Inne. Uchylono zaskarżoną decyzję

1. Z. A. w W. (dalej jako: "Z. A. ", "Z. A." lub "skarżący") wniósł skargę na decyzję Inspektor Farmaceutyczny (dalej jako: "[...]") z dnia 24 marca 2026 r., nr [...], w przedmiocie zmiany zezwolenia nr [...], na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w T. , przeniesionej decyzją Inspektora Farmaceutycznego z dnia 20 stycznia 2026 r. na rzecz przedsiębiorcy - Apteka na [...] [...] [...] Sp. j. z siedzibą w K. (dalej jako: "Apteka na [...]", "spółka" lub "uczestnik postępowania") w ten sposób, że wyrazy: o nazwie "[...]" zastępuje się wyrazami "pod nazwą: APTEKA [...]".

1.1. Z akt spawy wynika, że w dniu 27 stycznia 2026 r. Apteka na [...] złożyła wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki zlokalizowanej w T. w zakresie zmiany nazwy apteki na "APTEKA [...]".

W celu ustalenia, czy w związku ze złożonym wnioskiem nie uległ zmianie stan faktyczny i/lub prawny w porównaniu do stanu, jaki miał miejsce w toku sprawy o przeniesienia zezwolenia na prowadzenie powyższej placówki ochrony zdrowia, Inspektor Farmaceutyczny wezwał Aptekę na [...] do przedłożenia oświadczeń odpowiadających stanowi rzeczywistemu, o następującej treści: 1) Jestem/nie jestem członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych; 2) Jestem/nie jestem członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą łącznie co najmniej 4 apteki ogólnodostępne; 3) Nie należę do żadnej grupy kapitałowej/należę do grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów wraz z następującymi podmiotami: (należy wskazać oznaczenie podmiotu, jego siedzibę i adres, a w przypadku osoby fizycznej - imię, nazwisko oraz adres); 4) Oświadczam, iż doszło/nie doszło do przejęcia kontroli w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów nad podmiotem prowadzącym aptekę ogólnodostępną (jeśli doszło do przejęcia kontroli konieczne jest wskazanie kto jest podmiotem przejmującym kontrolę i czy jest/nie jest to podmiot, o którym mowa w ust. 4 pkt 1 lub 2 (farmaceuta posiadający PWZ, prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą, spółka jawna lub partnerska, której przedmiotem jest wyłącznie prowadzenie aptek i w której wspólnikami są wyłącznie farmaceuci posiadający PWZ).

Początkowo przedsiębiorca wyjaśnił, że w sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny i prawny w porównaniu do stanu, jaki miał miejsce w toku sprawy o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie powyższej apteki. Na skutek dwukrotnego ponowienia wezwania organu do złożenia oświadczeń, o powyżej przytoczonej treści, spółka przedłożyła stosowne oświadczenia podpisane przez każdego ze wspólników spółki, czym sprostał żądaniu organu. Jednocześnie sprecyzowano, że wniosek spółki z dnia 27 stycznia 2026 r. dotyczy zmiany nazwy apteki.

Pismem z dnia 3 lutego 2026 r. Z. A. złożył wniosek o dopuszczenie do udziału, na prawach strony, w toczącym się postępowaniu wobec apteki ogólnodostępnej prowadzonej przez spółkę Apteka na [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia. Postanowieniem z dnia 12 lutego 2026 r. Inspektor Farmaceutyczny dopuścił Z. A., do udziału w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie.

Pismem z dnia 11 marca 2026 r. Inspektor Farmaceutyczny zawiadomił stronę o zamiarze zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie, które zostało jej doręczone w dniu 16 marca 2026 r. Z kolei uczestnik postępowania – Z. A. odebrał informację o zamiarze zakończenia postępowania i możliwości wypowiedzenia się w sprawie w dniu 20 marca 2026 r.

1.2. Decyzją z dnia 24 marca 2026 r., opisaną na wstępie, organ zmienił zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w T. prowadzonej przez Aptekę na [...] zgodnie ze złożonym wnioskiem poprzez zmianę nazwy "pod nazwą: APTEKA [...]". W trybie art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 - dalej w skrócie "k.p.a.") Inspektor Farmaceutyczny odstąpił od uzasadniania zaskarżonej decyzji, gdyż uwzględniała w całości żądanie strony.

2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. A., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył opisaną powyżej decyzję i wniósł o jej uchylenie w całości oraz o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak należytego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dowolną a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące uznaniem, że zostały spełnione przesłanki do dokonania zmiany zezwolenia;

- art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, że zostały spełnione przesłanki do dokonania zmiany zezwolenia nazwy apteki, podczas gdy zmiana ta może naruszać interes społeczny, poprzez naruszenie przepisów prawa farmaceutycznego regulujących zasady i przesłanki posiadania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych;

- art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania podmiotów działających na detalicznym rynku obrotu produktami leczniczymi;

- art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia uczestnikowi postępowania na prawach strony prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

- art. 107 § 4 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy brak było przesłanek do odstąpienia od sporządzania uzasadnienia przedmiotowej decyzji;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 99 ust. 3aa ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2025 r., poz. 750 ze zm. - dalej w skrócie: "u.p.f.") poprzez jego niezastosowanie i niezbadanie, czy doszło do niedozwolonego przejęcia kontroli w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów nad podmiotem prowadzącym aptekę ogólnodostępną.

W uzasadnieniu skargi Z. A. podkreślił, że odstąpienie od uzasadnienia zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie nie było dopuszczalne, a jako uczestnik na prawach strony nie miał możliwości zrekonstruowania toku rozumowania organu. Skarżący został pozbawiony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, albowiem pomimo, że pismem z dnia 11 marca 2026 r., doręczonym w dniu 20 marca 2026 r., został zawiadomiony o zamiarze zakończenia postępowania, to nie mógł, zgodnie z art. 10 k.p.a., przed wydaniem decyzji przez organ wypowiedzieć się w terminie 7 dni co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana już w dniu 24 marca 2026 r., czyli zaledwie po upływie 4 dni od doręczenia zawiadomienia. Przegląd akt sprawy został umówiony w dniu 24 marca 2026 r. na dzień 26 marca 2026 r., czyli odbył się już po wydaniu decyzji. Skarżący nie miał zatem możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, zaś organ nie dochował wyznaczonego przed siebie terminu. W skardze zaznaczono, że Z. A. nie zrzekł się prawa do możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, a organ w sposób iluzoryczny zapewni temu uczestnikowi postępowania prawo do aktywnego udziału w postępowaniu. Odnosząc się do przepisów mających zastosowanie w sprawie, orzecznictwa TSUE i sądów administracyjnych skarżący stwierdził, że obowiązkiem organu w niniejszym postępowaniu było zweryfikowanie, czy zmiana nazwy apteki i wejście przedmiotowej apteki do sieci franczyzowej nie wykreowało takich zależności, które mogłyby zostać uznane za niedozwolone przejęcie kontroli. Taka analiza wymagana jest także w świetle art. 155 k.p.a. W ocenie Z. A. o zależności od sieci może świadczyć szereg faktów, m.in. charakter umów silnie uzależniających franczyzobiorców od sieci (farmaceuci praktycznie są pozbawieni wpływu na własne apteki), ale również fakt, że farmaceuci, mimo iż formalnie nabyli apteki, w rzeczywistości są etatowymi kierownikami zupełnie innych aptek tej sieci. Obowiązkiem organu było zatem ustalenie, czy stan faktyczny wykreowany na skutek zmiany nazwy apteki, a tym samym wejście do sieci franczyzowej [...] jest zgodny z przepisami prawa. Wejście apteki do sieci franczyzowej nastąpiło już po wejściu w życie przepisów ustawy o zmianie ustawy o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeniach eksportowych, wprowadzając w życie tzw. AdA 2.0. Ustalenie przez organ, że doszło do naruszenia przepisów AdA 2.0 powinno natomiast stanowić podstawę do odmowy zmiany zezwolenia, jak i stanowić podstawę do innych sankcji, np. cofnięcie zezwolenia bądź kary administracyjnej. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie organ nie zbadał przesłanek do ustalenia dopuszczalności zmian, mimo że powiązania między apteką z siecią apteczną są dość oczywiste i winny stanowić podstawę do prowadzenia przez organ postępowania dowodowego w celu ustalenia rzeczywistych powiązań z podmiotem wnioskującym o zmianę zezwolenia a siecią apteczną w kontekście niedozwolonego przejęcia kontroli określonej w art. 99 ust. 3aa u.p.f. W ocenie Z. A. organ nie przeprowadził wniosków dowodowych, uznając, że zmiana zezwolenia jest dopuszczalna w świetle art. 155 k.p.a. i organ był zobligowany zweryfikować czy spółka, która powstała, jak i jej wspólnicy spełniają przesłanki do prowadzenia działalności aptecznej.

2.1. W dniu 25 maja 2026 r. Inspektor Farmaceutyczny , stosownie do regulacji z art. 54 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sporządził uzasadnienie do zaskarżonej decyzji zmieniającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w T. prowadzonej przez spółkę jawną Apteka na [...]. Argumentując rozstrzygniecie wskazano, że Apteka na [...] złożyła wniosek o zmianę nazwy apteki, zgodnie z art. 37ar u.p.f. Spółka i każdy ze wspólników spółki jawnej przedłożyli żądane oświadczenia opatrzone klauzulą o odpowiedzialności karnej, w tym oświadczenie, iż nie doszło do przejęcia kontroli nad reprezentowanym podmiotem, prowadzącym aptekę ogólnodostępną zlokalizowaną w T. . Przyjęto, że spółka spełniła zarówno warunek informacyjny, jak i obowiązek zgłoszenia dotyczący nazwy apteki, występując o zmianę zezwolenia we wskazanym zakresie. Organ uznał prawdziwość złożonych przez stronę oświadczeń, nie znajdując podstaw do twierdzenia, w zakresie kompetencji jakie posiada organ administracji w sprawie, której przedmiotem jest zmiana decyzji w zakresie nazwy apteki, że zaistniały jakiekolwiek przesłanki wyłączające możliwość zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej poprzez zastąpienie wyrazów: o nazwie "[...]" - wyrazami "pod nazwą: APTEKA [...]".

2.2. W odpowiedzi na skargę Inspektor Farmaceutyczny podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi Z. A. .

2.3. W odpowiedzi na skargę Apteka na [...] jako uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego wniosła o oddalenie skargi Z. A.. Na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, sformułowała wniosek o zwrócenie się do TSUE z pytanie prejudycjalnym, czy prawo unijne, w szczególności art. 49 i art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, sprzeciwia się uregulowaniom krajowym, tj. art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3, ust. 3a pkt 1-3, ust. 3b, ust. 4 u.p.f. oraz o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP, w szczególności z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, art. 99 ust. 3 pkt 2-3, ust. 3a pkt 1-3, ust. 3aa, ust. 3b i ust. 4 u.p.f.

2.4. W piśmie z dnia 27 sierpnia 2026 r. Z. A. wniósł o oddalenie wniosków spółki o zwrócenie się z pytaniem prejudycjalnym do TSUE i pytaniem prawnym do TK.

2.5. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uwzględnienie skargi i wyjaśnił, że p. T., która jest wspólnikiem spółki jawnej Apteka na [...], jest jednocześnie pracownikiem firmy G. P.. Pełnomocnik organu podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wniosła o oddalenie skargi Z. A. . Z kolei pełnomocnik spółki Apteka na [...] podtrzymała wywody zawarte w piśmie procesowym z dnia 28 lipca 2026 r. i podała, że nie jest w stanie potwierdzić, czy p. T. , będąca wspólnikiem spółki jawnej Apteka na [...], jest też pracownikiem konkretnej spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozważył, co następuje:

3. Skarga ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub czynności nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Uznanie skargi za zasadną następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź uchybienia prawu materialnemu (art. 145 § 1 p.p.s.a.), co w niniejszej sprawie miało miejsce. Badając zaskarżoną decyzję, według opisanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się obrazy prawa materialnego i naruszenia przepisów prawa procesowego, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, które rodziło konieczność usunięcia jej z obrotu prawnego. Sąd podziela bowiem stanowisko i zarzuty skargi Z. A..

3.1. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki, wydana w trybie art. 155 k.p.a., w zakresie zmiany nazwy w ten sposób, że w ten sposób, że wyrazy: o nazwie "[...]" zastępuje się wyrazami "pod nazwą: APTEKA [...]". Oś sporu koncentruje się wokół ustalenia, czy przepisy antykoncentracyjne, zawarte w art. 99 ust. 3, ust. 3a i ust. 3aa u.p.f. należy stosować w niniejszym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a., w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej - zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w zakresie zmiany wspomnianej nazwy.

3.2. Stosownie do treści art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Dokonując wykładni powyższego przepisu stwierdzić należy, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki:

1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,

2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,

3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r., o sygn. akt II OSK 3723/19 – powołane orzeczenia publ. CBOSA; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2020, pkt 13 do art. 155).

Innymi słowy, zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", zatem postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń, czy też prawidłowości wykładni i subsumpcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Tryb uregulowany w art. 155 k.p.a. nie służy kontroli ostatecznych rozstrzygnięć, ale jedynie możliwości zmiany tych rozstrzygnięć z określonych przyczyn i nie mogą to być przyczyny co do wadliwości zmienianej decyzji (por. wyroki NSA z dnia: 20 lutego 2020 r., o sygn. akt II OSK 982/18; 13 grudnia 2017 r., o sygn. akt II OSK 593/17 i 11 października 2017 r., o sygn. akt II OSK 500/17).

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że możliwa jest zmiana treści zezwolenia na prowadzenie apteki w drodze decyzji zmieniającej wydawanej na podstawie art. 155 k.p.a., gdyż ustawa – Prawo farmaceutyczne rzeczywiście nie zawiera samodzielnej podstawy do zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki (por. wyroki NSA z dnia: 21 września 2011 r., o sygn. akt II GSK 871/10 i 13 kwietnia 2021 r., o sygn. akt II GSK 1295/20). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 20 lipca 2017 r. o sygn. akt. II GSK 1414/16, z treści art. 155 k.p.a. nie wynika, aby zakres tego przepisu był ograniczony wyłącznie do rozstrzygnięcia, będącego jednym z elementów decyzji. Przepis ten wyraźnie stanowi, iż zmianie lub uchyleniu podlega decyzja administracyjna, którą pojmować należy w sposób materialnoprawny. Z powyższego należy wywieść, że w granicach wyznaczonych przez prawo zmianie może ulec każdy z elementów decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy dopuszczalne jest, aby takiej zmianie mogło ulec także oznaczenie nazwy apteki ogólnodostępnej. Zasadnie zatem przepis ten został przyjęty w niniejszej sprawie jako mający zastosowanie w sprawie z wniosku spółki.

W konsekwencji przedmiotem ustaleń organu winna być ocena charakteru decyzji ostatecznej, tj. czy jest to decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, czy została przez spółkę wyrażona zgoda na dokonywaną zmianę lub uchylenie decyzji i czy nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne, a nadto czy przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzją podlegającą zmianie jest ostateczna decyzja o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a zatem decyzja, na mocy której strona nabyła określone prawo. Poza sporem jest również, że na wniosek spółki, czyli za jej zgodą, została dokonana wnioskowana zmiana nazwy apteki. Kluczową kwestią sporną pozostaje, czy wnioskowanej zmianie sprzeciwiają się przepisy szczególne, albowiem owa przesłanka ostatecznie determinuje treść rozstrzygnięcia, co należy rozumieć w ten sposób, że nawet przy wniosku strony, wnioskowana zmiana nie może zostać dokonana, jeśli sprzeciwiałyby się jej przepisy szczególne. Co więcej w realiach badanej sprawy, w której dopuszczono do udziału organizację społeczną na prawach strony Z. A. , szczególnego rozważenia wymagał interes społeczny. W tym kontekście rację ma skarżący, że badaniu winno podlegać, czy zmiana nazwy apteki i ewentualne wejście przedmiotowej apteki do sieci franczyzowej nie wykreowało takich zależności, które mogłyby zostać uznane za niedozwolone przejęcie kontroli.

3.3. W niniejszej sprawie spółka Apteka na [...] złożyła wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki zlokalizowanej w T. w zakresie zmiany nazwy apteki na "APTEKA [...]". Wspólnicy spółki jawnej złożyli żądane przez organ oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, odwołujące się do przepisów szczególnych, a mianowicie art. 99 ust. 3 i ust. 3a u.p.f. Spór dotyczy ustalenia, czy w postępowaniu o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w zakresie zmiany nazwy apteki należy stosować przepisy antykoncentracyjne zawarte także w art. 99 ust. 3aa u.p.f., jak twierdzi Z. A. .

Stosownie do art. 99 ust. 3 u.p.f. zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wydaje się, jeżeli podmiot ubiegający się o zezwolenie:

1) prowadzi lub wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, lub zajmuje się pośrednictwem w obrocie produktami leczniczymi lub

2) prowadzi na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych albo podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmioty zależne w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, prowadzą łącznie więcej niż 1% aptek na terenie województwa;

3) jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych.

Z kolei przepis art. 99 ust. 3a u.p.f. stanowi, że zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wydaje się, jeżeli wnioskodawca, wspólnik lub partner spółki będącej wnioskodawcą:

1) jest wspólnikiem, w tym partnerem, w spółce lub spółkach, które prowadzą łącznie co najmniej 4 apteki ogólnodostępne lub;

2) prowadzi co najmniej 4 apteki ogólnodostępne albo podmiot lub podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmiot lub podmioty zależne w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, prowadzą co najmniej 4 apteki ogólnodostępne, lub

3) jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą łącznie co najmniej 4 apteki ogólnodostępne, lub

4) wchodzi w skład organów spółki posiadającej zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej lub zajmującej się pośrednictwem w obrocie produktami leczniczymi.

Biorąc pod uwagę brzmienie przywołanych przepisów art. 99 ust. 3 i ust. 3a u.p.f. nie mogą być stosowane w innym postępowaniu niż dotyczącym wydania zezwolenia na prowadzenia apteki, albowiem ich treść oraz funkcje nie uzasadniają rekonstruowania z nich innej normy prawnej niż określająca powinności organu w postępowaniu w sprawach o wydanie zezwolenia, zwłaszcza zaś normy prawnej, której adresatem miałby być podmiot już posiadający zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, i która tym samym miałaby być podstawą oceny zachowania tego podmiotu po wydaniu zezwolenia, bowiem byłoby to sprzeczne z zasadami wykładni prawa, wprost prowadząc do wykładni contra legem (por. wyroki NSA z dnia: 4 listopada 2025 r., o sygn. akt II GSK 740/22; 15 lipca 2025 r., o sygn. akt II GSK 2759/24; 11 marca 2025 r., o sygn. akt II GSK 1564/24 i 16 kwietnia 2023 r., o sygn. akt II GSK 719/20).

Na aprobatę zasługuje jednocześnie stanowisko skarżącego Z. A. , że zastosowanie w niniejsze sprawie winna znaleźć regulacja zawarta w art. 99 ust. 3aa u.p.f., który stanowi, że niedozwolone jest przejęcie kontroli w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów nad podmiotem prowadzącym aptekę ogólnodostępną, jeżeli:

1) podmiotem przejmującym kontrolę jest podmiot inny niż podmiot, o którym mowa w ust. 4 pkt 1 lub 2;

2) podmiot przejmujący kontrolę, wspólnik lub partner spółki będącej podmiotem przejmującym kontrolę:

a) jest wspólnikiem lub partnerem w spółce lub spółkach, które prowadzą łącznie co najmniej 4 apteki ogólnodostępne, lub

b) prowadzi co najmniej 4 apteki ogólnodostępne albo podmiot lub podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmiot lub podmioty zależne w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, prowadzą co najmniej 4 apteki ogólnodostępne, lub

c) jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą łącznie co najmniej 4 apteki ogólnodostępne, lub

d) wchodzi w skład organów spółki posiadającej zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej lub zajmującej się pośrednictwem w obrocie produktami leczniczymi;

3) w wyniku przejęcia kontroli nad podmiotem prowadzącym aptekę ogólnodostępną członkowie grupy kapitałowej, do której należy podmiot przejmujący kontrolę, prowadziliby łącznie więcej niż 4 apteki ogólnodostępne.

Powyższy przepis został dodany z dniem 28 września 2023 r. do ustawy Prawo farmaceutyczne, na podstawie art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeniach eksportowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1859 - dalej jako: "ustawa nowelizująca"). Z kolei w art. 12 ustawy nowelizującej ustawodawca przewidział, że przepisy art. 99 ust. 3aa u.p.f. w art. 2 stosuje się do przejęcia kontroli, które nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej.

Mając powyższe na uwadze Sąd zwraca uwagę, że z literalnego brzmienia art. 99 ust. 3aa u.p.f. nie wynika, jak ma to miejsce w przypadku art. 99 ust. 3 i ust. 3a u.p.f., iż dotyczy on wyłącznie postępowania organu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki. Wobec powyższego nieuprawniony jest pogląd, że regulacja zawarta w art. 99 ust. 3aa u.p.f. nie ma zastosowania do postępowań o zmianę zezwolenia. Trafność takiej wykładni potwierdza usytuowanie powyższego ust. 3aa za ust. 2 art. 99 u.p.f., zgodnie z którym udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Wobec powyższego zdaniem Sądu, charakter wymagań określonych w art. 99 ust. 3aa u.p.f., stanowiących warunki prowadzenia działalności aptecznej, które muszą być spełnione w przypadku udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, jak i przez cały okres obowiązywania zezwolenia, obejmuje również postępowanie o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki. Bez znaczenia przy tym pozostaje, czy owa zmiana dotyczy jedynie nazwy apteki, co zdaje się bagatelizować organ w niniejszej sprawie.

3.4. Zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2a u.p.f. wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej podmiotowi, nad którym nastąpiło przejęcie kontroli wbrew zakazowi, o którym mowa w art. 99 ust. 3aa. Wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenia w liczbie niezbędnej do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, począwszy od zezwoleń wydanych najpóźniej, chyba że uzna, iż szczególnie ważny interes pacjentów korzystających z usług poszczególnych aptek przemawia za cofnięciem innych zezwoleń. Zdaniem Sądu, powołany przepis art. 103 ust. 2a u.p.f. zawiera jedynie normę sankcyjną za naruszenie zakazu, o którym stanowi art. 99 ust. 3aa u.p.f. Przy czym zakaz ten obowiązuje na każdym etapie obowiązywania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w tym także po złożeniu wniosku o zmianę zezwolenia, a tym samym na każdym etapie winien być badany.

Uwzględniając powyższe okoliczności na aprobatę zasługuje stanowisko skarżącego Z. A. , że obowiązkiem organu w niniejszym postępowaniu było zweryfikowanie, czy wspólnicy spółki jawnej są w takich zależnościach, które mogłyby zostać uznane za niedozwolone przejęcie kontroli. W niniejszej sprawie nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy chodzi jedynie o zmianę zezwolenia polegającą na zmianie nazwy apteki (szyldu), czy też zmiany są bardziej istotne, ale nie ujawnione we wniosku, a mające kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności nie tylko uzyskania zezwolenia, lecz także dalszego wykonywania reglamentowanej działalności objętej zezwoleniem. Zdaniem Sądu, zastąpienie dotychczasowej nazwy apteki nową nazwą charakterystyczną dla sieci aptek, mogło zmierzać do takiego ukształtowania przekazu adresowanego do klientów, który odwoływałby się jednoznacznie do renomy, czy do dominującej pozycji na rynku owej sieci aptek i w efekcie do przyciągnięcia określonych klientów. Zachowanie się klienta pod wpływem przekazu określonej nazwy nie jest obojętne i w kontekście interesu społecznego winno podlegać rozważeniu w niniejszej sprawie, w świetle przesłanki interesu społecznego ujętej w przepisie art. 155 k.p.a.

Z. A. słusznie podkreślił, że o zależności farmaceutów od sieci franczyzowych może świadczyć szereg faktów, m.in. charakter umów silnie uzależniających franczyzobiorców od sieci (farmaceuci praktycznie są pozbawieni wpływu na własne apteki), ale również fakt, że farmaceuci, mimo iż formalnie nabyli apteki, w rzeczywistości są etatowymi kierownikami zupełnie innych aptek tej sieci. W tym kontekście na szczególną uwagę zasługuje ujawniona podczas rozprawy przed WSA, a nie zakwestionowana przez pełnomocnika spółki okoliczność, że p. T. będąca wspólnikiem spółki jawnej Apteka na [...] jest jednocześnie pracownikiem firmy G. P..

Biorąc powyższe pod uwagę, w niniejszej sprawie organ błędnie zinterpretował art. 99 ust. 3aa u.p.f., co spowodowało naruszenie również art. 155 k.p.a. Zmiana decyzji w trybie powyższej regulacji z k.p.a. nie może służyć "obchodzeniu" ustawowych przesłanek uzyskania uprawnienia w postaci zezwolenia na prowadzenie apteki i dokonania tego w inny sposób. Uwzględniając treść powyższych norm prawnych obowiązkiem organu było zbadanie, czy pomiędzy wspólnikami spółki jawnej a innymi przedsiębiorcami funkcjonującymi na terenie województwa, w tym siecią [...] nie zachodzą żadne inne formy zależności, które mogłyby świadczyć o sprawowaniu czy przejęciu nad nimi kontroli.

3.5. Zaniechanie organu w powyższym zakresie wyczerpuje znamiona naruszenia zarówno zasad ogólnych postępowania administracyjnego, jak i zasad gromadzenia dowodów, a mianowicie m.in. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ ma obowiązek zgromadzić wystarczający materiał dowodowy w aspekcie wszystkich przesłanek zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Ciężar dowodu w zakresie powyższych przesłanek normatywnych zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej spoczywa w pełnym zakresie na organach prowadzących postępowanie (zob. szerzej np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 73). Na organie ciążył zatem normatywny obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie w celu wykazania z urzędu istnienia pozytywnych, jak i braku negatywnych normatywnych przesłanek zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, z uwzględnieniem art. 99 ust. 3, ust. 3a i ust. 3aa u.p.f.

W tym zakresie Sąd zwraca uwagę na charakterystykę postępowań w przedmiocie zarówno udzielenia zezwolenia, jak i zmiany zezwolenia. Ustawodawca powierzył wyspecjalizowanemu organowi w tym przedmiocie bardzo odpowiedzialną funkcję sprawowania kontroli nad rynkiem aptekarskim. Do jego podstawowych powinności należy zatem weryfikacja wniosku spółki pod względem obowiązujących przepisów prawa, nie tylko w zakresie przesłanek "pozytywnych" skierowanego żądania, ale także tych, których ujawnianie nie leży w interesie zainteresowanej strony, a mogą stanowić przeszkody w udzieleniu zezwolenia lub zmiany zezwolenia. Organy zobowiązane są więc do badania także przesłanek negatywnych, uniemożliwiających – z perspektywy normatywnej – wydanie decyzji w przedmiocie zmiany zezwolenia. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku rzetelnego zgromadzenia niezbędnych dowodów, poprzestając jedynie na oświadczeniach wspólników spółki, bez jakiejkolwiek ich weryfikacji w świetle warunków ujętych w przepisach art. 99 ust. 3, ust. 3a i ust. 3aa u.p.f. Organ całkowicie pominął okoliczności mogące świadczyć o istnieniu stosunku kontroli i zależności pomiędzy spółką i innymi przedsiębiorcami prowadzącymi apteki ogólnodostępne. W tym celu zobowiązany jest zgromadzić dane rejestrowe przedsiębiorców i dokonać ich rzetelnej analizy, a także korzystając z innych dowodów, w tym zeznań świadków czy pozyskanych dokumentów księgowych bądź podatkowych ustalić, czy nie dochodzi do zawierania umów pozwalających na bezpośrednie bądź pośrednie kontrolowanie innych przedsiębiorców. Podsumowując, w każdej takiej sprawie organ – biorąc pod uwagę powyżej określone ramy prawne – zobowiązany jest do przeprowadzenia pogłębionego postępowania dowodowego w zakresie, czy istnieją przesłanki pozytywne, ale również brak jest przesłanek negatywnych do wydania decyzji w przedmiocie zmiany zezwolenia, także w zakresie nazwy apteki.

3.6. Odnosząc się do multiplikacji zarzutów proceduralnych skargi Sąd zauważa, że organ nie rozważył określonej w treści art. 155 k.p.a. przesłanki, a mianowicie, czy za zmianą zezwolenia przemawia interes społeczny. W tym zakresie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., albowiem stronie skarżącej nie zapewniono możliwości prawidłowego, zgodnego z wzorcami normatywnymi, udziału w kontrolowanym judykacyjnie postępowaniu administracyjnym. Z. A. został pozbawiony realnego prawa do czynnego udziału w postępowaniu, albowiem pomimo, że pismem z dnia 11 marca 2026 r., doręczonym w dniu 20 marca 2026 r., został zawiadomiony o zamiarze zakończenia postępowania, to realnie nie mógł, zgodnie z art. 10 k.p.a., przed wydaniem zaskarżonej decyzji wypowiedzieć się w terminie 7 dni co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana już w dniu 24 marca 2026 r., czyli zaledwie po upływie 4 dni od doręczenia zawiadomienia. Przegląd akt sprawy został wprawdzie umówiony w dniu 24 marca 2026 r. na dzień 26 marca 2026 r., ale w istocie odbył się już po wydaniu powyższej decyzji. Skarżący nie miał zatem żadnej możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, a co istotniejsze przedstawić własnego stanowiska co do istnienia lub nieistnienia słusznego interesu społecznego w sprawie, o którym stanowi art. 155 k.p.a. W skardze Z. A. podkreślił, że nie zrzekł się prawa do możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Wobec powyższego rację należy przyznać skarżącemu, że w istocie organ w sposób iluzoryczny zapewnił Z. A. prawo do aktywnego udziału w niniejszym postępowaniu. Skutkiem naruszenia naczelnej zasady postępowania administracyjnego, zawartej w art. 10 § 1 k.p.a., był brak możliwości przedstawienia przez Z. A. wszelkich okoliczności, argumentów, jak i środków dowodowych (przede wszystkim w postaci dokumentów, także w zakresie złożonych w sprawie oświadczeń), które podlegałyby - po dokonaniu ich analizy - ocenie przez organ w kontekście przesłanek do zmiany zezwolenia.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Konkludując, w badanej sprawie skarżący nie mógł zaprezentować skutecznie swojego stanowiska i aktywnie uczestniczyć w postępowaniu w przedmiocie zmiany zezwolenia. Strona skarżąca pozbawiona została w toku postępowania administracyjnego prawa do aktywnego uczestnictwa w tym postępowaniu, czym naruszono przepis art. 10 § 1 k.p.a. Co istotne, dopiero na etapie wnoszenia skargi do sądu Z. A. miała realną możliwość zaprezentowania swojego stanowiska w sprawie.

Uniemożliwienie przedstawienia własnego stanowiska skarżącemu, dopuszczonemu uprzednio przez organ jako organizacja społeczna do udziału w postępowaniu, skutkowało brakiem rozważenia obligatoryjnej przesłanki "słusznego interesu społecznego" z art. 155 k.p.a. W konsekwencji za co najmniej przedwczesne uznać należy wydanie zaskarżonej decyzji bez uzasadnienia, czym naruszono regulację zawartą w art. 107 § 4 k.p.a. Wprawdzie postępowanie zostało wszczęte na wniosek Apteki na [...], a decyzja - po przeprowadzonym postępowaniu - uwzględniała żądanie wnioskodawcy w całości, nie mniej jak wykazano powyżej, nie zbadano w żadnym aspekcie koniecznej przesłanki, wynikającej z art. 155 k.p.a., a mianowicie, czy za zmianą zezwolenia (nazwy apteki) w istocie "przemawia interes społeczny".

W niniejszej sprawie doszło również do uchybienia pozostałam przepisom proceduralnym z k.p.a., powołanym w skardze, albowiem organy nie przeprowadziły w istocie żadnego postępowania dowodowego, pomijając opisane powyżej istotne aspekty sprawy, a poprzestając na niezweryfikowanych oświadczeniach spółki Apteka na [...]. Wydanie zaskarżonej decyzji z zastosowaniem regulacji z art. 107 § 4 k.p.a. bez uzasadnienia, choć prawnie dopuszczalne, w realiach niniejszej sprawy uniemożliwiło Z. A. odniesienie się do istoty sprawy, przedstawienie własnego stanowiska i poznania jakichkolwiek argumentów. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przemilczano okoliczność, że Z. A. nie miał realnej możliwości przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., co stanowi naruszenie prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W procesie poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, organ nie uwzględnił całokształtu okoliczności faktycznych i nie rozważył wspomnianego interesu społecznego, naruszając przy tym fundamentalne zasady postępowania, wyrażone w art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., a w rezultacie nie dokonał także swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. Wobec powyższego Sąd podziela stanowisko skarżącego, że w niniejszej sprawie uchybiono również zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie, jak wymaga przepis art. 8 § 1 k.p.a.

3.7. Reasumując, ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną, jako wiążącą na podstawie art. 153 p.p.s.a., w zakresie zastosowania przepisu art. 99 ust. 3aa u.p.f. i dokona weryfikacji, czy w związku z okolicznościami stanowiącymi podstawę wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie wystąpiły negatywne przesłanki do owej zmiany. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ zobowiązany będzie postępować zgodnie z zasadą określoną w art. 10 § 1 k.p.a. i umożliwić stronie skarżącej realny, czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a następnie rozpatrzyć wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki po przeanalizowaniu wszystkich uwag i okoliczności faktycznych sprawy. Decyzja winna być przy tym zgodna ze wzorcami normatywnymi z art. 107 § 3 k.p.a. Organ zobowiązany będzie także do wzięcia pod uwagę m.in. dodatkowych oświadczeń oraz dokumentów, które przedłożą strony i uczestnik postępowania administracyjnego oraz do zweryfikowania okoliczności dotyczących powiązań poszczególnych wspólników spółki jawnej z siecią [...], w aspekcie spełnienia wszystkich normatywnych przesłanek zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

3.8. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o zwrócenie się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, a mianowicie czy prawo unijne, w szczególności art. 49 i art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, sprzeciwia się uregulowaniom krajowym, tj. art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3, ust. 3a pkt 1-3, ust. 3b, ust. 4 u.p.f. oraz o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP, w szczególności z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, przepisów art. 99 ust. 3 pkt 2-3, ust. 3a pkt 1-3, ust. 3aa, ust. 3b i ust. 4 u.p.f. W ocenie Sądu, powyższe regulacje nie budzą wątpliwości natury konstytucyjnej, ani wątpliwości na gruncie prawa UE.

W okolicznościach niniejszej sprawie nie zachodziły także przesłanki z art. 145a § 1 p.p.s.a. do zobowiązania organu przez Sąd do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie.

3.9. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w oparciu o przepisy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118), uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika