Sprawa administracyjna. Uchylono decyzję I i II instancji

ZUS Oddział w R. decyzją z 13 kwietnia 2026 r., nr [...] wydaną wobec M. S. (dalej zwanego również skarżącym) orzekł o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 136.845,69 zł, jak i należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 11.990,58 zł.

W uzasadnieniu wskazanej decyzji przedstawiono przebieg postępowania w sprawie ze szczególnym uwzględnieniem argumentacji skarżącego przedstawionej we wniosku o umorzenie należności.

Wyjaśniono, że należności skarżącego nie uległy przedawnieniu. W tym kontekście powołano się na postanowienia art. 24 ust. 5b oraz 5f ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 199 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.s.u.s."). Wyjaśniono przy tym, że powołana ustawa przewiduje w art. 28 możliwość umarzania należności z tytułu składek, jednak powyższe regulacje prawne nie znajdują zastosowania w odniesieniu do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek.

Następnie przytoczono postanowienia art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. oraz stwierdzono, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem zobowiązania na podstawie ww. przepisów. Wobec skarżącego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe. Wysokość zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Wskazano również, że nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, skarżący pracuje zarobkowo na podstawie umowy o pracę, a w KRS figuruje jako [...] i [...] zarządu w spółce z o.o.

Wyjaśniono również, że w listopadzie 2015 r. dalsze tytuły wykonawcze zostały przekazane do Naczelnika Urzędu Skarbowego celem prowadzenia egzekucji ze środka, do którego zastosowania nie jest uprawniony Dyrektor Oddziału ZUS. W lipcu 2021 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego zakończył postępowanie egzekucyjne z uwagi na bezskuteczność egzekucji. Zaznaczono jednak, że wystawienie dalszych tytułów wykonawczych lub odpisów i skierowanie ich do Naczelnika Urzędu Skarbowego nie pozbawia Dyrektora Oddziału, a wręcz zobowiązuje do kontynowania postępowania egzekucyjnego. W takiej sytuacji Naczelnik Urzędu Skarbowego nie staje się organem egzekucyjnym prowadzącym to postępowanie, a jedynie działającym na wniosek wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym. Podkreślono, że w stosunku do należności z tytułu składek nadal jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddziału ZUS. Nie nastąpiło stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Podkreślono, że dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania. Nieściągalność należności z tytułu składek bowiem związana jest generalnie z całkowitą, aktualną i przyszłą niemożnością skutecznego ich dochodzenia w postępowaniu egzekucyjnym oraz nieracjonalnością wszczęcia takiego postępowania.

W konsekwencji uznano, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Odwołano się przy tym do postanowień art. 28 ust. 3a powołanej ustawy oraz postanowień § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 – dalej w skrócie: "rozporządzenie MGPiPS").

Wyjaśniono, że przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 powołanego ostatnio aktu nie znajduje zastosowania względem skarżącego bowiem nie prowadzi on już działalności gospodarczej. W kontekście § 3 ust. 1 pkt 3 analizowanego rozporządzenia wskazano, że skarżący nie zgłaszał szczególnych okoliczności zdrowotnych mających wpływ na sprawę. Do akt sprawy nie została przedłożona dokumentacja medyczna. Wskazano również, że skarżący jest osobą aktywną zawodowo, pracuje na podstawie umowy o pracę i osiąga z tego tytułu dochody.

Rozważano również przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenie MGPiPS. W tym kontekście wskazano, że skarżący pracuje zarobkowo na podstawie umowy o pracę i zgodnie z oświadczeniem osiąga z tego tytułu wynagrodzenie w kwocie brutto 4.806 zł, netto 3.670 zł. Skarżący otrzymuje również diety z tytułu krajowych podróży służbowych, rozliczanych na podstawie wyjazdów. Świadczenia te mają charakter zmienny i zależny od liczby delegacji, nie są stałym ani gwarantowanym składnikiem wynagrodzenia i służą pokryciu zwiększonych kosztów utrzymania w trasie, dlatego nie stanowią trwałej, przewidywalnej nadwyżki na spłatę zadłużenia. Skarżący figuruje w KRS jako [...] oraz [...] zarządu w spółce z o.o., z której zgodnie z wyjaśnieniami nie osiąga żadnych dochodów. Spółka obecnie jest w trakcie zamykania. Skarżący jest kawalerem i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Uznano, że podstawowym wskaźnikiem służącym do oceny sytuacji materialnej jest kwota określająca minimum socjalne, które dla 1-osobowego gospodarstwa pracowniczego wynosi 1.944,13 zł. Uzyskiwany przez skarżącego dochód jest wyższy niż określone minimum socjalne, co wyklucza stan ubóstwa. Skarżący nie pobiera również zasiłku z pomocy społecznej ani nie korzysta z innych form pomocy. Stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem zostały określone przez skarżącego na łączną kwotę 3.188 zł. Skarżący poza zadłużeniem względem ZUS posiada również zobowiązania pieniężne z tytułu zaciągniętych kredytów w bankach, które są regulowane. Skarżący wskazał przy tym, że obecne miesięczne dochody nie pozwalają na terminowe regulowanie wszystkich zobowiązań finansowych. Ich suma przekracza kwotę uzyskiwanego wynagrodzenia. Skarżący dokonuje spłaty w miarę posiadanych środków, co oznacza, że często uiszczenie jednej raty lub należności odbywa się kosztem opóźnienia w zapłacie innego zobowiązania. Wskazano, że posiadanie innych zobowiązań nie stanowi podstawy do umorzenia należności z tytułu składek. Wskazano przy tym, że skarżący nie powinien pomijać spłaty zadłużenia wobec ZUS. Za umorzeniem należności publicznoprawnych nie może przemawiać preferowanie wykonywania zobowiązań cywilnoprawnych. Stwierdzono również, że brak jest podstaw do uznania, że sytuacja materialno-bytowa skarżącego całkowicie i trwale uniemożliwia spłatę przedmiotowych zaległości. Skarżący posiada aktualnie zatrudnienie, z którego uzyskuje dochody. Uznano, że istnieje ważny interes publiczny przemawiający przeciwko umorzeniu zaległości. Jest nim wiek skarżącego i możliwość ewentualnej, chociażby częściowej spłaty zadłużenia w przyszłości. Skarżący jest w wieku największej aktywności zawodowej, nie udowodnił również istnienia problemów zdrowotnych, które trwale i całkowicie wykluczałyby go z rynku pracy lub znacznie ograniczały możliwość zarobkowania. Podjęcie decyzji o umorzeniu byłoby działaniem przedwczesnym i nieuzasadnionym.

Wyjaśniono również, że wniosek skarżącego o rozłożenie na raty należności z tytułu składek został pozostawiony bez rozpoznania o czym skarżący został zawiadomiony w zawiadomieniu z 13 marca 2026 r.

Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wymienioną na wstępie decyzją.

ZUS Oddział w R. decyzją z 8 czerwca 2026 r., nr [...] utrzymał w mocy wymienioną na wstępie decyzję.

Organ podtrzymał swoje poprzednie stanowisko odnośnie tego, że wobec skarżącego nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Powyższe uniemożliwia pozytywne rozstrzygnięcie wniosku na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

W kontekście postanowień art. 28 ust. 3a powołanej ustawy oraz rozporządzenia MGPiPS wskazano, że o istnieniu ważnego interesu po stronie zobowiązanego nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz zobiektywizowane kryteria. Wskazano, że przesłanka wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia nie ma zastosowania bowiem skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej. W kontekście § 3 ust. 1 pkt 3 wskazano, że skarżący nie podnosił argumentu złego stanu zdrowia lub konieczności sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny.

Uznano, że ograniczone możliwości płatnicze skarżącego nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych należności, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych, z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste. Wyjaśniono, że skarżący uzyskuje dochody z tytułu zatrudnienia w wysokości od stycznia do kwietnia 2026 r. średnio 5.402,00 zł brutto, tj. 4.012,86 zł netto miesięcznie. Miesięczny budżet skarżącego w wysokości 4.012,86 zł jest o ponad 2.000,00 zł wyższy niż poziom minimum socjalnego określony w kwietniu 2026 r. przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych. Skarżący poinformował, że ponosi stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem w łącznej wysokości 3.188,00 zł, w tym z tytułu miesięcznych opłat - 1.250,00 zł, opłat eksploatacyjnych - 438,00 zł oraz innych - 1.500,00 zł. W stałych kosztach utrzymania nie uwzględniono podstawowych wydatków ponoszonych w każdym gospodarstwie domowym na zakup żywności, ubrań, artykułów higienicznych, itp. Jednak organ nie może umarzać należność z tytułu składek każdej osobie, która ponosi - podobnie jak ogół społeczeństwa - podstawowe wydatki związane z utrzymaniem. Skarżący oświadczył, że nie korzystał ze wsparcia skierowanego do osób znajdujących się w niedostatku, co prowadzi do logicznego wniosku, że może on zaspokajać swoje niezbędne potrzeby życiowe bez konieczności zwracania się do instytucji socjalnych. Skarżący 8 marca 2026 r. oświadczył, że posiada zobowiązania pieniężne z tytułu zaciągniętych kredytów w wysokości 26.929,00 zł z ratą 1.277,00 zł miesięcznie oraz w bankach 5.784,01 zł z ratą 1.015,43 zł miesięcznie, które spłaca w łącznej kwocie 2.292,43 zł miesięcznie. Wskazano, że posiadanie zobowiązań wobec wierzycieli innych niż ZUS, szczególnie cywilnoprawnych nie stanowi przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Przyznanie takiej ulgi doprowadziłoby do naruszenia interesu publicznego, ponieważ skutkiem umorzenia byłoby zwolnienie spod egzekucji osiąganych dochodów oraz posiadanego majątku na rzecz zobowiązań, które nie korzystają z pierwszeństwa zaspokojenia na gruncie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym.

Wyjaśniono, że instytucja umorzenia służy wsparciu osób w zupełnie wyjątkowych okolicznościach związanych ze skrajną biedą, nieprzewidzianymi wypadkami losowymi czy innymi, niemożliwymi do przewidzenia zdarzeniami, w sytuacji gdy status materialny trwale nie rokuje w kontekście spłaty zadłużenia. Umorzenie należności może być uzasadnione jedynie okolicznościami o charakterze obiektywnym, wyjątkowym i trwałym. Uznano, że w sprawie brak jest dowodów, że takie okoliczności zachodzą. Słuszny interes strony i możliwość zaspokajania niezbędnych potrzeb bytowych zabezpiecza budżet przekraczający poziom minimum socjalnego. Konieczność spłaty zobowiązań cywilnoprawnych nie stanowi podstawy do umorzenia należności publicznoprawnych. Wskazano, że skarżący ma [...] lata i do osiągnięcia wieku emerytalnego pozostało jeszcze wiele lat, w ciągu których może uzyskiwać dochody zarówno na utrzymanie, jak i spłatę zaległości składkowych. Wskazano przy tym, że w aktach sprawy brak jest dowodów, by stan zdrowia pozbawiał skarżącego możliwości zarobkowych. Wskazano również, że natychmiastowe umorzenie należności z tytułu składek w całości lub w części w okolicznościach niniejszej sprawy byłoby przedwczesne, naruszałoby interes publiczny oraz konstytucyjną zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych. W konsekwencji stwierdzono, że nie znaleziono podstaw do umorzenia żądanych należności w oparciu o rozporządzenie MGPiPS oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Skarżący wniósł skargę na omówioną powyżej decyzję z 8 czerwca 2026 r. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji w całości. Ponadto wniesiono o zobowiązanie organu do ponownego rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań Sądu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS poprzez błędną ocenę przesłanki braku możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, wynikającą z wadliwego ustalenia realnego dochodu pozostającego do dyspozycji skarżącego – organ wliczył do dochodu niestałe składniki wynagrodzenia stanowiące zwrot kosztów podróży służbowych (diety), a jednocześnie całkowicie pominął obligatoryjne wydatki na spłatę rat kredytowych w łącznej kwocie 2.292,43 zł miesięcznie, co doprowadziło do błędnego wniosku, że dochód skarżącego przekracza poziom minimum socjalnego;

2) art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. poprzez błędną subsumpcję i nieuzasadnione przyjęcie, że przesłanka całkowitej nieściągalności w postaci zaprzestania prowadzenia działalności przy braku majątku nie zachodzi, podczas gdy organ oparł to ustalenie na przesłance braku wykluczenia następców prawnych interpretowanej niezgodnie z funkcją i zakresem tego przepisu;

3) art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. poprzez nieuprawnione zawężenie hipotezy normy i przyjęcie, że wyłącznie formalne postanowienie naczelnika urzędu skarbowego o umorzeniu egzekucji na podstawie protokołu o stanie majątkowym może uzasadniać przesłankę całkowitego braku majątku, mimo że organ dysponował dokumentem potwierdzającym bezskuteczność egzekucji prowadzonej w 2021 r.;

4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 – dalej w skrócie: "k.p.a.") poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego – organ zaniechał weryfikacji rzeczywistego charakteru składników wynagrodzenia skarżącego (w szczególności diet za podróże służbowe) oraz nie ustalił rzeczywistego dochodu rozporządzalnego po uwzględnieniu obligatoryjnych zobowiązań finansowych;

5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, które nie odnosi się do całości argumentacji skarżącego przedstawionej w piśmie uzupełniającym z dnia 29 maja 2026 r. i ogranicza się do ogólnych formuł zamiast konkretnej, zindywidualizowanej oceny sytuacji skarżącego;

6) art. 8 § 1 k.p.a. (zasada budzenia zaufania do organów administracji) poprzez przyjęcie metodologii oceny sytuacji finansowej skarżącego prowadzącej do wyników oczywiście nieodzwierciedlających jego rzeczywistej zdolności płatniczej.

W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi.

Skarżący dodatkowo rozwinął swoje wnioski i argumentację w piśmie procesowym z 27 lipca 2026 r. odnosząc się do odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Rozstrzygnięcie sporu wymagało dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W ocenie organu w sprawie skarżącego nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. jak i art. 28 ust. 3a powołanej ustawy w związku z rozporządzeniem MGPiPS. Skarżący kwestionuje powyższe zapatrywanie.

Stosownie do postanowień art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 powołanej ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a.

Na mocy art. 28 ust. 3 analizowanego aktu, całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2025 r. poz. 614, 1085, 1170 i 1172);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Stosownie zaś do postanowień art. 28 ust. 3b analizowanej ustawy, minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Na mocy wskazanego ostatnio przepisu wydane zostało rozporządzenie MGPiPS.

Stosownie do postanowień § 3 ust. 1 tego aktu, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Wskazać przy tym dodatkowo należy, że stosownie do postanowień art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, z wyłączeniem ust. 3 pkt 4c.

Na tle przytoczonych regulacji należy wyjaśnić, że podejmowane na ich podstawie decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek zapadają w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru, ale w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia słusznego interesu strony. Istotą działania w warunkach i ramach uznania administracyjnego jest to, że stwierdzenie występowania okoliczności odpowiadających takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Innymi słowy uznanie administracyjne wynikające z postanowień art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. nie wyraża się w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających przesłankom wskazanym w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS, lecz w możliwości negatywnego rozstrzygnięcia nawet przy ich ustaleniu [por. wyrok NSA z 9 października 2013 r., II GSK 922/12, wyrok NSA z 5 października 2017 r., II FSK 1169/17].

Legalność decyzji uznaniowych podlega ograniczonej kontroli. Sąd administracyjny nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ wybór jest trafny. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności decyzji administracyjnej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o tym, czy należność winna zostać umorzona. Takie rozstrzygniecie należy wyłącznie do organu administracji publicznej. Decyzja "uznaniowa" podlega jednak w pełnym zakresie badaniu co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi, a więc do oceny, czy organ podatkowy prawidłowo zgromadził materiał dowodowy oraz czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustalonych graniach zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne.

W realiach niniejszej sprawy istotne są również regulacje k.p.a. normujące postępowanie administracyjne, w ramach którego to orzeka się o zastosowaniu bądź też nie norm wyrażonych w art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 powołanego aktu, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do postanowień art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 analizowanej ustawy, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Postanowienia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. należy postrzegać w kontekście zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 powołanego aktu. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgormadzonych dowodów, następującą zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.

Powtórzyć w tym miejscu należy, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających przesłankom warunkującym możliwość umorzenia należności z tytułu składek, lecz w możliwości negatywnego rozstrzygnięcia nawet przy ich ustaleniu. W konsekwencji powyższego ustalając kwestie występowania przesłanek z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS organ administracji organ musi w pełni respektować obowiązki wynikające z zasady prawdy materialnej.

W ocenie Sądu wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone podjęciem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji powyższego przedwcześnie uznano, że nie zachodzą przesłanki warunkujące możliwość umorzenia należności z tytułu składek.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów podnoszących naruszenie art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Na mocy wskazanego przepisu całkowita nieściągalność składek ma miejsce w sytuacji, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Kierując się treścią analizowanej regulacji należy wskazać, że Zakład nie może we własnym zakresie dokonywać oceny bezskuteczności egzekucji, skoro ustawodawca jako przesłankę nieściągalności przyjął wyłącznie stwierdzony przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję [por.: wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., I GSK 784/18]. Wyjaśnić przy tym należy, że z analizowanej regulacji nie wynika aby stwierdzenie braku majątku musiało nastąpić w toku egzekucji prowadzonej w stosunku do należności z tytułu składek. Brzmienie analizowanego przepisu nie pozwala przy tym na uznanie aby fakt dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego wykluczał zaistnienie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek [por.: wyrok NSA z 18 maja 2022 r., I GSK 1489/21].

Innymi słowy ustawodawca w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. odwołał się do przesłanki stwierdzenia przez wskazane w nim organy braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, nie zaś do przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego mającego za przedmiot składki. W konsekwencji wystarczające dla uznania, że ma miejsce całkowita nieściągalność składek jest zaistnienie m.in. sytuacji, w której naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Wydając zaskarżoną decyzję uznano, że w sprawie brak jest przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Zakład wskazał przy tym, że Naczelnik US P. postanowieniem z 8 lipca 2021 r. zakończył łączne prowadzenie egzekucji do wynagrodzenia skarżącego z uwagi na zakończenie zatrudnienia w Klubie Jeździectwa Wechta.

W realiach niniejszej sprawy celem oceny czy spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. konieczne jest kompleksowe przeanalizowanie motywów leżących u podstaw wydania przez Naczelnika US postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przeprowadzenie tego rodzaju badania jest w chwili obecnej niemożliwe, bowiem w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych brak jest wskazanego powyżej postanowienia Naczelnik US P. .

Za bezzasadne należało przy tym uznać zarzuty skargi podnoszące naruszenie art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Na mocy wskazanego przepisu całkowita nieściągalność składek ma miejsce w sytuacji, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności, przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności oraz braku m.in. następców prawnych. W omawianym przepisie mowa jest ogólnie o następcach prawnych. W takiej sytuacji kierując się zasadą lege non distinguente nec nostrum est distinguere należy stwierdzić, że przez następców prawnych w rozumieniu wskazanej regulacji należy rozumieć jakichkolwiek następców prawnych podmiotu, którego obciążają składki, nie zaś jedynie następców prawnych prowadzonej przez niego uprzednio działalności gospodarczej.

Zastrzeżenia Sądu budzi sposób, w jaki ustalona została wysokość osiąganych przez skarżącego dochodów z tytułu zatrudnienia w wysokości od stycznia do kwietnia 2026 r. Zgodzić należy się z organem odnośnie tego, że oceniając sytuację skarżącego należy brać pod uwagę wszystkie środki finansowe znajdujące się w jego dyspozycji. Za tego rodzaju środki nie sposób uznać jednak środków otrzymywanych tytułem zwrotu wydatków związanych z odbywaniem podróży służbowych. Tego rodzaju środki nie stanowią trwałego, definitywnego przysporzenia skarżącego, którym mógłby on swobodnie gospodarować. W konsekwencji powyższego należy uznać, że kalkulując wysokość dochodu skarżącego organ nie powinien uwzględniać otrzymywanych przez niego kwot tytułem pokrycia wydatków związanych z odbywaniem podróży służbowych. Obowiązkiem organu było zatem poczynienie jednoznacznych ustaleń faktycznych odnośnie wysokości otrzymywanego przez skarżącego wynagrodzenia bez uwzględnienia kwot otrzymywanych tytułem zwrotu wydatków związanych z odbywaniem podróży służbowych.

W ocenie Sądu kalkulując wysokość dochodu skarżącego należało uwzględnić również jego zobowiązania wynikające z zaciągniętych kredytów i pożyczek. Powyższe w ocenie Sądu jest konieczne celem obiektywnego odtworzenia sytuacji skarżącego, w tym ustalenia jego aktualnych zdolności płatniczych. Postulować należy również ustalenie na jakie cele zostały wydatkowe środki pochodzące z zaciągniętych kredytów i pożyczek. Powyższe jest konieczne w szczególności dla ustalenia czy zobowiązania w tym zakresie zostały zaciągnięte przez skarżącego celem zaspokojenia jego niezbędnych potrzeb życiowych czy też ich zaciągnięcie wykraczało poza tego rodzaju cele. Inaczej należy rozpatrywać bowiem zobowiązania, które zaciągnięto celem sfinansowania niezbędnych potrzeb życiowych, a inaczej zobowiązania, służące finansowaniu potrzeb wykraczających poza tego rodzaju cele.

W ocenie Sądu wydanie zaskarżonej decyzji powinno zostać poprzedzone również poczynieniem ustaleń odnośnie tego jakie kwoty wyegzekwowano w toku postępowań egzekucyjnych mających za przedmiot należności z tytułu składek. Ustalić należy czy w obecnej sytuacji skarżącego prowadzone przez ZUS postępowania egzekucyjne są choćby w części skuteczne. Poczynienie ustaleń w tym zakresie jest konieczne celem kompleksowego ustalenia jak kształtują się widoki na zaspokojenie egzekwowanych roszczeń. W orzecznictwie akcentuje się konieczność rozpoznawania wniosku o umorzenie zaległości z uwzględnieniem przebiegu prowadzonego wobec strony postępowania egzekucyjnego, w szczególności co do skuteczności tego postępowania i rokowań w tym zakresie. Konieczna jest bowiem analiza czy występuje "zmniejszanie" zadłużenia czy też jego "narastanie" [por. wyrok WSA w Warszawie z 10 stycznia 2024 r., III SA/Wr 9/23].

Skarżący formułując zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje, że zaskarżona decyzja zbywa jednym zdaniem jego argumentację podniesioną w piśmie z 29 maja 2026 r. Odnosząc się do tego rodzaju zarzutu należy w pierwszej kolejności dostrzec, że wydając zaskarżoną decyzję organ wprost wskazuje, że skarżący uzupełnił akta sprawy o pismo z 29 maja 2026 r., w którym podtrzymano wniosek o umorzenie zaległości i powołano się na trudną sytuację finansową i życiową oraz brak możliwości prowadzenie wobec skarżącego egzekucji w związku z zakończeniem prowadzenia działalności gospodarczej. W przekazanych Sądowi aktach administracyjnych sprawy brak jest jednak pisma skarżącego datowanego na 29 maja 2026 r. Z akt sprawy wynika, że organ pismem z 20 maja 2026 r. (doręczonym 22 maja 2026 r.) zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie "o ponowne rozpatrzenie umorzenia". W piśmie tym wskazano, że w terminie 7 dni od daty jego otrzymania przysługuje skarżącemu prawo do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (k. [...] t. II, dowód doręczenia – k. [...] t. II). Po omawianym piśmie oraz dowodzie jego doręczenia w aktach sprawy zamieszczona została bezpośrednio zaskarżona decyzja. Brak w aktach sprawy pisma skarżącego, w którym rozwija on argumentację podnoszoną na poparcie swojego żądania umorzenia należności z tytułu składek stanowi istotną wadę prowadzonego postępowania. Wada ta uniemożliwia Sądowi poznanie całokształtu argumentacji skarżącego podnoszonej w trakcie postępowania administracyjnego.

Konkludując całokształt poczynionych powyżej rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Jej wydanie nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego czyniącego zadość zasadzie prawdy materialnej.

W toku powtórnego postępowania obowiązkiem organu będzie uwzględnienie zaprezentowanej powyżej wykładni prawa. W toku powtórnego postępowania obowiązkiem organu będzie pozyskanie oraz włączenie do akt sprawy postanowienia Naczelnika US P. z 8 lipca 2021 r. wskazanego w zaskarżonej decyzji. Organ przenalizuje przy tym motywy wydania wskazanego postanowienia przez pryzmat przesłanek wyrażonych w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Kalkulując wysokość dochodu skarżącego organ uwzględni, że środki otrzymywane przez skarżącego tytułem zwrotu wydatków związanych z odbywaniem podróży służbowych nie stanowią jego trwałego, definitywnego przysporzenia, którym może on swobodnie gospodarować. Organ kalkulując wysokość dochodu skarżącego uwzględni również jego zobowiązania wynikające z zaciągniętych kredytów i pożyczek, jak również ustali na jaki cel skarżący wydatkował środki pochodzące ze wskazanych źródeł. Organ przedstawi w uzasadnieniu powtórnych decyzji przebieg postępowań egzekucyjnych prowadzonych względem skarżącego w przedmiocie składek z uwzględnieniem uzyskiwanych od skarżącego kwot. Obowiązkiem organu będzie również włączenie do akt sprawy oraz przeanalizowanie pisma skarżącego z 29 maja 2026 r.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późń zm.) należało orzec, jak w sentencji.