminy te uległy z tym dniem zawieszeniu i stan ich zawieszenia zgodnie z art. 70 § 7 pkt 2 o.p. trwał do dnia doręczenia organowi odpisu orzeczenia sądu administracyjnego, ze stwierdzeniem jego prawomocności, czyli do 23 kwietnia 2024 r. Terminy przedawnienia tych zobowiązań zaczęły biec dalej od 24 kwietnia 2024 r. i za rok 2017 upłynął 25 kwietnia 2025 r., a za rok 2018 - do dnia wydania decyzji organu odwoławczego (20 czerwca 2025 r.) nie upłynął.

Następnie Sąd wskazał, że aby decyzja organu wywołała wyrażony w niej skutek określenia zobowiązania do zwrotu, musi nie tylko zostać wydana, ale i doręczona przed upływem terminu przedawnienia zobowiązania. Co istotne, musi to być decyzja organu odwoławczego. Tymczasem w kontrolowanej sprawie co prawda decyzję organu pierwszej instancji wydano 7 marca 2025 r. i doręczono 18 marca 2025 r. (czyli przed upływem terminu przedawnienia zobowiązania za rok 2017), ale już decyzję organu odwoławczego nie tylko wydano, ale i doręczono po upływie terminu przedawnienia zobowiązania za rok 2017. Jak już wskazano, termin ten upłynął 25 kwietnia 2025 r., zaś decyzję organu odwoławczego wydano i doręczono skarżącemu odpowiednio 20 czerwca 2025 r. i 14 lipca 2025 r. Skoro zobowiązanie do zwrotu dotacji za rok 2017 przedawniło się 25 kwietnia 2025 r., nastąpiło z tym dniem jego wygaśnięcie (art. 59 § 1 pkt 9 o.p.). Wydanie decyzji określającej kwotę dotacji do zwrotu za rok 2017 nastąpiło zatem z naruszeniem prawa materialnego.

Odnośnie zobowiązania za rok 2018 Sąd ocenił, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest niezwykle lakoniczne, niespełniające przesłanek z art. 107 § 1 pkt 6 i 3 K.p.a., zdawkowe i ogólne. Wskazał, że funkcją odwołania jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie. Oznacza to m. in. obowiązek organu odwoławczego ustosunkowania się do zarzutów odwołania. Tymczasem strona podniosła w odwołaniu szereg zarzutów istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia, do których organ odwoławczy nie odniósł się, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nakazał przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku.

Wymienioną na wstępie tego uzasadnienia decyzją z 08 kwietnia 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ponownie rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji Starosty z 07 marca 2025 r.:

i. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej roku 2017 i w tym zakresie umorzyło postępowanie I instancji, wskazując na przedawnienie,

ii. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w zakresie ustalenia kwoty dotacji pobranej nienależnie i przypadającej do zwrotu, wraz z odsetkami, do budżetu Powiatu w roku 2018.

Przeprowadzona w dniach od 11 stycznia do 28 lutego 2019 r. kontrola prawidłowości pobrania dotacji w latach 2014-2018 w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych w [...] kontrolę wykazała, że od roku szkolnego [...] do roku szkolnego [...] przyjęto 36 uczniów, którzy w momencie rozpoczęcia nauki w szkole byli osobami niepełnoletnimi.

Na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 08 sierpnia 2017r. w sprawie przypadków, w których do publicznej lub niepublicznej szkoły dla dorosłych można przyjąć osobę, która ukończyła 16 albo 15 lat, oraz przypadków, w których osoba, która ukończyła ośmioletnią szkołę podstawową może spełniać obowiązek nauki przez uczęszczanie na kwalifikacyjny kurs zawodowy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1562, dalej jako Rozporządzenie), do publicznej lub niepublicznej szkoły ponadpodstawowej dla dorosłych można przyjąć osobę, która najpóźniej w dniu rozpoczęcia zajęć dydaktyczno-wychowawczych ukończyła 16 lat, jeżeli osoba ta ma opóźnienie w cyklu kształcenia związane z sytuacją życiową lub zdrowotną uniemożliwiającą lub znacznie utrudniającą podjęcie lub kontynuowanie nauki w szkole ponadpodstawowej dla młodzieży.

Kontrolowany potwierdził, że wszyscy niepełnoletni uczniowie zostali przyjęci do szkoły na podstawie przytoczonego rozporządzenia oraz na podstawie złożonych przez rodziców stosownych próśb o przyjęcie do szkoły.

W szkole dostępne były 23 prośby rodziców. Dokumenty 13 pozostałych uczniów wpisanych do księgi uczniów pod numerem: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie były dostępne w szkole, gdyż uczniowie zakończyli naukę, bądź ukończyli szkołę. Z 16 próśb rodziców uczniów wpisanych do księgi uczniów pod numerem: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wynika, że uczniowie zostali przyjęci do Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w [...] (szkoła niepubliczna), jednocześnie spełniając obowiązek nauki w zasadniczej szkole zawodowej - szkole ponadgimnazjalnej/ponadpodstawowej dla młodzieży (szkoła publiczna). Z kolei jedna prośba dotycząca ucznia wpisanego w księdze uczniów pod numerem [...] wzbudziła wątpliwość kontrolujących, w wyniku czego dokonano dodatkowych czynności wyjaśniających. Kontrolujący zwrócili się pismem z 22 marca 2019 r. do Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. [...] w [...]. z prośbą o określenie statusu ucznia uwzględniając datę rozpoczęcia nauki. W odpowiedzi Dyrektor wydał zaświadczenie potwierdzające uczęszczanie ucznia do tejże szkoły publicznej, od 1 września 2016 r. oraz poinformował, że uczeń programowo zakończy naukę w tej szkole w 2019 roku.

Pozostałe sześć dostępnych w Szkole próśb rodziców o przyjęcie uczniów wpisanych do księgi uczniów pod numerem: [...], [...], [...], [...], [...], [...] zdaniem kontrolujących dotyczyły uczniów przyjętych do szkoły w sposób prawidłowy, co zostało potwierdzone przez właściwych wójtów gmin, burmistrzów.

Kontrolujący zwrócili się do wójtów gmin, burmistrzów właściwych ze względu na miejsce zamieszkania uczniów przyjętych do szkoły jako osoby niepełnoletnie z prośbą o potwierdzenie, uwzględniając datę rozpoczęcia nauki, czy uczniowie ci realizowali/realizują obowiązek nauki w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych. Z przekazanych informacji zwrotnych wynika, iż 26 spośród 36 uczniów nie realizowało/nie realizuje obowiązku nauki w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych. Na ustaloną liczbę uczniów niepełnoletnich przyjętych niezgodnie z prawem składa się: 17 uczniów, którzy zostali przyjęci do szkoły pomimo spełniania przez nich obowiązku nauki w szkole publicznej (na podstawie zweryfikowanych próśb rodziców) oraz 9 spośród 13 uczniów wpisanych do księgi uczniów pod numerem: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], których dokumenty nie były dostępne w szkole, a właściwy wójt gminy, burmistrz nie potwierdził realizacji obowiązku nauki w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych.

Jedynie w stosunku do 10 spośród 36 uczniów przyjętych do Szkoły jako osoby niepełnoletnie skarżący spełnił obowiązek wynikający z art. 36 ust. 15 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe w związku z art. 308 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe tj. powiadomił właściwych wójtów gmin, burmistrzów o przyjęciu do Szkoły absolwentów gimnazjów, którzy nie ukończyli 18 lat w terminie 14 dni od dnia ich przyjęcia.

Ponadto stwierdzono, że przedłożone prośby rodziców nie zawierają pełnych danych osobowych zarówno ucznia jak i rodzica bądź opiekuna prawnego ucznia. Powyższe powoduje, iż trudna jest identyfikacja osób wskazanych w prośbach, tym bardziej, że w księdze uczniów nie zostały wpisane dane rodziców bądź opiekunów prawnych uczniów.

Ostatecznie ustalono, że 26 z 36 uczniów przyjętych do Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w [...] jako osoby niepełnoletnie od roku szkolnego [...] do roku szkolnego [...] zostało przyjętych niezgodnie z przepisami prawa. Są to osoby zapisane w księdze uczniów pod następującymi numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

W roku 2018 są to uczniowie pod następującymi numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Uczniowie ci uczęszczali jednocześnie do dwóch szkół - niepublicznej dla dorosłych oraz publicznej dla młodzieży, gdzie zgodnie z ustawą realizowali obowiązek nauki. Co więcej, skarżący nie powiadomił właściwych wójtów gmin, burmistrzów o przyjęciu do szkoły absolwentów gimnazjów, którzy nie ukończyli 18 lat, w terminie 14 dni od dnia ich przyjęcia.

Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w [...] pobierało w roku 2018 dotację z budżetu Powiatu [...] na każdego ucznia szkoły spełniającego ustawowy obowiązek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

Miesięczne stawki dotacji na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w 2018 r. zostały określone w uchwale nr [...] zarządu Powiatu [...] z dnia 18 kwietnia 2018 roku w sprawie ustalenia kwot dotacji na jednego ucznia niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki i kwota ta wynosiła 81,48 zł. Na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych dotacja była przekazywana w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień była przekazywana do dnia 15 grudnia. Natomiast dodatkowo od 2018 roku część za styczeń była przekazywana odpowiednio do dnia 20 stycznia roku budżetowego.

W uzasadnieniu decyzji zawarto tabelę z wyliczeniem dotacji w oparciu o miesięczne stawki dotacji na ucznia obowiązujące w 2018 roku zgodnie z powołaną uchwałą zarządu, dla 24 uczniów wskazanych z imienia i nazwiska.

Decyzja SKO została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 23 kwietnia 2026 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. Z., zastępowany przez tego samego zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji SKO z 08 kwietnia 2026 r. w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty z 07 marca 2025 r. do kwoty 21.021,84 zł wraz z odsetkami oraz o umorzenie postępowania ze względu na przedawnienie zobowiązania, nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według obowiązujących przepisów. Pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów:

1. art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej przez brak umorzenia postępowania, gdy doszło do przedawnienia zobowiązania co do zwrotu dotacji jako niepodatkowej należności budżetowej;

2. art. 6, art. 7 i art. 8 kpa polegające na braku podstawy prawnej do dokonania takiego rozstrzygnięcia oraz braku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, polegającym na niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, a niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej;

3. art. 15 kpa poprzez brak przeprowadzenia własnego postępowania przez organ II instancji, bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji, co zdaniem pełnomocnika w konsekwencji doprowadziło do bezrefleksyjnego przyjęcia w ślad za organem I instancji, że nastąpiło pobranie dotacji nienależnie, pomimo braku wskazania materialnej podstawy prawnej;

4. art. 75, art. 77 w zw. z art. 7 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, niekompletnym zgromadzeniu oraz ocenie dostępnych dowodów a także braku podjęcia wszystkich niezbędnych działań zmierzających do pełnego ustalenia stanu faktycznego i właściwego rozstrzygnięcia sprawy, mimo że na organie administracji publicznej ciąży obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego;

5. art. 75, art. 76, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 i art. 15 kpa poprzez brak formalnego włączenia do akt postępowania jakichkolwiek dowodów w sprawie czyli naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym i prowadzenie postępowania bez jakichkolwiek zebranych i dopuszczonych dowodów;

6. art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;

7. art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak ustalenia właściwego stanu faktycznego co do poszczególnych uczniów i ustalenia, czy żąda się zwrotu dotacji za danego ucznia z tej przyczyny, że był niepełnoletni w momencie rozpoczynania nauki, czy może dlatego, że równocześnie uczęszczał do drugiej szkoły, co uniemożliwia zbadanie zasadności decyzji o pobraniu nienależnie dotacji na danego ucznia, zarówno przez stronę jak i Sąd;

8. art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak należytego i dokładnego uzasadnienia wydanej decyzji, brak wyjaśnienia jej podstaw prawnych i faktycznych, błędne ustalenie lub całkowity brak ustalenia stanu faktycznego w zakresie określenia uczniów co do których zarzucono pobranie dotacji nienależnie, wskazania dat kwestionowanych dotacji oraz brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych wydanej decyzji odnoszących się do nieuznania prawa do otrzymania dotacji na uczniów, w konsekwencji brak należytego i dokładnego uzasadnienia do wydanej decyzji, brak wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych wydanej decyzji oraz ogólne braki w uzasadnieniu co do dowodów, okoliczności i podstaw dokonanych ustaleń;

9. art. 107 § 3 w zw. z art. 6, 7, 8, 12, 75 i nast. kpa poprzez brak uzasadnienia decyzji, a jedynie przytaczanie w "uzasadnieniu" ustaleń kontroli, fragmentów protokołu kontroli i zdań oraz twierdzeń kontrolujących, a nie samego organu administracji wydającego decyzję;

10. art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 60 i art. 67 ustawy o finansach publicznych w zakresie przedawnienia zobowiązania podatkowego ze względu na zaistnienie przesłanek określonych w tych przepisach poprzez upływ okresu przedawnienia, co zdaniem pełnomocnika skutkuje przedawnieniem zobowiązania do zwrotu dotacji za rok 2018;

11. art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez brak jego zastosowania w przypadku, gdy uczniowie spełnili ustawowy wymóg uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, co jest jedynym warunkiem wypłaty dotacji dla szkoły;

12. art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez dalsze uznanie o zwrocie dotacji jako pobranej nienależnie, podczas gdy zdaniem pełnomocnika nie wystąpiły takie przesłanki.

W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik podkreślił, że wszyscy uczniowie realizowali naukę jako słuchacze w Liceum. Ustawodawca w art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w sposób jednoznaczny i wyczerpujący określił warunek uzyskania finansowania, wiążąc prawo do dotacji wyłącznie z faktycznym uczestnictwem ucznia w wymaganej liczbie co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Organ nie wykazał, aby uczniowie objęci zakwestionowaną częścią dotacji nie spełniali kryterium frekwencyjnego.

Wszyscy uczniowie niepełnoletni posiadali i przedłożyli uzasadnione prośby ich opiekunów prawnych. Dyrektor szkoły przechylając się do próśb oraz uznając za uzasadnione spełnienie warunków określonych w przepisach ustawy i Rozporządzenia, podejmował decyzje o przyjęciu danego ucznia do szkoły.

Zarzucono błędne utożsamienie kwestii formalnych związanych ze statusem ucznia z rzeczywistym uczestnictwem uczniów w procesie kształcenia, podczas gdy okoliczności te zdaniem pełnomocnika nie mają wpływu na sam tok nauki ani na spełnienie przesłanek uprawniających szkołę do otrzymania dotacji.

W szczególności jako niemożliwe do zweryfikowania pełnomocnik ocenił, czy uczniowie zostali zakwestionowani dlatego, że mieli być przyjęcie do szkoły jako nieletni, czy może dlatego, że równocześnie uczęszczali do szkoły niepublicznej i szkoły publicznej, co zdaniem pełnomocnika nie stanowi naruszenia prawa i nie pozbawia szkoły prawa do dotacji, czy też może z innych przesłanek.

Nigdzie w decyzji nie określono, którzy uczniowie zostali przyjęci w jakim roku i kiedy zakończyli naukę w liceum.

Braki w uzasadnieniu nie pozwalają na prawidłowe odniesienie się do każdego kwestionowanego przypadku, ponieważ nie wiadomo z jakich przyczyn dotacja na tego konkretnego ucznia została przypisana do zwrotu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Obie decyzje wydane w sprawie podlegają uchyleniu.

Sąd orzekał w warunkach uprzedniego wydania w sprawie:

a) wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 10 stycznia 2024 r. o sygn. akt I GSK 1663/22, wyrokiem tym NSA uchylił wyrok WSA w Poznaniu z 15 czerwca 2022 r. o sygn. akt III SA/Po 98/22 oraz decyzje organów obu instancji;

b) prawomocnego wyroku przez WSA w Poznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. o sygn. akt III SA/Po 507/25.

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia a także sądy - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zapłata przez skarżącego kwoty wynikającej z kwestionowanego przez skarżącego protokołu kontroli nie może być poczytywana jako wygaśnięcie zobowiązania do zwrotu dotacji pobranej nienależnie, bowiem kwota takiej dotacji nie została określona w decyzji uprawnionego organu; do spraw dotyczących środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p. W związku z tym odpowiednie (tzn. z uwzględnieniem specyfiki niepodatkowych należności budżetowych) zastosowanie znajdą regulacje prawa materialnego przewidziane w dziale III o.p. dotyczące m. in. przedawnienia zobowiązania (art. 70 o.p.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 17 grudnia 2025 r. o sygn. akt III SA/Po 507/25 ocenił, i wskazał, że:

1. organy zastosowały się do oceny NSA wydając decyzje określające wysokość dotacji pobranych nienależnie przez skarżącego w latach 2016-2018.

2. organy uznały za NSA, że w kontrolowanej sprawie odpowiednie zastosowanie znajdą regulacje prawa materialnego przewidziane w dziale III o.p. dotyczące m. in. przedawnienia zobowiązania (art. 70 o.p.).

3. SKO prawidłowo ustaliło, że dotacje za lata 2017 i 2018 zostały skarżącemu przyznane i wypłacone odpowiednio w roku 2017 i 2018, stąd właściwe jest stanowisko, że zobowiązanie do zwrotu dotacji pobranej nienależnie - w przypadku braku zawieszenia terminu przedawnienia - przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dotację wypłacono beneficjentowi, czyli za rok 2017 - z końcem roku 2022, a za rok 2018 - z końcem roku 2023.

4. Prawidłowe jest stanowisko organu, że terminy przedawnienia zobowiązań do zwrotu dotacji za lata 2017 i 2018 zgodnie z art. 70 § 6 pkt 2 o.p. uległy zawieszeniu wskutek wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 listopada 2021 r. Skargę wniesiono 29 grudnia 2021 r., stąd terminy te uległy z tym dniem zawieszeniu i stan ich zawieszenia zgodnie z art. 70 § 7 pkt 2 o.p. trwał do dnia doręczenia organowi odpisu orzeczenia sądu administracyjnego ze stwierdzeniem jego prawomocności, czyli do 23 kwietnia 2024 r. Terminy przedawnienia tych zobowiązań zaczęły biec dalej od 24 kwietnia 2024 r. i za rok 2017 termin upłynął 25 kwietnia 2025 r., a za rok 2018 - do dnia wydania decyzji organu odwoławczego termin jeszcze nie upłynął.

5. Aby decyzja organu wywołała wyrażony w niej skutek określenia zobowiązania do zwrotu, musi nie tylko zostać wydana, ale i doręczona przed upływem terminu przedawnienia zobowiązania. Co istotne, musi to być decyzja organu odwoławczego.

6. Decyzję organu odwoławczego nie tylko wydano ale i doręczono po upływie terminu przedawnienia zobowiązania za rok 2017. Jak już wskazano, termin ten upłynął 25 kwietnia 2025 r., zaś decyzję organu odwoławczego wydano i doręczono skarżącemu odpowiednio 20 czerwca 2025 r. i 14 lipca 2025 r. Skoro zobowiązanie do zwrotu dotacji za rok 2017 przedawniło się 25 kwietnia 2025 r., nastąpiło z tym dniem jego wygaśnięcie (art. 59 § 1 pkt 9 o.p.). Wydanie decyzji określającej kwotę dotacji do zwrotu za rok 2017 nastąpiło zatem z naruszeniem prawa materialnego.

7. Termin przedawnienia zobowiązania za rok 2018 do wydania i doręczenia skarżącemu decyzji organu odwoławczego jeszcze nie upłynął.

8. Sąd ocenił odnośnie zobowiązania za rok 2018, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest niezwykle lakoniczne, zdawkowe i ogólne. Sąd zacytował tą część uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i wskazał, że funkcją odwołania jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie. Oznacza to m. in. obowiązek ustosunkowania się do zarzutów odwołania. Tymczasem strona wniosła odwołanie, w którym podniosła szereg istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia zarzutów, do których organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Decyzją kontrolowaną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, wydaną 08 kwietnia 2026 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Starosty w części dotyczącej roku 2017 i w tym zakresie umorzyło postępowanie I instancji, wskazując na przedawnienie oraz utrzymało w mocy decyzję Starosty w zakresie ustalenia kwoty dotacji pobranej nienależnie i przypadającej do zwrotu, wraz z odsetkami, do budżetu Powiatu w roku 2018.

Sąd powtarza, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniach wydanych w sprawie, wiążą organy których działanie było przedmiotem zaskarżenia a także sądy - art. 153 P.p.s.a.

Stwierdzić zatem należy, że SKO zrealizowało prawomocny wyrok z 17 grudnia 2025 r. III SA/Po 507/25 w części dotyczącej przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji za rok 2017, bowiem uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty z 07 marca 2025 r. i w tej części umorzyło postępowanie.

Dalej Sąd wskazuje, że zaskarżona decyzja w pozostałej części tj. zobowiązania do zwrotu dotacji za rok 2018 podlega kontroli merytorycznej, że skarga jest bezzasadna w kwestii biegu terminów przedawnienia.

Rezygnując z powtarzania ww. oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 17 grudnia 2025 r. III SA/Po 507/25 w części dotyczącej początku biegu terminu przedawnienia zobowiązania za rok 2018 i jego zawieszenia Sąd wskazuje, że skuteczne doręczenie pełnomocnikowi zaskarżonej decyzji SKO w niu 23 kwietnia 2026 r. oznacza w realiach sprawy doręczenie decyzji przed upływem terminu przedawnienia. Sąd zaznacza przy tym, że zawodowy pełnomocnik w skardze wywodzi jakoby przepis art. 70 § 6 O.p. nie miał w sprawie zastosowania, tak jakby w obrocie prawnym nie było prawomocnego wyroku III SA/Po 507/25 i skutków prawnych z tym związanych.

Spór w kontrolowanej sprawie dotyczy zatem oceny, czy skarżący miał prawo pobierać w 2018 roku dotację za kształcenie uczniów niepełnoletnich w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych, skoro uczniowie ci jednocześnie uczyli się w innej szkole publicznej dla młodzieży, zatem nauka tego samego ucznia była dwukrotnie opłacana z pieniędzy publicznych. Zarzucaną nieprawidłowością jest pobieranie dotacji z tytułu nauczania niepełnoletnich słuchaczy przyjmowanych do liceum dla dorosłych, którzy kształcili się równolegle w szkole dla młodzieży.

Zgodnie z przepisami art. 35 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, w brzmieniu obowiązującym w roku 2018 jak i obecnie, nauka jest obowiązkowa do ukończenia 18. roku życia (ust. 1), zaś obowiązek szkolny dziecka rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat, oraz trwa do ukończenia szkoły podstawowej, niedłużej jednak niż do ukończenia 18. roku życia.

Warto nadmienić, że ww. przepis przenosi na grunt ustawodawstwa zwykłego przepisy art. 70 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którymi każdy ma prawo do nauki, nauka do 18 roku życia jest obowiązkowa, zaś sposób wykonywania obowiązku szkolnego określa ustawa. W realiach sprawy znaczenie ma także przepis art. 70 ust. 2 Konstytucji, że nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna.

Dalej Sąd wskazuje, że w myśl art. 4 pkt 29 Prawa oświatowego do szkoły dla dorosłych są przyjmowane osoby pełnoletnie oraz kończące 18 lat w roku kalendarzowym, w którym są przyjmowane do szkoły. Zarazem w przepisie § 1 ust. 2 Rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w roku 2018 umieszczono wyjątek, zgodnie z którym do publicznej lub niepublicznej szkoły ponadpodstawowej dla dorosłych można przyjąć osobę, która najpóźniej w dniu rozpoczęcia zajęć dydaktyczno-wychowawczych ukończyła 16 lat, jeżeli osoba ta ma opóźnienie w cyklu kształcenia związane z sytuacją życiową lub zdrowotną uniemożliwiającą lub znacznie utrudniającą podjęcie lub kontynuowanie nauki w szkole ponadpodstawowej dla młodzieży. Co więcej, w szkołach dla dorosłych kształcenie może odbywać się w formie zaocznej [por. pkt 1.5. uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo oświatowe i ustawa o systemie oświaty oraz innych ustaw – VIII. 2861, że w szkołach dla dorosłych kształcenie będzie mogło odbywać się tak jak przed tą nowelizacją, tylko w formie stacjonarnej (kształcenie odbywa się 3-4 dni w tygodniu) lub zaocznej (kształcenie odbywa się co 2 tygodnie przez 2 dni)].

Wykładnia zacytowanych przepisów Konstytucji, Prawa oświatowego oraz Rozporządzenia każe stwierdzić, że nauka w szkołach publicznych jest finansowana z pieniędzy publicznych, nauka jest obowiązkiem dla niepełnoletniego, zasadą jest kształcenie niepełnoletniego ucznia w formie dziennej (kształcenie odbywa się 5 lub 6 dni w tygodniu), zaś wyjątkiem jest nauka niepełnoletniego ucznia w publicznej lub niepublicznej szkole ponadpodstawowej dla dorosłych, wyjątkiem wymuszonym opóźnieniem niepełnoletniego ucznia w cyklu kształcenia, związanym z sytuacją życiową lub zdrowotną uniemożliwiającą lub znacznie utrudniającą podjęcie lub kontynuowanie nauki w szkole ponadpodstawowej dla młodzieży.

W ocenie Sądu ustawodawca konstruując system oświaty nie przewidział równoległego dotowania z pieniędzy publicznych nauki niepełnoletniego ucznia w publicznej szkole ponadpodstawowej dla młodzieży oraz w szkole dla dorosłych, co właściwie oznacza wykluczenie takiej sytuacji, skoro nauka niepełnoletniego ucznia w publicznej lub niepublicznej szkole ponadpodstawowej dla dorosłych jest wyjątkiem, wymuszonym sytuacją życiową lub zdrowotną danego ucznia.

W związku z tym każda dotacja wypłacona w 2018 roku na naukę niepełnoletniego ucznia, który kształcił się równolegle w szkole ponadpodstawowej dla młodzieży, która to nauka również była dotowana, jest dotacją pobraną nienależnie. Sąd nie podziela i tych zarzutów oraz argumentów skargi, jakoby jedynym warunkiem wypłaty dotacji jest spełnienie ustawowego wymogu uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Skarżącemu umyka ochrona finansów publicznych państwa.

Na uwzględnienie zasługują natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze .

Jak wynika z akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło własnego postępowania, podzielając i w pełni powtarzając stanowisko organu I instancji. Co do zasady nie jest to uchybienie przepisów postępowania, jeżeli decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, należycie uzasadniona i oparta na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie tak nie jest.

Sąd stwierdza, że organy nie udokumentowały w aktach sprawy, że uczniowie wymienieni z imienia i nazwiska w zaskarżonej decyzji, uczęszczali jednocześnie do dwóch szkół - niepublicznej dla dorosłych oraz publicznej dla młodzieży, gdzie zgodnie z ustawą realizowali obowiązek nauki. Nie ma dokumentów stanowiących podstawę decyzji, są dokumenty dot. niektórych uczniów np. A. B. lp. [...] (k. [...]) ale nie ma np. numerów PESEL uczniów.

Tym bardziej nie zostało udokumentowane, że zarzucane podwójne dotowanie nauki odbywało się w miesiącach wskazanych w tabelce w decyzji, względem uczniów wymienionych w zaskarżonej decyzji.

Nie zostało także udokumentowane, że skarżący nie powiadomił właściwych wójtów gmin, burmistrzów o przyjęciu do szkoły niepełnoletnich uczniów, co do uczniów wymienionych w zaskarżonej decyzji.

Sformułowania użyte przez SKO (s. [...] uzasadnienia) zdają się dotyczyć niepełnoletności uczniów w roku szkolnym [...], podczas gdy sprawa dotyczy roku 2018.

Być może okoliczności na które powołało się SKO w ślad za decyzją organu I instancji wynikają z księgi uczniów, skoro Starosta posługuje się numerami pod którymi uczniowie zostali w niej zapisani. W aktach sprawy dołączonych do skargi nie ma jednak stosownych kopii dokumentów, zaś akta sprawy SKO każą stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dysponowało dokumentami na których ustalenia się powołało, wydając zaskarżoną decyzję. Nie może być tak, że organ wyższego stopnia bezrefleksyjnie przepisuje argumentację organu I instancji, skoro w aktach sprawy nie są udokumentowane twierdzenia organu I instancji, na podstawie których Starosta nałożył na skarżącego obowiązek.

Powyższa ocena ma istotne znaczenie bowiem z art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika, że Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że Sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem. Tylko kompletne akta administracyjne przekazane Sądowi przez organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, dają Sądowi możliwość dokonania oceny, czy kontrolowany akt oraz poprzedzające go postępowanie nie naruszają prawa, w stopniu nakazującym wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji - w tej części, która pozostawała dotąd w obrocie prawnym tj. w części dotyczącej roku 2018.

O kosztach postępowania (wpis od skargi – 631 zł [k. 20], opłata od pełnomocnictwa – 17 zł [k. 24], opłata za czynności radcy prawnego – 3600 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności dotyczącą przedawnienia.