Egzekucyjne postępowanie. Uchylono postanowienie I i II instancji

Przedmiotem skargi J. U. (dalej: strona, skarżąca, zobowiązana) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) z dnia 9 marca 2026 r. nr SKO.4122.2.2026, utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza L. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z dnia 21 stycznia 2026 r. nr WP.3162.4.2026.102, którym oddalono zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Bystrzycy Kłodzkiej na podstawie tytułu wykonawczego wierzyciela, tj. Burmistrza L., z dnia 30 grudnia 2025 r. nr [...], obejmującego zaległość w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W podstawie prawnej postanowienia organu II instancji podano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.) w związku z art. 17 § 1, art. 18 oraz art. 33 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2025 r. poz. 132 ze zm.; dalej: u.p.e.a.)

W ww. postanowieniu organu I instancji podano, że wydano je na podstawie art. 17 § 1, art. 34 § 2 pkt 1 w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 123 i art. 124 k.p.a. Organ I instancji wskazał, że tytuł wykonawczy został wystawiony na podstawie upomnienia z dnia 30 października 2025 r. nr [...], które dotyczyło opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W dniu 20 stycznia 2026 r. do wierzyciela, za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Bystrzycy Kłodzkiej, wpłynął zarzut zobowiązanej na prowadzone postępowanie egzekucyjne.

Burmistrz wyjaśnił, że zaległości za opłaty wynikające z tytułu wykonawczego z dnia 30 grudnia 2025 r. nr [...] zostały naliczone na podstawie złożonej przez stronę w dniu 17 lutego 2025 r. deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, dotyczącej adresu: ul. [...] w L. Deklaracja obowiązuje od stycznia 2025 r. Dalej Burmistrz wskazał, że zgodnie z informacją otrzymaną od pracownika odpowiedzialnego za księgowanie wpłat za odpady, wszystkie wpłaty strony zostały zaksięgowane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Strona posiadała zaległości z poprzednich lat, a zgodnie z art. 62 § 1 i § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r. poz. 111 ze zm.; dalej: Ordynacja podatkowa, o.p.), jeżeli na podatniku ciążą zobowiązania podatkowe, których termin płatności upłynął, dokonana wpłata zaliczana jest na poczet zaległości podatkowej o najwcześniejszym terminie płatności. Burmistrz wskazał, że do postanowienia zostanie dołączone pismo z Wydziału Finansowo-Budżetowego wraz z wykazem zarachowania wpłat oraz zestawienia zaległości. Wystawiony tytuł wykonawczy jest zasadny i na dzień jego wystawienia podatnik posiadał zaległości objęte tym tytułem.

Dalej Burmistrz podał, że wcześniejsze zaległości strony wynikały ze złożonych wcześniej deklaracji za gospodarowanie odpadami komunalnymi: 1) w dniu 4 lipca 2023 r. – dotyczącej adresu: pI. [...], L.; 2) w dniu 10 stycznia 2024 r. – dotyczącej adresu: ul. [...], L. Burmistrz dodał, że tytuł wykonawczy nr [...] dotyczy wyłącznie zaległości z adresu przy ul. [...], na który została złożona ww. deklaracja.

Strona wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji. Skarżąca podniosła, że zobowiązanie, na poczet którego zaliczane są aktualne wpłaty nie istnieje. Prawdą jest, że aktualne zaległości objęte tytułem wykonawczym dotyczą długu związanego z nieruchomością przy ul. [...] w L. Jednak zaległości te powstały w wyniku zaliczenia opłat dokonywanych aktualnie i na bieżąco, na rzecz opłat w stosunku do mieszkań, z których skarżąca się wyprowadziła. Podkreśliła, że wyprowadziła się nie z uwagi na kaprys, ale z uwagi na zniszczenie przedmiotu najmu przez powódź w 2024 r. Bez względu jednak na to brak jest materialnoprawnej podstawy do tego, aby obciążać skarżącą opłatami spod adresu przy ul. [...] za okres od kwietnia do września 2025 r. i przy ul. [...]. Skoro Burmistrz wskazuje, że zaległości te są wcześniejsze, to dlaczego załączony do decyzji dokument wskazuje, że pochodzą one z lat 2023, 2024 i 2025, gdyż tak określony został ich termin płatności. Organ nie ma wątpliwości, że aktualnym miejscem zamieszkania jest mieszkanie komunalne przy ul. [...] w L., wskazuje również że skarżąca złożyła pod tym adresem deklarację w lutym 2025 r. Toteż podawanie, że istnieje zaległość wynikająca z adresu przy ul. [...] oraz przy ul. [...] w latach 2023, 2024, 2025 jest niezasadne. Organ winien określić faktyczny okres, w którym należność powstała i stała się wymagalna, aby można było ocenić jej zasadność z punktu widzenia przepisów o przedawnieniu. Skarżąca z ostrożności wskazała, że roszczenia objęte tytułem są przedawnione i wniosła o weryfikację okresu, w którym faktycznie te okoliczności stały się wymagalne, gdyż dołączone do postanowienia Burmistrza zestawienie jest wewnętrznie sprzeczne.

Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego zażalenia, Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że w systemie księgowym Urzędu Miasta i Gminy w L. zarejestrowane są trzy odrębne kartoteki na nazwisko skarżącej, dotyczące opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, założone na podstawie złożonych deklaracji, dla następujących adresów: pl. [...], ul. [...] oraz ul. [...]. Skarżąca złożyła deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi:

- pl. [...]: z dnia 24 czerwca 2016 r., obowiązująca od dnia 1 lipca 2016 r., zmiana danych w zakresie liczby osób złożona w dniu 4 lipca 2023 r., a zgłoszenie wygaśnięcia obowiązku nastąpiło od stycznia 2024 r.,

- ul. [...]: z dnia 10 stycznia 2024 r., obowiązująca od 1 stycznia 2024 r. dla 4 osób, a zgłoszenie wygaśnięcia obowiązku nastąpiło od dnia 1 października 2024 r.,

- ul. [...]: z dnia 17 lutego 2025 r. z datą powstania obowiązku od dnia 1 stycznia 2025 r. dla 4 osób.

Kolegium stwierdziło, że na każdej z kartotek występowały zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wobec których podejmowane były czynności windykacyjne, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wpłaty dokonywane przez stronę zaliczane były na poczet najstarszych zaległości oraz kosztów doręczania upomnień. Kolegium przytoczyło art. 62 § 1 i § 3 Ordynacji podatkowej. Dalej SKO stwierdziło, że załączone do zarzutów złożonych przez stronę potwierdzenia wpłaty, tj. dowód wpłaty na kwotę 300 zł z dnia 22 maja 2025 r., dowód wpłaty na kwotę 300 zł z dnia 24 kwietnia 2025 r., dowód wpłaty na kwotę 150 zł z dnia 23 czerwca 2025 r., dowód wpłaty na kwotę 150 zł z dnia 21 lipca 2025 r., dowód wpłaty na kwotę 150 zł z dnia 21 sierpnia 2025 r., dowód wpłaty na kwotę 150 zł z dnia 11 września 2025 r., dowód wpłaty na kwotę 150 zł z dnia 20 października 2025 r., dowód wpłaty na kwotę 150 zł z dnia 14 listopada 2025 r., dowód wpłaty na kwotę 150 zł z dnia 19 grudnia 2025 r., nie mogą stanowić o nieistnieniu obowiązku. Mając na uwadze zaległości skarżącej z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pomimo wskazania w tytule płatności, organ ma obowiązek zaliczyć je na poczet najstarszych zaległości, bowiem w stosunku do strony prowadzone jest postępowanie egzekucyjne obejmujące wcześniej powstałe zaległości. Z akt sprawy wynika, że w stosunku do strony wystawione zostały uprzednio tytuły wykonawcze z dnia 15 maja 2025 r. nr [...], nr [...] i nr [...], obejmujące zaległość podatkową - opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W dniu 30 października 2025 r. organ I instancji wystawił upomnienie nr [...], dotyczące ul. [...] w L., w zakresie opłat za odpady, odsetki oraz koszty upomnienia za: maj, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień i październik 2025 r. Upomnienie strona odebrała w dniu 31 października 2025 r. Nadto SKO dodało, że strona w dniu 17 lutego 2025 r. złożyła deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazując datę powstania obowiązku na styczeń 2025 r. oraz że w nieruchomości zamieszkują 4 osoby. Skarżąca zadeklarowała miesięczną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 144 zł (36 zł x 4 osoby).

W ocenie Kolegium zarzut nieistnienia obowiązku nie zasługiwał na uwzględnienie. Nadto SKO stwierdziło, że termin 5-letni przedawnienia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyczących nieruchomości położonej przy ul. [...] w L. za okres od maja 2025 r. do grudnia 2025 r. nie upłynął.

Strona nie zgodziła się z przytoczonym postanowieniem Kolegium i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zarzutów skarżącej, podczas gdy przedstawiła ona dowody świadczące o wygaśnięciu zobowiązania, ze wskazaniem na poczet jakiego roszczenia zostały dokonane wpłaty, co skutkowało bezpodstawnym nieuwzględnieniem zażalenia,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że organ I instancji mógł zaliczyć bieżące wpłaty na poczet zaległości z innych adresów, w sytuacji gdy organ nie zweryfikował dostatecznie, czy takie zaległe opłaty istnieją jako roszczenie i mogą być egzekwowane.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca podnosi, że zobowiązanie, na poczet którego zaliczane są aktualne wpłaty nie istnieje. Prawdą jest, że aktualnie zaległości objęte tytułem wykonawczym dotyczą długu związanego z nieruchomością przy ul. [...] w L. Jednak zaległości te powstały w wyniku zaliczania opłat dokonywanych aktualnie i na bieżąco na rzecz opłat w stosunku do mieszkań, z których skarżąca się wyprowadziła. Skarżąca kwestionuje więc sposób dokonywania przez organ podatkowy zaliczeń w trybie art. 62 § 1 i § 3 o.p., gdyż nie sposób zaliczać bieżących wpłat na poczet zobowiązań, które są pozbawione podstawy i nienależne. Należy podkreślić, że skarżąca wyprowadziła się z poprzednich adresów nie z uwagi na kaprys, ale z jednego mieszkania z uwagi na zniszczenie przedmiotu najmu przez powódź w 2024 r., a w stosunku do drugiego mieszkała ona w nim w 2016 r. Oba te mieszkanie były mieszkaniami z zasobu gminnego i każda przeprowadzka odbywała się za wiedzą gminy. Bez względu jednak na to brak jest materialnoprawnej podstawy do tego, ażeby obciążać skarżącą opłatami z adresu przy ul. [...] za okres od kwietnia do września 2025 r. i podobnie spod adresu przy ul. [...]. Skoro organ I instancji wskazuje, że zaległości te są wcześniejsze, to dlaczego załączony do decyzji dokument wskazuje, że pochodzą one z lat 2023, 2024 i 2025. Organ nie ma wątpliwości, że aktualnym miejscem zamieszkania jest mieszkanie komunalne położone przy ul. [...] w L. Organ sam wskazał także, że skarżąca złożyła pod tym adresem deklarację w lutym 2025 r. Toteż podawanie, że istnieje zaległość wynikająca z deklaracji dla adresu przy ul. [...] oraz przy ul. [...] z lat 2023, 2024 i 2025 jest niezasadne. Organ winien określić faktyczny okres, w którym należność powstała i stała się wymagalna, ażeby można było ocenić jej zasadność z punktu widzenia przepisów o przedawnieniu. W opinii skarżącej organy dwóch instancji zaniechały zbadania tejże kwestii poprzestając jedynie na czynności technicznej. Mimo iż niniejsze postępowanie ma charakter techniczny/rachunkowy, to jednak skarżąca uprawniona jest do kwestionowania sposobu zaliczenia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 12 czerwca 2026 r. pełnomocnik skarżącej, będący adwokatem, podtrzymał skargę i wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów obejmujących 14 potwierdzeń przelewów dla wykazania uiszczania przez skarżącą należności terminowo. Wskazał również na podobieństwo niniejszej sprawy do sprawy pod sygn. akt III SA/Wr 499/25. Kolejne wnioski dowodowe i argumenty skarżąca zawarła w pismach z dnia 10 września 2026 r. (data wpływu do Sądu: 24 września 2026 r.) i z dnia 24 września 2026 r. (data wpływu do Sądu: 25 września 2026 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (zob. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wskutek takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone, jeśli sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W przypadku kwalifikowanego naruszenia prawa sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to zastrzeżenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Z powyższego wynika, że podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej. Sprawowanie kontroli oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz nie zastępuje go w czynnościach. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito, ale jego zadaniem jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia wymaganej przez prawo podstawy faktycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. M. Masternak-Kubiak [w:] T. Kuczyński, M. Masternak-Kubiak, Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Komentarz, LEX 2009, art. 1, pkt 5 i powołane tam orzecznictwo).

Wspomnieć należy, że Sąd rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), przy czym zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd ocenił, że w niniejszej sprawie nie było potrzeby przeprowadzania wnioskowanych przez stronę skarżącą dowodów z dokumentów, mających świadczyć o terminowym dokonywaniu wpłat, a także dotyczących innych postępowań egzekucyjnych w administracji. Sąd w niniejszej sprawie dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia SKO i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji na podstawie akt administracyjnych sprawy oraz nie stwierdził potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów.

Przechodząc dalej, należy wskazać, że zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. W myśl art. 33 § 2 pkt 1 i 5 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest nieistnienie obowiązku lub wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części. Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Na podstawie art. 34 § 2 u.p.e.a. wierzyciel wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej; 2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut; 3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli: a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym, b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia. Stosownie do art. 34 § 3 u.p.e.a. na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie.

Należy dodać, że zobowiązany, wnosząc zarzut, kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji, podważając prawidłowość tytułu wykonawczego. Z tytułu wykonawczego wynika domniemanie istnienia obowiązku oraz spełnienia wszystkich przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, dlatego zobowiązany, wnosząc zarzut, zamierza wykazać, że nie jest prawdziwe twierdzenie wierzyciela, że obowiązek istnieje (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.). Zobowiązany, wnosząc zarzut nieistnienia obowiązku, twierdzi, że obowiązek nie istnieje, ale nie dlatego, że wygasł w całości lub w części. Wygaśnięcie obowiązku stanowi bowiem odrębną podstawę zarzutu, wskazaną w art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. (zob. P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. II, Gdańsk 2025, art. 33).

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcia organów obu instancji podlegały uchyleniu, ponieważ postanowienia te okazały się wadliwe w tym samym stopniu, a to z uwagi na to, że w istocie nie doszło w nich do merytorycznego rozpoznania zarzutu skarżącej, podniesionego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Należy zauważyć, że w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji Burmistrz wskazał, że zgodnie z informacją otrzymaną od pracownika odpowiedzialnego za księgowanie wpłat za odpady wszystkie wpłaty skarżącej zostały zaksięgowane zgodnie z obowiązującymi przepisami, ponieważ posiadała zaległości z poprzednich lat oraz, że do postanowienia zostanie dołączone pismo z Wydziału Finansowo-Budżetowego wraz z wykazem wpłat i zestawieniem zaległości, a wystawione tytuły wykonawcze są zasadne i na dzień ich wystawienia zaległości są aktualne. Wierzyciel nie omówił zatem konkretnie, kiedy i w jakiej wysokości skarżąca dokonywała wpłat, w jaki sposób, według jakiego mechanizmu wpłaty te były rozliczane i na poczet jakich konkretnych zaległości. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego, a tym bardziej skarżącej, poszukiwanie w załączonych do akt administracyjnych załącznikach w postaci tabel i wykazów uzasadnienia do naliczenia opłaty, jak też obliczenia jej prawidłowej wysokości i ustalania w jaki sposób dokonywane przez skarżącą wpłaty były księgowane. To bowiem z rozstrzygnięcia organu powinno klarownie wynikać skąd wynika dochodzony w egzekucji administracyjnej obowiązek, jak również dlaczego zarzut nieistnienia tego obowiązku lub jego wygaśnięcia, podniesiony przez skarżącą, podlegał oddaleniu. W konsekwencji, w ocenie Sądu, z uzasadnienia postanowienia Burmistrza nie wynika, czy w momencie wystawienia tytułów wykonawczych istniały należności, które zostały w nich ujęte.

Co się jeszcze tyczy rozstrzygnięcia organu I instancji, to należy wskazać, że zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., postanowienie powinno zawierać: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę jego wydania; 3 oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) treść rozstrzygnięcia; 6) pouczenie, czy i w jakim trybie służy: a) na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, b) od niego sprzeciw; 7) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania postanowienia. W myśl art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego lub służy od niego sprzeciw oraz gdy zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie. Podkreślenia wymaga przy tym, że w realiach niniejszej sprawy postanowienie organu I instancji, rozumiane jako jeden integralny dokument, powinno zawierać treść rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (zob. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a.). W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że ani rozstrzygnięcie, ani jego uzasadnienie nie mogą znajdować się poza postanowieniem organu administracji publicznej. Niedopuszczalne jest w szczególności zawarcie całości lub części rozstrzygnięcia i uzasadnienia w innym niż postanowienie organu piśmie. Tymczasem Burmistrz tak właśnie postąpił, bowiem w treści postanowienia wskazał, że do postanowienia dołączy pismo z Wydziału Finansowo-Budżetowego, w którym wyjaśnione będą kwestie dotyczące zarachowania wpłat skarżącej na zaległości podatkowe. Takie działanie organu I instancji było wadliwe i naruszało przywołane przepisy prawa w stopniu istotnym. Całość rozstrzygnięcia organu I instancji i jego uzasadnienia winna znajdować się w treści postanowienia, a nie w dołączonym do niego piśmie.

Podkreślić trzeba, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie postanowienia ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1 k.p.a.), jak również zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Na podstawie tej zasady organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, tak aby jasne były motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. To właśnie uzasadnienie powinno być więc elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia.

Natomiast zaskarżonym postanowieniem SKO, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza, zaakceptowało stanowisko wierzyciela, z którego nie wynika w sposób jednoznaczny, czy egzekwowany obowiązek rzeczywiście istnieje. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 78 zdanie pierwsze Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Z powyższą zasadą wiąże się zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), która stanowi niewątpliwie konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji RP (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK-A 2006/6, poz. 66). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano wielokrotnie, że do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, a nie wyłącznie kontrola prawidłowości działania organu I instancji lub ocena zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia (zob. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2026, art. 15, pkt 6).

W konsekwencji Sąd stwierdził, że organy obu instancji, to jest Burmistrz i Kolegium, które utrzymało w mocy wydane przez Burmistrza rozstrzygnięcie, naruszyły art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 124 § 1 pkt 5 oraz § 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. SKO dopuściło się ponadto także naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Wobec tego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę, Burmistrz powinien wykazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w sprawie zarzutu wniesionego przez skarżącą, czy egzekwowany obowiązek istnieje, a to poprzez konkretne wskazanie kiedy i w jakiej wysokości skarżąca dokonywała wpłat, w jaki sposób, według jakiego mechanizmu wpłaty te były rozliczane i na poczet jakich konkretnych zaległości. Wskazać tu należy, że organ winien wykazać w szczególności, czy i wobec których wpłat dokonywanych przez skarżącą zastosowano zasady wynikające z art. 62 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2026 r. poz. 622 ze zm.), który stanowi, że jeżeli na podatniku ciążą zobowiązania podatkowe z różnych tytułów, dokonaną wpłatę zalicza się na poczet podatku zgodnie ze wskazaniem podatnika, a w przypadku braku takiego wskazania - na poczet zobowiązania podatkowego o najwcześniejszym terminie płatności spośród wszystkich zobowiązań podatkowych podatnika. W przypadku gdy na podatniku ciążą zobowiązania podatkowe, których termin płatności upłynął, dokonaną wpłatę zalicza się na poczet zaległości podatkowej o najwcześniejszym terminie płatności we wskazanym przez podatnika podatku, a w przypadku braku takiego wskazania lub braku zaległości podatkowej we wskazanym podatku - na poczet zaległości podatkowej o najwcześniejszym terminie płatności spośród wszystkich zaległości podatkowych podatnika.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd orzekł również o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt II sentencji wyroku, zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (597 zł), obejmujący zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi (100 zł) oraz kosztu poniesionego tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego adwokatem (480 zł), wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2026 r. poz. 215).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji.