Sąd uchylił karę 441 958 zł za reklamy na rusztowaniu w pasie drogowym

Decyzją z 29 sierpnia 2022 r. Z. D. M. w P., działający w imieniu Prezydenta Miasta P., nałożył na I. sp. z o. o. [...] sp. k. w P. obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego Placu [...] w P. przez usunięcie umieszczonej bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy o pow. 350,76 m˛ i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 441.957,60 zł.

Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z 3 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w podstawie prawnej decyzji organu I instancji wskazano § 4 ust. 1 uchwały nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta P. z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2018 r. poz. 1398), natomiast w treści tej decyzji - § 1 ust. 3 uchwały nr XIX/334/VIII/2019 Rady Miasta P. z dnia 19 listopada 2019 r., co jest rozbieżnością. W aktach sprawy powinien się znaleźć wyciąg z mapy zasadniczej z naniesionym pasem drogowym i miejscem zajęcia oraz dokumenty przyrządów, którymi dokonano pomiarów powierzchni zajęcia pasa drogowego. Ponadto organ I instancji nie wyjaśnił skąd wziął dane, że zajęcie pasa drogowego wynosi 350,76 m˛, nie ustalił czy sprawa dotyczy rusztowania czy umieszczonej na nim reklamy, nie ustalił na czyje zlecenie ustawiono rusztowanie w pasie drogowym i kto na nim umieścił reklamę, a także powinien się on odnieść do pisma Konserwatora Zabytków z 18 października 2022 r., z którego wynika, że akceptuje montaż siatki z nadrukiem odtwarzającym elewację kamienicy bezpośrednio na elewacji kamienicy, a montaż tej siatki na rusztowaniu jest niezgodny z pozwoleniem z 2 grudnia 2021 r.

Decyzją z 4 listopada 2024 r. Z. D. M. w P., działający w imieniu Prezydenta Miasta P., nałożył na I. sp. z o. o. [...] sp. k. w P. karę pieniężną w wysokości 441.957,60 zł za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy w pasie drogowym drogi powiatowej Plac [...] w P. od 21 kwietnia 2022 r. do 22 czerwca 2022 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, co następuje.

Przedmiotowa reklama stanowi własność I. sp. z o. o. [...] sp. k. w P.. Pomiary wykonano odbiornikiem GPS marki [...] o numerze fabrycznym [...], posiadającym świadectwo instrumentu z 2 czerwca 2021 r., dalmierzem laserowym [...] numerze seryjnym [...] posiadającym świadectwo wzorcowania z 16 czerwca 2021 r. i drogomierzem marki [...] o numerze identyfikacyjnym [...] posiadającym świadectwo wzorcowania z 16 czerwca 2021 r. Wobec trudności z dokonaniem precyzyjnego pomiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego przez reklamę, pomiar ten zlecono uprawnionemu geodecie A. D.. Z pomiarów wykonanych 2 kwietnia 2022 r. wynika, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego przez reklamy wynosi łącznie 350,76 m˛. Reklamy były umieszczone na rusztowaniu i zostały oznaczone oraz zwymiarowane w ten sposób, że ich powierzchnia w metrach kwadratowych wynosi: reklama nr [...] - 254,18 m˛, reklama nr [...] - 50,88 m˛, reklama nr [...] - 4,35 m˛, reklama nr [...] - 12 m˛, reklama nr [...] - 4,26 m˛, reklama nr [...] - 4,39 m˛, reklama nr [...] - 16,56 m˛, reklama nr [...] 4,14 m˛. Łączna powierzchnia wynosi 350,76 m˛.

Strona nie posiadała zgody na umieszczenie treści reklamowych na rusztowaniu, co zostało wyraźnie wyartykułowane w decyzjach zezwalających na umieszczenie rusztowania w pasie drogowym o sygnaturze [...]. Na stronie drugiej ww. zezwolenia kolorem żółtym zaznaczono fragment o treści: "ZDM nie wyraża zgody na umieszczenie treści reklamowych na rusztowaniu".

Postępowanie administracyjne dotyczy zajęcia pasa drogowego przez reklamę bez zgody zarządcy drogi. Podmiot nie posiadał zezwolenia na umieszczenie reklamy na rusztowaniu naruszając art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Przedmiotowe postępowanie nie dotyczy zajęcia pasa drogowego pod rusztowanie, na które to zajęcie podmiot posiadał zgodę wydaną na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Organ dokonał ponownych ustaleń w zakresie strony postępowania. Niniejsze postępowanie toczy się wobec podmiotu, który wystąpił o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod rusztowanie i który występował także do Miejskiego Konserwatora Zabytków o zezwolenie na umieszczenie siatki zabezpieczającej z odtworzeniem elewacji. Tym podmiotem są I. sp. z o. o. [...] sp. k. w P.. Podczas rozprawy administracyjnej G. K. oświadczył, że zapoznał się ze wszystkimi decyzjami, w tym decyzją zezwalającą, a w tej decyzji opisany był zakaz umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zgody ZDM. Nastąpiło świadome złamanie prawa i podmiotem odpowiedzialnym w ocenie ZDM za to są I. sp. z o. o. [...] sp. k. w P..

Strona posiadała zgodę Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. na umieszczenie bezpośrednio na elewacji siatki zabezpieczającej z nadrukiem odtwarzającym wizerunek kamienicy. Miejski Konserwator Zabytków nie wyraził zgody na umieszczenie tej siatki na rusztowaniu, a spółka pomimo tego umieściła reklamę na rusztowaniu i tym samym dopuściła się zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi.

Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z 2 grudnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: "K.p.a.", utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujące uzasadnienie faktyczne i prawne.

W toku postępowania uprawniony geodeta dokonał czynności, w wyniku których zobrazował umiejscowienie w pasie drogowym Placu [...] w P. ośmiu reklam o powierzchniach: reklama nr [...] - 254,18 m˛; reklama nr [...] - 50,88 m˛; reklama nr [...] - 4,35 m˛; reklama nr [...] - 12 m˛; reklama nr [...] - 4,26 m˛; reklama nr [...] - 4,39 m˛; reklama nr [...] - 16,56 m˛ i reklama nr [...] - 4,14 m˛). Łączna powierzchnia reklam wynosi 350,76 m˛.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego niewłaściwie ustalonej powierzchni reklam, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazuje, że strona nie przedstawiła żadnego dowodu w tym zakresie, a wyżej opisane wyliczenia powierzchni reklam przez uprawnionego geodetę nie budzą wątpliwości i wydają się być spójne z pozostałym materiałem dowodowym. Opinia geodety, poparta dołączonym do niej i znajdującym się w aktach sprawy pomiarem sytuacyjnym przedstawiającym powierzchnię pasa drogowego i powierzchnię reklam, jak i dołączona dokumentacja zdjęciowa, w sposób prawidłowy i wystarczający uzasadnia przyjętą wysokość wyliczonej kary pieniężnej.

Ponadto fakt umieszczenia reklam został udokumentowany zdjęciami z datownikiem oraz wyciągiem z mapy zasadniczej z zaznaczoną linią graniczną pasa drogowego. Dokładnie zaznaczono na mapie miejsce postawionych reklam. Za każdym razem reklamy umieszczone były w tym samym miejscu i w ten sam sposób. To oznaczałoby, że nie były usuwane między datami kontroli, zatem daje to podstawę do uznania, że reklamy umieszczone były w pasie drogowym w sposób ciągły. Jednocześnie strona nie przedstawiła żadnych dowodów na to, że między datami kontroli reklamy były usuwane. Dodatkowo również gabaryty i miejsce umiejscowienia reklam (w tym samym miejscu) powodują, że takie usuwanie reklam (między datami kontroli) byłoby trudne.

Odnośnie stwierdzenia strony, że na ustawienie rusztowania w pasie drogowym została wydana przez ZDM w P., a na umiejscowienie na rusztowaniu siatki zabezpieczającej wydane zostało pozwolenie przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazuje, że nie to jest przedmiotem postępowania, tylko reklamy, które zostały umieszczone na siatce zabezpieczającej, umieszczone na wskazanym rusztowaniu.

ZDM w P. prawidłowo uznał, że przedmiotowe tablice (8 sztuk) reklamowały działalność gospodarczą odwołującej się spółki, bowiem jej treść wypełniała legalną definicję reklamy, o której mowa w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych.

Z dołączonych do akt sprawy protokołu oględzin i protokołów kontroli pasa drogowego oraz fotografii dokonanych podczas tych czynności wynika, że na przedmiotowych tablicach reklamowych widniała przykładowa aranżacja wnętrz lokalu pokazowego, stanowiąca własność spółki odwołującej się. Treść tych tablic stanowiła zatem informację wizualną promującą firmę i świadczone przez nią usługi.

ZDM w P. wskazał, że właścicielem reklam jest I. sp. z o. o. [...] sp. k. w P.. Na gruncie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych sankcjonującego zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego przyjmuje się, że co do zasady podmiotem zobowiązanym do poniesienia kary za zajęcie pasa drogowego jest właściciel urządzenia zajmującego pas drogowy, jednak od tej reguły mogą być wyjątki. W każdym postępowaniu należy rozważyć całokształt okoliczności i na tej podstawie określić podmiot zobowiązany. Zasadniczo ciąży ona na każdym, kto faktycznie zajmuje pas drogowy, a więc korzysta z niego w sposób bezprawny. W kontrolowanej sprawie organ I instancji słusznie ustalił i wskazał, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność za umieszczenie reklam w przedmiotowym pasie drogowym jest strona składająca odwołanie od decyzji organu I instancji.

Dodatkowo, strona uzyskała decyzję zezwalającą (z 18 lutego 2022 r.) na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] (na wysokości nr [...]) na okres od 17 lutego 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r. w celu ustawienia rusztowania, aby dokonać remontu elewacji budynku. W zezwoleniu tym w zapisach dotyczących warunków prowadzenia robót budowlanych wyraźnie wskazano, że Z. D. M. nie wyraża zgody na umieszczenie treści reklamowych na rusztowaniu. Ponadto, w dodatkowych informacjach na stronie [...] zezwolenia wskazano, że zajmujący pas drogowy ponosi pełną odpowiedzialność za ewentualne szkody wynikłe w trakcie wykonywania robót, także w stosunku do osób trzecich, jak i zarządcy drogi z tytułu uszkodzenia pasa drogowego i innych urządzeń umieszczonych w pasie drogowym niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Zasadnie zatem organ I instancji uznał, że podmiot, który uzyskał zezwolenie odpowiada za umieszczone na rusztowaniu reklamy, na które nie było zezwolenia i zgodnie z zapisem w pozwoleniu ponosi za to odpowiedzialność.

Daty graniczne bezprawnego zajęcia pasa drogowego (od 21 kwietnia 2022 r. do 22 czerwca 2022 r.) również nie budzą wątpliwości.

Odnośnie zarzutu braku powiadomienia strony o oględzinach pasa drogowego należy zauważyć, że czynności kontrolne podejmowane przez pracowników organu I instancji miały na celu stwierdzenie obiektywnych faktów, tj. czy pas drogowy pozostaje zajęty czy też nie, bowiem niezapowiedziane kontrole pasa drogowego pozwalają na ujawnienie i wykazanie ciągłości bezprawnego zajęcia pasa drogowego, przy czym zajmujący pas drogowy - z natury rzeczy podejmowanych przez organy działań kontrolnych - nie jest (i nie powinien być) powiadamiany o ich prowadzeniu. Działania kontrolne mają bowiem na celu badanie czy nie doszło do naruszeń obowiązujących norm prawnych i w razie stwierdzenia takowych determinują organ do podjęcia kroków prawem przewidzianych, tj. wszczęcia postępowania administracyjnego. Zatem to dopiero wszczęcie postępowania, na skutek poczynionych w trakcie kontroli ustaleń i powzięcia wiedzy o nieprawidłowościach, rodzi po stronie organu obowiązek zawiadomienia o tym fakcie strony i umożliwienia jej realizacji prawa czynnego uczestnictwa w tym postępowaniu (art. 10 K.p.a.). W kontrolowanej sprawie strona zarzuca brak powiadomienia jej o oględzinach dokonanych przez biegłego geodetę, który ustalił powierzchnię reklam. Opinia biegłego w istocie potwierdziła jednak umieszczenie reklam w przestrzeni pasa drogowego, dając organom wydającym decyzje podstawę, wraz z pozostałym materiałem dowodowym, do ustalenia zajęcia tego pasa. Opinia ta ze szkicem mają charakter dowodu z opinii biegłego, o jakim mowa w art. 84 K.p.a. Strona bezzasadnie zatem podważa sposób pozyskania tego dowodu przez organ, zarzucając mu niezawiadomienie o czynności dowodowej z opinii biegłego, to jest o oględzinach z udziałem biegłego.

ZDM w P. dokonał wystarczających ustaleń, na podstawie których ustalił, że strona dokonała we wskazanym okresie i miejscu nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie reklam o wskazanych wymiarach, co skutkowało nałożeniem kary administracyjnej w orzeczonej wysokości.

W skardze strona zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie:

1. przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych a w szczególności art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23;

2. przepisów K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a, art. 10 i art. 79 K.p.a. przez niepowiadomienie strony o oględzinach z udziałem biegłego, art. 80, art. 81 i art. 81a K.p.a. przez rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony przez bezpodstawne przyjęcie, że między dniami oględzin zachodził taki sam stan faktyczny.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że jako podstawę prawną decyzji organu I instancji wskazano § 1 ust. 3 uchwały nr XIX/334/VI11/2019 Rady Miasta P. z dnia 19 listopada 2019 r. zmieniającej uchwałę nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta P. z dnia 25 maja 2004 r., która to uchwała utraciła moc z dniem 22 listopada 2023 r., to jest z chwilą wejścia w życie zastępującej ją uchwały nr XCI/1749/VIII/2023 Rady Miasta P. z dnia 24 października 2023 r. Uchwała wskazana jako podstawa prawna decyzji organu I instancji nie obowiązywała zatem 4 listopada 2024 r., tj. w dniu wydania tej decyzji. Skoro w nowej uchwale nie zawarto żadnych przepisów intertemporalnych, to nie ma podstawy, aby organ nadal mógł stosować uchwałę, która utraciła moc prawną. Z tego powodu decyzja organu I instancji narusza zasadę wyrażoną w art. 6 k.p.a., co powinno skutkować jej uchyleniem.

Zaskarżoną decyzję wydano po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 3 października 2023 r. W decyzji tej organ odwoławczy wskazał jakie okoliczności winny zostać wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W tym stanie rzeczy należało oczekiwać, że organ I instancji rozpatrując sprawę ponownie poprawnie wskaże podstawę prawną, wyjaśni wszystkie wątpliwości wskazane przez organ odwoławczy, a w aktach sprawy zgodnie z zaleceniem SKO znajdzie się wyciąg z mapy zasadniczej z naniesionym pasem drogowym i miejscem zajęcia oraz dokumenty przyrządów pomiarowych. Organ odwoławczy nakazał także ustalenie stron postępowania i należyte uzasadnienie, dlaczego to skarżąca została obciążona karą. ZDM miało też obowiązek odniesienia się do pisma MKZ z 18 października 2022 r., z którego wynika akceptacja montażu siatki zabezpieczającej z nadrukiem.

Zdaniem skarżącej organ I instancji nie sprostał zaleceniom organu odwoławczego i nie dołączył do akt sprawy mapy zasadniczej z naniesionym pasem drogowym i miejscem zajęcia, nie wskazał sposobu obliczenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz nie dołączył dokumentów przyrządów pomiarowych. Co prawda w aktach sprawy znajduje się świadectwo wzorcowania dalmierza i odbiornika GPS, ale nie przedłożono dokumentacji wskazanego w decyzji jak i w protokołach kontroli drogomierza [...]. Ponadto nadal nie wiadomo jakimi metodami i urządzeniami pomiarów dokonał geodeta A. D..

Odnośnie braku stosownej mapy wskazano, że zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1916/21, dla wykazania zajęcia pasa drogowego, w aspekcie wkroczenia w granice tego pasa, konieczne jest udowodnienie tych granic na podstawie mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, obejmującej odcinek usytuowania reklamy, z zaznaczeniem również reklamy, sporządzonej przez osobę uprawnioną. W sprawie ponownie nie sprostano temu wymaganiu.

Skarżąca zarzuciła, że z materiału dowodowego nie wynika kto był właścicielem nośników będących w ocenie organu reklamą i kto dokonał montażu. Z materiału dowodowego nie wynika nawet, aby organ czynił w tym zakresie jakiekolwiek ustalenia, zatem przyjęcie a priori, że za naruszenie odpowiada właściciel nieruchomości , tj. ukarana spółka I. sp. z o. o. [...] sp. k., jest bezpodstawne. Z faktu, że jako właściciel nieruchomości występowała ona o zgodę na ustawienie rusztowania nie wynika, że to ona zawiesiła jakiekolwiek nośniki na rusztowaniu. Twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego , że organ I instancji zasadnie uznał, iż za umieszczenie reklamy odpowiada podmiot, który uzyskał zgodę na zajęcie pasa drogowego przeczy ugruntowanemu w orzecznictwie poglądowi, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego winna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia. Żaden dowód znajdujący się w aktach sprawy nie wskazuje na to, że podmiotem, który faktycznie zajął pas bez zezwolenia, jest skarżąca.

Okoliczność ta nie wynika także z faktu, że nadruk dotyczył działalności skarżącej, bowiem skarżąca zleciła prowadzenie sprzedaży i akcji reklamowej innemu podmiotowi, którego numery telefonów są uwidocznione na nadruku. Zwykłe sprawdzenie w wyszukiwarce internetowej wskazuje, że numery telefonów nie należą do skarżącej spółki.

W ocenie skarżącej, wbrew wskazaniom SKO zawartym w decyzji z 3 października 2023 r., przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie uzupełniono materiału dowodowego w przedmiocie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z uzasadnieniem decyzji SKO z 3 października 2023 r. ustalenia w zakresie stron postępowania muszą być dokładnie uzasadnione. W uzasadnieniu decyzji organów obu instancji wskazano, iż wiedzę o tym, kto jest właścicielem reklamy powzięto na podstawie ustaleń obejmujących m. in.: adres podmiotu gospodarczego, tożsamość numeru telefonicznego, adresu strony internetowej, logo oraz bazy PKD.

Zdaniem skarżącej, te twierdzenia są nieprawdziwe i nie znajdują jakiegokolwiek odzwierciedlenia w materiale dowodowym. W aktach sprawy nie ma żadnego śladu wskazującego na to aby organ dokonywał jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie.

Ponadto organ I instancji powinien z urzędu wiedzieć, że w aktach sprawy zakończonej decyzją z 4 listopada 2024 r. znajduje się oświadczenie R. B., z którego wynika kto zlecał montaż rusztowania i kto umieścił na nim siatkę zabezpieczającą.

SKO nie odniosło się do podnoszonego w odwołaniu faktu, iż na zajęcie pasa drogowego oraz na montaż siatki zabezpieczającej z nadrukiem strona uzyskała stosowne pozwolenia.

Z sentencji decyzji ZDM zezwalających na zajęcie pasa drogowego nie wynikają żadne ograniczenia w zakresie możliwości montażu na rusztowaniu siatek zabezpieczających, informacji handlowych, szyldów czy reklam.

Według skarżącej organy obu instancji w sposób nieuprawniony i niezgodny z zasadami postępowania administracyjnego przyjęły, iż wiążące dla strony są ograniczenia w zakresie reklam i siatek zabezpieczających zawarte poza sentencją decyzji, to jest w jej uzasadnieniu. Decyzja zawierająca zgodę na zajęcie pasa drogowego w uzasadnieniu wskazywała, iż niedopuszczalne jest umieszczanie "treści reklamowych" a nie reklam, o których mowa jest w art. 40 ustawy o drogach publicznych. Organ I instancji zdaje się ignorować, iż wyłącznie rozstrzygnięcie decyzji przesądza o prawach i obowiązkach stron i nie może być ono uzupełniane przez uzasadnienie. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Zatem gdyby organ rzeczywiście chciał nałożyć na stronę jakieś bardziej szczegółowe warunki, powinien uczynić to w osnowie. Jak wynika z art. 107 K.p.a. rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji są to dwa odrębne elementy decyzji, przy czym rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest bowiem równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem, które powinny być wyrażone precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji.

Na montaż siatki zabezpieczającej z nadrukiem zgodę wydał także Miejski Konserwator Zabytków w decyzji z 2 grudnia 2021 r. ([...] nr pozwolenia [...]). Zgoda została udzielona bezterminowo, to jest do czasu zakończenia remontu elewacji i nigdy nie została uchylona.

Późniejsze pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków stwierdzające, że zgoda dotyczyła wyłącznie zawieszenia siatki bezpośrednio na ścianie budynku, a nie na rusztowaniu, jest pozbawione podstaw. Po pierwsze, ograniczenie takie nie wynika z treści pozwolenia konserwatorskiego, w którym w ogóle nie pada ani słowo "fasada" ani "ściana". Po drugie, takie ograniczenie przeczyłoby znanemu organowi celowi rozwieszenia siatki, którym było zabezpieczenie prac związanych z remontem elewacji budynku przy PIacu [...] w P.. W decyzji jest wprost stwierdzone, że obowiązuje ona do czasu zakończenia remontu elewacji.

W ocenie skarżącej nie wymaga wiadomości specjalnych stwierdzenie, że nie jest możliwe prowadzenie prac remontowych elewacji, gdy bezpośrednio na tej elewacji byłaby rozwieszona siatka zabezpieczająca. Co więcej, wiedzą powszechnie dostępną i wynikającą z doświadczenia życiowego jest to, że prace remontowe elewacji budynku wielokondygnacyjnego (ok. 20 m wysokości) wymagają rozstawienia rusztowania i że siatka zabezpieczająca jest rozwieszana na rusztowaniu, aby zapobiec spadaniu gruzu, farby czy narzędzi na przechodniów. W tym stanie rzeczy twierdzenie, że siatka miała być zawieszona bezpośrednio na remontowanej ścianie przeczy zdrowemu rozsądkowi.

Skoro strona miała pozwolenie zarządcy drogi na ustawienie rusztowania oraz zgodę konserwatora zabytków na montaż siatki zabezpieczającej z nadrukiem na czas prowadzenia remontu elewacji, to nie znajduje podstaw twierdzenie, że nastąpiło zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zwłaszcza że zarówno ZDM w P. jak i Miejski Konserwator Zabytków wydają decyzje w imieniu jednego podmiotu, tj. Prezydenta Miasta P..

W decyzji z 29 sierpnia 2022 r. wydanej przez ZDM w sprawie nr [...] wskazano, że spółka I. sp. z o. o. [...] sp. k. jest obowiązana do usunięcia przedmiotowej siatki z nadrukiem w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Tym samym należy przyjąć, iż organ wprost dopuścił możliwość dalszej ekspozycji siatki do czasu ostateczności decyzji z 29 sierpnia 2022 r. w sprawie nr [...] Decyzja z 29 sierpnia 2022 r. ([...]) do dnia dzisiejszego nie stała się ostateczna, zatem zgodnie z jej treścią spółka nie miała obowiązku demontażu siatki. Tym samym ekspozycja siatki w okresie objętym decyzją wydaną w niniejszej sprawie odbywała się za wyraźną zgodą ZDM wyrażoną również w decyzji z 29 sierpnia 2022 r. Także z tej przyczyny naliczenie kary w niniejszym postępowaniu jest bezpodstawne, bowiem dopiero ostateczne rozstrzygnięcie sprawy [...] powinno zrealizować obowiązek usunięcia siatki zabezpieczającej. Gdyby organowi zależało na niezwłocznym zaprzestaniu ekspozycji siatki, to w decyzji z 29 sierpnia 2022 r. winien był zastosować przewidziany w przepisach postępowania administracyjnego rygor natychmiastowej wykonalności w zakresie obowiązku usunięcia siatki z nadrukiem.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ I instancji wobec trudności z samodzielnym pomiarem zlecił stosowne czynności geodecie A. D., który sporządził szkic datowany na 26 kwietnia 2022 r., w którym wskazano, że powierzchnia nośników wynosi 350,76 m˛. Z czynności dokonanych przez geodetę nie sporządzono żadnego protokołu, nie powiadomiono o tej czynności stron postępowania, w czynności tej nie brał także udziału przedstawiciel organu I instancji, a w aktach sprawy znajdują się jedynie kopie dokumentów sporządzonych przez geodetę.

Zgodnie z dokumentacją zdjęciową znajdującą się w aktach sprawy stan faktyczny w rozpatrywanym okresie ulegał znaczącym zmianom, a pomiary dokonane 26 kwietnia 2022 r. uległy dezaktualizacji co najmniej od 6 maja 2022 r.

Zdjęcia dołączone do protokołu z 29 kwietnia 2022 r. obrazują zupełnie inny stan niż zdjęcia dołączone do protokołu z 6 maja 2022 r. i kolejnych: protokół z 21 kwietnia 2022 r. - powierzchnia 291,73 m˛ (przed pomiarami geodety), protokół z 26 kwietnia 2022 r. - 350,76 m˛ (pomiar potwierdzony przez geodetę), protokół z 6 maja 2022 r. i kolejne wskazują nadal powierzchnię 350,76 m˛, mimo że dokumentacja fotograficzna dołączona do nich wskazuje zupełnie inny stan faktyczny niż uwidoczniony na zdjęciach z poprzednich kontroli.

W tym stanie rzeczy naliczenie kary przy przyjęciu powierzchni nośnika 350,76 m˛ w całym rozpatrywanym okresie jest oczywiście nieprawidłowe i nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym.

Po zmianie stanu faktycznego organ winien był ponownie zlecić geodecie dokonanie pomiarów i na tej podstawie uaktualnić zapisy w protokołach.

Strony nie były powiadomione o żadnych oględzinach w toku postępowania nie miały możliwości odniesienia się do pomiarów i zgłaszania uwag.

Z treści protokołów sporządzonych przez organ i z materiałów pochodzących od geodety nie wynika jakiego urządzenia użyto do pomiarów. W protokołach organu wymienione są trzy różne urządzenia, ale nie wiadomo, które z nich zostało użyte, natomiast w aktach sprawy znajdują się świadectwa wzorcowania jedynie dwóch urządzeń. Nie ma żadnej dokumentacji urządzenia [...] o numerze [...].

Zgodnie z treścią świadectwa wzorcowania dalmierza [...] o numerze [...] dokładność pomiaru wynosi 95% zatem dopuszczalny jest błąd wynoszący 5%. W okolicznościach sprawy, gdzie wymierzono skarżącej karę w wysokości 441 957,60 zł pięcioprocentowa niepewność pomiaru odpowiada kwocie 22 097,88 zł. W uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił jaki wpływ na wysokość kary miała niedokładność pomiaru wynikająca z właściwości urządzenia i czy zastosowano jakiś wskaźnik korygujący.

W ocenie skarżącej SKO nie zwróciło uwagi, iż organ I instancji dokonał niewłaściwego ustalenia okresu zajęcia pasa drogowego. Z uzasadnienia decyzji organu i instancji wynika bowiem wprost, że rzekome zajęcie miało miejsce w dniach: 21 kwietnia, 26 kwietnia, 27 kwietnia, 29 kwietnia, 4 maja, 6 maja, 9 maja, 10 maja, 18 maja, 23 maja, 25 maja, 26 maja, 31 maja, 1 czerwca, 3 czerwca i 22 czerwca 2022 r. Z powyższego wynika jednoznacznie, że zajęcie miało miejsce przez 16 dni, to jest w dni wskazane w uzasadnieniu decyzji. Należy zauważyć, że skoro organ w pozostałe dni okresu objętego decyzją nie dokonywał oględzin, nie ma żadnej pewności, że między dniami kontrolnymi jakiekolwiek zajęcie pasa drogowego miało miejsce. Skoro organ nie dysponuje żadnym materiałem dowodowym wskazującym na ekspozycje w dniach innych niż wskazane wyżej, to zachodzi niedająca się usunąć wątpliwość co do stanu faktycznego, która zgodnie z art. 81a K.p.a. powinna być rozstrzygnięta na korzyść strony. Wobec powyższego błędne jest przyjęcie, że rzekome zajęcie trwało 63 dni.

Zdaniem skarżącej w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wydane rozstrzygnięcie przez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Jak wynika z akt sprawy postępowanie administracyjne wszczęto z urzędu 22 kwietnia 2022 r. W piśmie tym organ poinformował skarżącą, iż 11 maja 2022 r. przeprowadzi dowód z oględzin. Przedstawiciel skarżącej stawił się w wyznaczonym miejscu i czasie, jednakże nie pojawił się pracownik organu. Skarżąca nie była informowana o pozostałych terminach oględzin, mimo iż z treści protokołów wynika, że były one prowadzone w trybie art. 68 K.p.a.

Wszczęcie postępowania rodzi po stronie organu obowiązek umożliwienia stronie realizacje prawa czynnego uczestnictwa w postępowaniu. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji mimo oczywistych i rażących naruszeń w zakresie prawa strony do udziału w postępowaniu. Żaden z przepisów K.p.a. nie umożliwia organom po wszczęciu postępowania przeprowadzać czynności procesowe bez udziału strony (oględziny, oględziny z udziałem biegłego). Postępowania administracyjnego nie znają instytucji "niezapowiedzianej kontroli" i każda taka kontrola w toku postępowania stanowi czynność, która winna być dokonana z udziałem strony. W toku postępowania skarżąca nie była informowana o przeprowadzanych oględzinach, mimo że z treści protokołów wynika, że czynności w nich udokumentowane były przeprowadzane w trybie art. 68 K.p.a., a więc w ramach toczącego się postępowania, przez co naruszono przepis art. 79 K.p.a.

Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt: VI SA/Wa 1916/21 dla wykazania zajęcia pasa drogowego, w aspekcie wkroczenia w granice tego pasa, konieczne jest udowodnienie tych granic na podstawie mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, obejmującej odcinek usytuowania reklamy, z zaznaczeniem również reklamy, sporządzonej przez osobę uprawnioną. Organ I instancji nie dołączył do akt sprawy mapy zasadniczej z naniesionym pasem drogowym i miejscem zajęcia. Z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, czy droga, której zajęcia miała dopuścić się strona, jest drogą gminną, powiatową, wojewódzką, krajową czy wewnętrzną.

SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również wskazało, że w aktach sprawy powinien znaleźć się wyciąg z mapy zasadniczej z naniesionym pasem drogowym i miejscem zajęcia oraz dokumenty przyrządów którymi dokonano pomiarów. Mimo jednak tak słusznego spostrzeżenia organ odwoławczy zaakceptował, że w aktach niniejszej sprawy brak jest zarówno wyciągu z mapy zasadniczej jak i dokumentów przyrządów mierniczych. Szkic sytuacyjny sporządzony przez geodetę, nie zawierający wkreślonych linii rozgraniczających pas drogowy, nie może zastąpić mapy zasadniczej.

Jak wynika ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy siatka zabezpieczająca, której istnienie stwierdzono w dniach dokonywania oględzin na rusztowaniu zabezpieczającym prace budowlane prowadzone na terenie nieruchomości przy PIacu [...] w P., zawierała nadruk uzgodniony z Miejskim Konserwatorem zabytków odtwarzający wygląd elewacji i mniejsze siatki z informacją o adresie nieruchomości. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do której odwołuje się ustawa o drogach publicznych stanowi, iż reklamą jest upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Z fotografii znajdujących się w aktach sprawy wynika, że na siatkach zabezpieczających znajdują się jedynie informacje tele-adresowe bez promowania jakiegokolwiek podmiotu lub towaru, umieszczenie na budynku informacji o jego adresie nie może być uznane za reklamę. W ocenie strony siatka zabezpieczająca, która jest przedmiotem postępowania wypełnia co najwyżej definicje szyldu, a nie reklamy.

Skarżąca wskazała, że reklamą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych są umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza pojęcie szyldu, które zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 16 lit. d ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - szyldem jest tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe informująca o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują. W tym stanie rzeczy o zaliczeniu tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do kategorii szyldu nie decyduje treść lub forma, ale miejsce umieszczenia. Ten sam nośnik odpowiadający definicji tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego może stanowić reklamę w rozumieniu ustawy jak również szyld, o ile jest umieszczony na nieruchomości, na której prowadzona jest dana działalność, co miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy.

Przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych dotyczący reklam nie może stanowić podstawy do naliczenia kary za wywieszenie szyldu, który jak to wykazano powyżej stanowi odrębną kategorię.

Zdaniem skarżącej znajdujące się w aktach sprawy protokoły nie mogą stanowić dowodu, bowiem nie mogą zostać uznane za dokumenty. Protokoły te nie zostały podpisane. W miejscu przeznaczonym na podpis znajdują się co prawda znaki graficzne, które jednak w żadnym razie nie mogą zostać uznane za podpisy. Znaki znajdujące się na protokołach kontroli nie mogą być uznane za podpisy, bowiem nie mają znamion identyfikujących osobę, która je złożyła. Istotą podpisu jest możliwość zidentyfikowania podmiotu, od którego podpis pochodzi w zakresie zarówno treści (imię, nazwisko), jak i charakteru pisma (cech osobniczych podmiotu, który go sporządził). Znaki graficzne na protokołach znajdujących się w aktach sprawy wymogów tych nie spełniają.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z 16 lipca 2026 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko, a ponadto podniosła, że pomiary dokonane przez geodetę różnią się istotnie od pomiarów wykonanych przez pracowników organu I instancji. Na k. [...] znajduje się protokół pomiaru, którego wynika, że siatka zabezpieczająca ma powierzchnię 13 m x 19 m = 247 m˛. To samo wynika z protokołu z 21 kwietnia 2022 r., natomiast według geodety wymiary wskazane na k. [...] wynoszą 14,2 m x 17,9 m = 254,18 m˛. Organ I instancji nie wyjaśnił wskazanej rozbieżności przyjmując wartość mniej korzystną dla skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte, okazały się zasadne.

W toku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał zasadność stanowiska organów, zgodnie z którym, w ustalonych w sprawie okolicznościach zastosowanie znajdą przepisy art. 40 ust. 1 pkt 3 u.d.p. i art. 40 ust. 12 u.d.p., uzasadniające nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej poprzez umieszczenie bez zezwolenia reklamy na rusztowaniu.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że do części zawartych w skardze zarzutów odnoszących się do zamontowanej na rusztowaniu siatki zabezpieczającej z nadrukiem wizualizacji elewacji budynku, tut. Sąd odniósł się w prawomocnym wyroku z dnia 12 maja 2026 r., wydanym w sprawie ze skargi skarżącej o sygn. akt

I SA/Po 273/26, na tle tożsamych okoliczności faktycznych (wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na tronie internetowej: publ. CBOSA). Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd zaprezentowany w tym wyroku i do niego się odwołuje, posługując się zawartą w nim argumentacją. Przypomnieć w tym miejscu należy, że tut. Sąd uchylając w sprawie I SA/Po 273/26 decyzję organu II instancji, wskazał na trzy kluczowe kwestie, tj.: zagadnienie legitymacji skarżącej, zagadnienie kwalifikacji siatki zabezpieczającej jako szyldu oraz kwestię tytułu prawnego, który skarżąca wywodziła z wcześniej wydanej decyzji Z. D. M. w P. z 29 sierpnia 2022 r.

Z uwagi ma prawomocność ww. wyroku wskazać tu należy na wynikające z tego faktu konsekwencje. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej w skrócie: "p.p.s.a"), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z przepisu tego wynika, że ani strona, ani organ administracji publicznej, nie mogą kwestionować wykładni prawa wyrażonej w prawomocnym wyroku. Wynikająca z art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być ono ponownie badane. Prawomocne orzeczenia korzystają z domniemania prawidłowości i mogą zostać wzruszone jedynie w przypadkach nadzwyczajnych, określonych ustawą.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt I FSK 1614/15, wyrok NSA z 2 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 2474/15). Ponadto podkreślić należy, moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1480/14). Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2428/15).

Wobec sformułowania przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16).

Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:

- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,

- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,

- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).

Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie u