Sąd uchylił karę 1 114 957 zł dla spółki za reklamy na rusztowaniu w P.

Decyzją z 30 grudnia 2022 r. Z. D. M. w P., działający w imieniu Prezydenta Miasta P., nałożył na I. sp. z o. o. [...] sp. k. w P. karę pieniężną w wysokości 1.114.957,20 zł za zajęcie pasa drogowego Placu [...] w P. przez umieszczenie reklamy o powierzchni 346,26 m˛ bez zezwolenia zarządcy drogi od 23 czerwca 2022 r. do 30 listopada 2022 r.

Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z 27 listopada 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w podstawie prawnej decyzji organu I instancji wskazano § 4 ust. 1 uchwały nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta P. z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2018 r. poz. 1398), natomiast w treści tej decyzji - § 1 ust. 3 uchwały nr XIX/334/VIII/2019 Rady Miasta P. z dnia 19 listopada 2019 r., co jest rozbieżnością. W aktach sprawy powinien się znaleźć wyciąg z mapy zasadniczej z naniesionym pasem drogowym i miejscem zajęcia oraz dokumenty przyrządów, którymi dokonano pomiarów powierzchni zajęcia pasa drogowego. Ponadto organ I instancji nie wyjaśnił skąd wziął dane, że zajęcie pasa drogowego wynosi 346,26 m˛, nie ustalił czy sprawa dotyczy rusztowania czy umieszczonej na nim reklamy, nie ustalił na czyje zlecenie ustawiono rusztowanie w pasie drogowym i kto na nim umieścił reklamę, a także powinien się on odnieść do pisma Konserwatora Zabytków z 18 października 2022 r., z którego wynika, że akceptuje montaż siatki z nadrukiem odtwarzającym elewację kamienicy bezpośrednio na elewacji kamienicy, a montaż tej siatki na rusztowaniu jest niezgodny z pozwoleniem z 2 grudnia 2021 r.

Decyzją z 4 listopada 2024 r. Z. D. M. w P., działający w imieniu Prezydenta Miasta P., nałożył na I. sp. z o. o. [...] sp. k. w P. karę pieniężną w wysokości 1.114.957,20 zł za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy w pasie drogowym drogi Plac [...] w P. od 23 czerwca 2022 r. do 30 listopada 2022 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, co następuje.

Reklamy były umieszczone na rusztowaniu i zostały oznaczone oraz zwymiarowane w ten sposób, że ich powierzchnia w metrach kwadratowych wynosi: reklama nr [...] - 254,18 m˛, reklama nr [...] - 50,88 m˛, reklama nr [...] - 4,35 m˛, reklama nr [...] - 14,14 m˛, reklama nr [...] - 32,71 m˛. Łączna powierzchnia wynosi 346,26 m˛. W aktach znajduje się mapa zasadnicza z naniesioną linią graniczną pasa drogowego i skazanym miejscem zajęcia pas. Pomiary wykonał uprawniony geodeta A. D..

Reklamy stanowią własność strony, która nie posiadała zgody na umieszczenie treści reklamowych na rusztowaniu, co zostało wyraźnie wyartykułowane w decyzjach zezwalających na umieszczenie rusztowania w pasie drogowym o

sygnaturach [...], [...] i [...] Na stronie drugiej ww. zezwolenia kolorem żółtym zaznaczono fragment o treści: "ZDM nie wyraża zgody na umieszczenie treści reklamowych na rusztowaniu".

Postępowanie administracyjne dotyczy zajęcia pasa drogowego przez reklamę bez zgody zarządcy drogi. Podmiot nie posiadał zezwolenia na umieszczenie reklamy na rusztowaniu naruszając art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Przedmiotowe postępowanie nie dotyczy zajęcia pasa drogowego pod rusztowanie, na które to zajęcie podmiot posiadał zgodę wydaną na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Organ dokonał ponownych ustaleń w zakresie strony postępowania. Niniejsze postępowanie toczy się wobec podmiotu, który wystąpił o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod rusztowanie i który występował także do Miejskiego Konserwatora Zabytków o zezwolenie na umieszczenie siatki zabezpieczającej z odtworzeniem elewacji. Tym podmiotem są I. sp. z o. o. [...] sp. k. w P.. Podczas rozprawy administracyjnej G. K. oświadczył, że zapoznał się ze wszystkimi decyzjami, w tym decyzją zezwalającą, a w tej decyzji opisany był zakaz umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zgody ZDM. Nastąpiło świadome złamanie prawa i podmiotem odpowiedzialnym w ocenie ZDM za to są I. sp. z o. o. [...] sp. k. w P..

Strona posiadała zgodę Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. na umieszczenie bezpośrednio na elewacji siatki zabezpieczającej z nadrukiem odtwarzającym wizerunek kamienicy. Miejski Konserwator Zabytków nie wyraził zgody na umieszczenie tej siatki na rusztowaniu, a spółka pomimo tego umieściła reklamę na rusztowaniu i tym samym dopuściła się zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi.

Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z 2 grudnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: "K.p.a.", utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujące uzasadnienie faktyczne i prawne.

W toku postępowania uprawniony geodeta dokonał czynności, w wyniku których zobrazował umiejscowienie w pasie drogowym Placu [...] w P. 8 reklam o powierzchniach: reklama nr [...] - 254,18 m˛; reklama nr [...] - 50,88 m˛; reklama nr [...] - 4,35 m˛; reklama nr [...] - 4,14 m˛; reklama nr [...] - 32,71 m˛. Łączna powierzchnia reklam wynosi 346,26 m˛.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego niewłaściwie ustalonej powierzchni reklam, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazuje, że strona nie przedstawiła żadnego dowodu w tym zakresie, a wyżej opisane wyliczenia powierzchni reklam przez uprawnionego geodetę nie budzą wątpliwości i wydają się być spójne z pozostałym materiałem dowodowym. Opinia geodety, poparta dołączonym do niej i znajdującym się w aktach sprawy pomiarem sytuacyjnym przedstawiającym powierzchnię pasa drogowego i powierzchnię reklam, jak i dołączona dokumentacja zdjęciowa, w sposób prawidłowy i wystarczający uzasadnia przyjętą wysokość wyliczonej kary pieniężnej.

Ponadto fakt umieszczenia reklam został udokumentowany zdjęciami z datownikiem oraz wyciągiem z mapy zasadniczej z zaznaczoną linią graniczną pasa drogowego. Dokładnie zaznaczono na mapie miejsce postawionych reklam. Za każdym razem reklamy umieszczone były w tym samym miejscu i w ten sam sposób. To oznaczałoby, że nie były usuwane między datami kontroli, zatem daje to podstawę do uznania, że reklamy umieszczone były w pasie drogowym w sposób ciągły. Jednocześnie strona nie przedstawiła żadnych dowodów na to, że między datami kontroli reklamy były usuwane. Dodatkowo również gabaryty i miejsce umiejscowienia reklam (w tym samym miejscu) powodują, że takie usuwanie reklam (między datami kontroli) byłoby trudne.

Odnośnie stwierdzenia strony, że na ustawienie rusztowania w pasie drogowym została wydana przez ZDM w P., a na umiejscowienie na rusztowaniu siatki zabezpieczającej wydane zostało pozwolenie przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazuje, że nie to jest przedmiotem postępowania, tylko reklamy, które zostały umieszczone na siatce zabezpieczającej, umieszczone na wskazanym rusztowaniu.

ZDM w P. prawidłowo uznał, że przedmiotowe tablice (8 sztuk) reklamowały działalność gospodarczą odwołującej się spółki, bowiem jej treść wypełniała legalną definicję reklamy, o której mowa w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych.

Z dołączonych do akt sprawy protokołów kontroli pasa drogowego i fotografii dokonanych podczas tych czynności wynika, że na przedmiotowych tablicach reklamowych widniała przykładowa aranżacja wnętrz lokalu pokazowego, stanowiąca własność spółki odwołującej się. Treść tych tablic stanowiła zatem informację wizualną promującą firmę i świadczone przez nią usługi.

ZDM w P. wskazał, że właścicielem reklam jest I. sp. z o. o. [...] sp. k. w P.. Na gruncie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych sankcjonującego zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego przyjmuje się, że co do zasady podmiotem zobowiązanym do poniesienia kary za zajęcie pasa drogowego jest właściciel urządzenia zajmującego pas drogowy, jednak od tej reguły mogą być wyjątki. W każdym postępowaniu należy rozważyć całokształt okoliczności i na tej podstawie określić podmiot zobowiązany. Zasadniczo ciąży ona na każdym, kto faktycznie zajmuje pas drogowy, a więc korzysta z niego w sposób bezprawny. W kontrolowanej sprawie organ I instancji słusznie ustalił i wskazał, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność za umieszczenie reklam w przedmiotowym pasie drogowym jest strona składająca odwołanie od decyzji organu I instancji.

Dodatkowo, strona uzyskała decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] (na wysokości nr [...]) na róże okresy czasu w celu ustawienia rusztowania, aby dokonać remontu elewacji budynku. W zezwoleniach tych w zapisach dotyczących warunków prowadzenia robót budowlanych wyraźnie wskazano, że Z. D. M. nie wyraża zgody na umieszczenie treści reklamowych na rusztowaniu. Ponadto, w dodatkowych informacjach na stronie 2 zezwoleń wskazano, że zajmujący pas drogowy ponosi pełną odpowiedzialność za ewentualne szkody wynikłe w trakcie wykonywania robót, także w stosunku do osób trzecich, jak i zarządcy drogi z tytułu uszkodzenia pasa drogowego i innych urządzeń umieszczonych w pasie drogowym niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Zasadnie zatem organ I instancji uznał, że podmiot, który uzyskał zezwolenie odpowiada za umieszczone na rusztowaniu reklamy, na które nie było zezwolenia i zgodnie z zapisem w pozwoleniu ponosi za to odpowiedzialność.

Daty graniczne bezprawnego zajęcia pasa drogowego (od 23 czerwca 2022 r. do 30 listopada 2022 r.) również nie budzą wątpliwości.

Odnośnie zarzutu braku powiadomienia strony o oględzinach pasa drogowego należy zauważyć, że czynności kontrolne podejmowane przez pracowników organu I instancji miały na celu stwierdzenie obiektywnych faktów, tj. czy pas drogowy pozostaje zajęty czy też nie, bowiem niezapowiedziane kontrole pasa drogowego pozwalają na ujawnienie i wykazanie ciągłości bezprawnego zajęcia pasa drogowego, przy czym zajmujący pas drogowy - z natury rzeczy podejmowanych przez organy działań kontrolnych - nie jest (i nie powinien być) powiadamiany o ich prowadzeniu. Działania kontrolne mają bowiem na celu badanie czy nie doszło do naruszeń obowiązujących norm prawnych i w razie stwierdzenia takowych determinują organ do podjęcia kroków prawem przewidzianych, tj. wszczęcia postępowania administracyjnego. Zatem to dopiero wszczęcie postępowania, na skutek poczynionych w trakcie kontroli ustaleń i powzięcia wiedzy o nieprawidłowościach, rodzi po stronie organu obowiązek zawiadomienia o tym fakcie strony i umożliwienia jej realizacji prawa czynnego uczestnictwa w tym postępowaniu (art. 10 K.p.a.). W kontrolowanej sprawie strona zarzuca brak powiadomienia jej o oględzinach dokonanych przez biegłego geodetę, który ustalił powierzchnię reklam. Opinia biegłego w istocie potwierdziła jednak umieszczenie reklam w przestrzeni pasa drogowego, dając organom wydającym decyzje podstawę, wraz z pozostałym materiałem dowodowym, do ustalenia zajęcia tego pasa. Opinia ta ze szkicem mają charakter dowodu z opinii biegłego, o jakim mowa w art. 84 K.p.a. Strona bezzasadnie zatem podważa sposób pozyskania tego dowodu przez organ, zarzucając mu niezawiadomienie o czynności dowodowej z opinii biegłego, to jest o oględzinach z udziałem biegłego.

ZDM w P. dokonał wystarczających ustaleń, na podstawie których ustalił, że strona dokonała we wskazanym okresie i miejscu nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie reklam o wskazanych wymiarach, co skutkowało nałożeniem kary administracyjnej w orzeczonej wysokości.

W skardze strona zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie:

1. przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych a w szczególności art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23;

2. przepisów K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a, art. 10 i art. 79 K.p.a. przez niepowiadomienie strony o oględzinach z udziałem biegłego, art. 80, art. 81 i art. 81a K.p.a. przez rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony przez bezpodstawne przyjęcie, że między dniami oględzin zachodził taki sam stan faktyczny.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że decyzja organu I instancji dotyczy okresu od 23 czerwca 2022 r. do 30 listopada 2022 r., podczas gdy wskazana jako podstawa prawna tej decyzji uchwała nr XCI/1749/VIII/2023 Rady Miasta P. z dnia 24 października 2023 r. weszła w życie 22 listopada 2023 r., a wiec blisko rok po rzekomo nielegalnym zajęciu pasa drogowego. Decyzja z 4 listopada 2024 r. dotyczy okresu, gdy obowiązywała uchwała nr XIX/334/VIII/2019 Rady Miasta P. z dnia 19 listopada 2019 r. zmieniająca uchwałę nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta P. z dnia 25 maja 2004 r. Uchwały obowiązujące w okresie, którego dotyczy niniejsza sprawa (z 19 listopada 2019 r. i z 25 maja 2004 r.) utraciły moc prawną 22 listopada 2022 r., z chwilą wejścia w życie uchwały z 24 października 2023 r. (patrz: § 10 uchwały z 24 października 2023 r). Z uwagi na fakt, że nowa uchwała z 24 października 2023 r. nie zawiera jakichkolwiek przepisów intertemporalnych, nie ma żadnego uzasadnienia dla dalszego stosowania uchylonej uchwały. Jednocześnie uchwała wskazana jako podstawa prawna decyzji nie obowiązywała w okresie, którego decyzja dotyczy zatem nie może ona znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej postępowanie wszczęte na podstawie uchylonej uchwały stało się bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone, brak przepisów intertemporalnych uniemożliwia dalsze stosowanie uchylonego aktu prawnego. SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniosło się do wskazanego naruszenia, mimo że był to jeden z zarzutów odwołania.

Zaskarżoną decyzję wydano po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 listopada 2023 r. W decyzji tej organ odwoławczy wskazał jakie okoliczności winny zostać wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W tym stanie rzeczy należało oczekiwać, że organ I instancji rozpatrując sprawę ponownie poprawnie wskaże podstawę prawną, wyjaśni wszystkie wątpliwości wskazane przez organ odwoławczy, a w aktach sprawy zgodnie z zaleceniem SKO znajdzie się wyciąg z mapy zasadniczej z naniesionym pasem drogowym i miejscem zajęcia oraz dokumenty przyrządów pomiarowych.

Zdaniem skarżącej organ I instancji nie sprostał zaleceniom organu odwoławczego i nie dołączył do akt sprawy mapy zasadniczej z naniesionym pasem drogowym i miejscem zajęcia, nie wskazał sposobu obliczenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz nie dołączył dokumentów przyrządów pomiarowych. Co prawda w aktach sprawy znajduje się świadectwo wzorcowania dalmierza i odbiornika GPS, ale nie przedłożono dokumentacji wskazanego w decyzji jak i w protokołach kontroli drogomierza [...]. Ponadto nadal nie wiadomo jakimi metodami i urządzeniami pomiarów dokonał geodeta A. D..

Skarżąca zarzuciła, że z materiału dowodowego nie wynika kto był właścicielem nośników będących w ocenie organu reklamą. Z materiału dowodowego nie wynika nawet, aby organ czynił w tym zakresie jakiekolwiek ustalenia, zatem przyjęcie a priori, że za naruszenie odpowiada właściciel nieruchomości , tj. ukarana spółka I. sp. z o. o. [...] sp. k., jest bezpodstawne. Z faktu, że jako właściciel nieruchomości występowała ona o zgodę na ustawienie rusztowania nie wynika, że to ona zawiesiła jakiekolwiek nośniki na rusztowaniu. Twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego , że organ I instancji zasadnie uznał, iż za umieszczenie reklamy odpowiada podmiot, który uzyskał zgodę na zajęcie pasa drogowego przeczy ugruntowanemu w orzecznictwie poglądowi, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego winna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia. Żaden dowód znajdujący się w aktach sprawy nie wskazuje na to, że podmiotem, który faktycznie zajął pas bez zezwolenia, jest skarżąca.

Okoliczność ta nie wynika także z faktu, że nadruk dotyczył działalności skarżącej, bowiem skarżąca zleciła prowadzenie sprzedaży i akcji reklamowej innemu podmiotowi, którego numery telefonów są uwidocznione na nadruku. Zwykłe sprawdzenie w wyszukiwarce internetowej wskazuje, że numery telefonów nie należą do skarżącej spółki.

W ocenie skarżącej, wbrew wskazaniom SKO zawartym w decyzji z 27 listopada 2023 r. przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie uzupełniono materiału dowodowego w przedmiocie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego. Organ I instancji powinien z urzędu wiedzieć, że w aktach sprawy zakończonej decyzją z 4 listopada 2024 r. znajduje się oświadczenie R. B., z którego wynika kto zlecał montaż rusztowania i kto umieścił na nim siatkę zabezpieczającą.

SKO nie odniosło się do podnoszonego w odwołaniu faktu, iż na zajęcie pasa drogowego oraz na montaż siatki zabezpieczającej z nadrukiem strona uzyskała stosowne pozwolenia.

Z sentencji decyzji ZDM zezwalających na zajęcie pasa drogowego nie wynikają żadne ograniczenia w zakresie możliwości montażu na rusztowaniu siatek zabezpieczających, informacji handlowych, szyldów czy reklam.

Według skarżącej organy obu instancji w sposób nieuprawniony i niezgodny z zasadami postępowania administracyjnego przyjęły, iż wiążące dla strony są ograniczenia w zakresie reklam i siatek zabezpieczających zawarte poza sentencją decyzji, to jest w jej uzasadnieniu. Decyzja zawierająca zgodę na zajęcie pasa drogowego w uzasadnieniu wskazywała, iż niedopuszczalne jest umieszczanie "treści reklamowych" a nie reklam, o których mowa jest w art. 40 ustawy o drogach publicznych. Organ I instancji zdaje się ignorować, iż wyłącznie rozstrzygnięcie decyzji przesądza o prawach i obowiązkach stron i nie może być ono uzupełniane przez uzasadnienie. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Zatem gdyby organ rzeczywiście chciał nałożyć na stronę jakieś bardziej szczegółowe warunki, powinien uczynić to w osnowie. Jak wynika z art. 107 K.p.a. rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji są to dwa odrębne elementy decyzji, przy czym rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest bowiem równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem, które powinny być wyrażone precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji.

Na montaż siatki zabezpieczającej z nadrukiem zgodę wydał także Miejski Konserwator Zabytków w decyzji z 2 grudnia 2021 r. ([...] nr pozwolenia [...]). Zgoda została udzielona bezterminowo, to jest do czasu zakończenia remontu elewacji i nigdy nie została uchylona.

Późniejsze pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków stwierdzające, że zgoda dotyczyła wyłącznie zawieszenia siatki bezpośrednio na ścianie budynku, a nie na rusztowaniu, jest pozbawione podstaw. Po pierwsze, ograniczenie takie nie wynika z treści pozwolenia konserwatorskiego, w którym w ogóle nie pada ani słowo "fasada" ani "ściana". Po drugie, takie ograniczenie przeczyłoby znanemu organowi celowi rozwieszenia siatki, którym było zabezpieczenie prac związanych z remontem elewacji budynku przy PIacu [...] w P.. W decyzji jest wprost stwierdzone, że obowiązuje ona do czasu zakończenia remontu elewacji.

W ocenie skarżącej nie wymaga wiadomości specjalnych stwierdzenie, że nie jest możliwe prowadzenie prac remontowych elewacji, gdy bezpośrednio na tej elewacji byłaby rozwieszona siatka zabezpieczająca. Co więcej, wiedzą powszechnie dostępną i wynikającą z doświadczenia życiowego jest to, że prace remontowe elewacji budynku wielokondygnacyjnego (ok. 20 m wysokości) wymagają rozstawienia rusztowania i że siatka zabezpieczająca jest rozwieszana na rusztowaniu, aby zapobiec spadaniu gruzu, farby czy narzędzi na przechodniów. W tym stanie rzeczy twierdzenie, że siatka miała być zawieszona bezpośrednio na remontowanej ścianie przeczy zdrowemu rozsądkowi.

Skoro strona miała pozwolenie zarządcy drogi na ustawienie rusztowania oraz zgodę konserwatora zabytków na montaż siatki zabezpieczającej z nadrukiem na czas prowadzenia remontu elewacji, to nie znajduje podstaw twierdzenie, że nastąpiło zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zwłaszcza że zarówno ZDM w P. jak i Miejski Konserwator Zabytków wydają decyzje w imieniu jednego podmiotu, tj. Prezydenta Miasta P..

W decyzji z 29 sierpnia 2022 r. wydanej przez ZDM w sprawie nr [...] wskazano, że spółka I. sp. z o. o. [...] sp. k. jest obowiązana do usunięcia przedmiotowej siatki z nadrukiem w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Tym samym należy przyjąć, iż organ wprost dopuścił możliwość dalszej ekspozycji siatki do czasu ostateczności decyzji z 29 sierpnia 2022 r. w sprawie nr [...] Decyzja z 29 sierpnia 2022 r. ([...]) do dnia dzisiejszego nie stała się ostateczna, zatem zgodnie z jej treścią spółka nie miała obowiązku demontażu siatki. Tym samym ekspozycja siatki w okresie objętym decyzją wydaną w niniejszej sprawie odbywała się za wyraźną zgodą ZDM wyrażoną również w decyzji z 29 sierpnia 2022 r. Także z tej przyczyny naliczenie kary w niniejszym postępowaniu jest bezpodstawne, bowiem dopiero ostateczne rozstrzygnięcie sprawy [...] powinno zrealizować obowiązek usunięcia siatki zabezpieczającej. Gdyby organowi zależało na niezwłocznym zaprzestaniu ekspozycji siatki, to w decyzji z 29 sierpnia 2022 r. winien był zastosować przewidziany w przepisach postępowania administracyjnego rygor natychmiastowej wykonalności w zakresie obowiązku usunięcia siatki z nadrukiem.

Wbrew temu co stwierdzono w uzasadnieniu decyzji SKO organ I instancji dokonał niewłaściwego obliczenia powierzchni siatki zabezpieczającej. Tylko część z protokołów zawiera wskazanie urządzenia pomiarowego. Mimo, iż ta okoliczność była jednym z powodów uchylenia pierwotnej decyzji, w postępowaniu w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ nie uzupełnił materiału dowodowego w zakresie dokonanych pomiarów posługując się nadal tym samym dowodem to jest pomiarami dokonanymi przez geodetę A. D. w postępowaniu zakończonym decyzją ZDM z dnia 30 grudnia 2022 r. uchyloną następnie przez SKO.

Z czynności dokonanych przez geodetę nie sporządzono żadnego protokołu, nie powiadomiono o tej czynności stron postępowania, w czynności tej nie brał także udziału przedstawiciel organu I instancji, a w aktach sprawy znajdują się jedynie kopie dokumentów sporządzonych przez geodetę. Dokumenty te datowane są na 31 sierpnia 2022 r., jednakże brak jest jakiejkolwiek dokumentacji zdjęciowej z tego dnia.

W aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli pasa drogowego datowany na 31 sierpnia 2022 r., jednakże z jego treści wynika, że geodeta nie brał udziału w tej czynności, a jedyną osobą wskazaną w protokole jest pracownik ZDM S. B..

Wobec powyższego skarżąca kwestionuje prawidłowość pomiarów oraz fakt przeprowadzenia jakichkolwiek czynności w tym zakresie.

Zgodnie z treścią świadectwa wzorcowania dalmierza Leica o numerze 1084541241 dokładność pomiaru wynosi 95% zatem dopuszczalny jest błąd wynoszący 5%. W okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie wymierzono skarżącej karę w wysokości 1 114 957,20 zł pięcioprocentowa niepewność pomiaru odpowiada kwocie 55 747,86 zł. W uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił jaki wpływ na wysokość kary miała niedokładność pomiaru wynikającej z właściwości urządzenia i czy zastosowano jakiś wskaźnik korygujący.

Zgodnie z treścią decyzji organów I jak i II instancji kara została naliczona za 161 dni zajęcia to jest od 23 czerwca 2022 r. do 30 listopada 2022 r., podczas gdy w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu na ekspozycje reklamy przed 30 sierpnia 2022 r. (data najwcześniejszego zdjęcia i protokołu). Od 30 sierpnia 2022 r. do 30 listopada 2022 r. upłynęło 92 dni, a nie 161 dni.

Niezależnie od powyższego organ I instancji dokonał niewłaściwego ustalenia okresu za jaki naliczono karę, bowiem z akt sprawy wynika, że zajęcie stwierdzono jedynie w następujących dniach: 30 sierpnia, 31 sierpnia, 19 października, 26 października, 31 października, 2 listopada, 16 listopada, 17 listopada, 23 listopada, 28 listopada i 30 listopada 2022 r. Zajęcie miało zatem miejsce przez 11 dni. Skoro organ w pozostałe dni okresu objętego decyzją nie dokonywał oględzin, nie ma żadnej pewności, że między dniami kontrolnymi jakiekolwiek zajęcie pasa drogowego miało miejsce. Skoro organ nie dysponuje żadnym materiałem dowodowym wskazującym na ekspozycje w dniach innych niż wyżej wskazane, zachodzi niedająca się usunąć wątpliwość co do stanu faktycznego, która zgodnie z art. 81a K.p.a. powinna być rozstrzygnięta na korzyść strony. Strona zaprzecza, aby w dniach między dniami kontrolnymi trwało zajęcie pasa drogowego.

Zdaniem skarżącej, w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wydane rozstrzygnięcie przez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Pismem z 18 października 2022 r. organ poinformował stronę, iż 30 sierpnia 2022 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne, że zakończył już postępowanie dowodowe oraz, że strona w terminie 7 dni może wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszać żądania. Poinformowanie strony o wszczęciu postępowania zajęło organowi aż 49 dni, podczas których przeprowadzono wiele czynności naruszając prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. Według treści w/w pisma organ zebrał materiał dowodowy bez jakiegokolwiek udziału strony a nawet bez wiedzy strony o toczącym się postępowaniu. Po poinformowaniu strony o zakończeniu postępowania dowodowego organ nadal bez wiedzy strony zbierał materiał dowodowy i przeprowadzał czynności bez zapewnienia stronie udziału w tych czynnościach. W szczególności organ po zawiadomieniu strony o zakończeniu postępowania dowodowego przeprowadził oględziny 19 października, 26 października, 31 października, 2 listopada, 16 listopada, 17 listopada, 23 listopada, 28 listopada i 30 listopada 2022 r. Przepis art. 79 K.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych i oględzin co najmniej na 7 dni przed terminem, przy czym K.p.a. nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Wobec powyższego strona kwestionuje i zaprzecza wszelkim ustaleniom i pomiarom czynionym podczas oględzin, wizji i kontroli o których nie została powiadomiona. SKO w żaden sposób nie odniosło się do powyższych zarzutów, które były podnoszone w odwołaniu.

Nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa twierdzenie SKO, iż w przypadku kontroli organ zwolniony jest z obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w czynnościach. Przepisy K.p.a. nie znają instytucji niezapowiedzianej kontroli. O ile można przyjąć, że pierwsza kontrola mogła zostać dokonana niejako "spontanicznie", o tyle każda kolejna kontrola (oględziny) po wszczęciu postępowania tj. po 17 października 2023 r. winna była być prowadzona z poszanowaniem prawa strony do czynnego udziału w czynnościach, zwłaszcza że na protokołach wyraźne jest wskazanie, że są prowadzone w trybie art. 68 K.p.a. Również strona winna mieć umożliwiony udział w czynnościach prowadzonych przez biegłego. W niniejszej sprawie z czynności tych nie powstał żaden protokół, nie wiadomo w jaki sposób i jakimi przyrządami biegły dokonał pomiarów oraz czy w czynności tej uczestniczył przedstawiciel organu I instancji.

Jak wynika ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy siatka zabezpieczająca, której istnienie stwierdzono w dniach dokonywania oględzin na rusztowaniu zabezpieczającym prace budowlane prowadzone na terenie nieruchomości przy PIacu [...] w P., zawierała nadruk uzgodniony z Miejskim Konserwatorem zabytków odtwarzający wygląd elewacji i mniejsze siatki z informacją o adresie nieruchomości. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do której odwołuje się ustawa o drogach publicznych stanowi, iż reklamą jest upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Z fotografii znajdujących się w aktach sprawy wynika, że na siatkach zabezpieczających znajdują się jedynie informacje tele-adresowe bez promowania jakiegokolwiek podmiotu lub towaru, umieszczenie na budynku informacji o jego adresie nie może być uznane za reklamę. W ocenie strony siatka zabezpieczająca, która jest przedmiotem postępowania wypełnia co najwyżej definicje szyldu, a nie reklamy.

Skarżąca wskazała, że reklamą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych są umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza pojęcie szyldu, które zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 16 lit. d ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - szyldem jest tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe informująca o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują. W tym stanie rzeczy o zaliczeniu tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do kategorii szyldu nie decyduje treść lub forma, ale miejsce umieszczenia. Ten sam nośnik odpowiadający definicji tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego może stanowić reklamę w rozumieniu ustawy jak również szyld, o ile jest umieszczony na nieruchomości, na której prowadzona jest dana działalność, co miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy.

Przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych dotyczący reklam nie może stanowić podstawy do naliczenia kary za wywieszenie szyldu, który jak to wykazano powyżej stanowi odrębną kategorię.

Znajdujące się w aktach sprawy protokoły nie mogą stanowić dowodu, bowiem nie mogą zostać uznane za dokumenty. Protokoły te nie zostały podpisane. W miejscu przeznaczonym na podpis znajdują się co prawda znaki graficzne, które jednak w żadnym razie nie mogą zostać uznane za podpisy. Znaki znajdujące się na protokołach kontroli nie mogą być uznane za podpisy, bowiem nie mają znamion identyfikujących osobę, która je złożyła. Istotą podpisu jest możliwość zidentyfikowania podmiotu, od którego podpis pochodzi w zakresie zarówno treści (imię, nazwisko), jak i charakteru pisma (cech osobniczych podmiotu, który go sporządził). Znaki graficzne na protokołach znajdujących się w aktach sprawy wymogów tych nie spełniają.

Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1916/21, dla wykazania zajęcia pasa drogowego, w aspekcie wkroczenia w granice tego pasa, konieczne jest udowodnienie tych granic na podstawie mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, obejmującej odcinek usytuowania reklamy, z zaznaczeniem również reklamy, sporządzonej przez osobę uprawnioną. Organ I instancji nie dołączył do akt sprawy mapy zasadniczej z naniesionym pasem drogowym i miejscem zajęcia. Z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, czy droga, której zajęcia miała dopuścić się strona, jest drogą gminną, powiatową, wojewódzką, krajową czy wewnętrzną.

Skarżąca podniosła, że także SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również wskazało, że w aktach sprawy powinien znaleźć się wyciąg z mapy zasadniczej z naniesionym pasem drogowym i miejscem zajęcia oraz dokumenty przyrządów którymi dokonano pomiarów. Mimo jednak tak słusznego spostrzeżenia organ odwoławczy zaakceptował, że w aktach niniejszej sprawy brak jest zarówno wyciągu z mapy zasadniczej jak i dokumentów przyrządów mierniczych. Szkic sytuacyjny sporządzony przez geodetę, nie zawierający wkreślonych linii rozgraniczających pas drogowy, nie może zastąpić mapy zasadniczej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z 16 lipca 2026 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko, a ponadto podniosła, że pomiary dokonane przez geodetę znajdujące się w aktach sprawy zawierają istotne rozbieżności, które organy obu instancji pominęły. Na karcie [...] znajduje się dokument "Pomiar sytuacyjny reklamy", według którego biegły dokonał pomiaru 7 reklam, których suma powierzchni wynosi 351,38 m˛, natomiast na kartach [...] i [...] znajdują się dokumenty "Powierzchnie reklamowe w działce [...]", według których jest 5 reklam, a suma ich powierzchni wynosi 346,26 m˛. Co prawda organ przyjął wartość mniejszą, czyli korzystniejszą dla skarżącej, jednakże nie zwalnia to organu z obowiązku wyjaśnienia zaistniałych rozbieżności i ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte, okazały się zasadne.

W toku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał zasadność stanowiska organów, zgodnie z którym, w ustalonych w sprawie okolicznościach zastosowanie znajdą przepisy art. 40 ust. 1 pkt 3 u.d.p. i art. 40 ust. 12 u.d.p., uzasadniające nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej poprzez umieszczenie bez zezwolenia reklamy na rusztowaniu.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że do części zawartych w skardze zarzutów odnoszących się do zamontowanej na rusztowaniu siatki zabezpieczającej z nadrukiem wizualizacji elewacji budynku, tut. Sąd odniósł się w prawomocnym wyroku z dnia 12 maja 2026 r., wydanym w sprawie ze skargi skarżącej o sygn. akt I SA/Po 273/26, na tle tożsamych okoliczności faktycznych (wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na tronie internetowej: publ. CBOSA). Ponadto do wyniku sądowej kontroli w ww. sprawie tut. Sąd odniósł się w toku sądowej kontroli decyzji organów dotyczących wcześniejszego okresu (21 kwietnia – 22 czerwca 2022 r.), za który w tożsamych okolicznościach faktycznych wymierzono skarżącej karę pieniężną (wyrok tut. Sądu z 17 września 2026 r., I SA/Po 430/26). Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd zaprezentowany w tych wyrokach i do nich się odwołuje, posługując się zawartą tam argumentacją. Przypomnieć w tym miejscu należy, że tut. Sąd uchylając w sprawie I SA/Po 273/26 decyzję organu II instancji, wskazał na trzy kluczowe kwestie, tj.: zagadnienie legitymacji skarżącej, zagadnienie kwalifikacji siatki zabezpieczającej jako szyldu oraz kwestię tytułu prawnego, który skarżąca wywodziła z wcześniej wydanej decyzji Z. D. M. w P. z 29 sierpnia 2022 r.

Z uwagi ma prawomocność ww. wyroku wskazać tu należy na wynikające z tego faktu konsekwencje. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej w skrócie: "p.p.s.a"), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z przepisu tego wynika, że ani strona, ani organ administracji publicznej, nie mogą kwestionować wykładni prawa wyrażonej w prawomocnym wyroku. Wynikająca z art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być ono ponownie badane. Prawomocne orzeczenia korzystają z domniemania prawidłowości i mogą zostać wzruszone jedynie w przypadkach nadzwyczajnych, określonych ustawą.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt I FSK 1614/15, wyrok NSA z 2 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 2474/15). Ponadto podkreślić należy, moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1480/14). Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2428/15).

Wobec sformułowania przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16).

Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:

- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,

- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,

- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).

Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.

Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, ma