Administracyjne postępowanie. Zobowiązano organ do wydania aktu

Przedmiotem skargi, którą wniósł O. B. – obywatel U. (dalej: strona, skarżący) jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

W skardze strona wskazała, że w dniu 25 września 2024 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Następnie strona w dniu 7 kwietnia 2026 r. wniosła ponaglenie. Pomimo tego, na dzień złożenia skargi (8 kwietnia 2026 r.) organ nie załatwił sprawy z wniosku skarżącego. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 6, art. 8 i art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.).

W rezultacie skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności organu; 2) stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wyznaczenie organowi terminu 30 dni na załatwienie sprawy; 4) przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 1500 zł; 5) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewoda opisał przebieg postępowania od dnia jego zainicjowania złożonym wnioskiem do dnia wpływu do organu skargi skierowanej do WSA. Wskazał również, że od dnia 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 830 ze zm.), zgodnie z którą bieg terminów załatwienia sprawy został zawieszony do dnia 31 grudnia 2022 r., a następnie do dnia 4 marca 2026 r. Przywołano również wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a zatem m.in. w sprawach kończących się wydaniem decyzji administracyjnej.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda dopuścił się bezczynności w postępowaniu w sprawie udzielenia stronie skarżącej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, wszczętym na wniosek strony skarżącej.

W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830), mocą której w art. 1 pkt 44 dodano do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2025 r. poz. 337 ze zm.) przepis art. 100c w brzmieniu: "1. W okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.".

Następnie termin, o którym mowa w art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, został prolongowany na kolejny okres w dodanym w dniu 28 stycznia 2023 r., z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., przepisem art. 100d (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 185). Następnie kolejne nowelizacje wskazanego wyżej art. 100d przedłużały okres zawieszenia biegu terminów. Obecnie termin obowiązywania omawianych przepisów został przedłużony do dnia 4 marca 2027 r. (zob. art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 203).

W kontekście powyższej regulacji wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych doszło do ukształtowania się odmiennych stanowisk co do rozumienia i zastosowania przepisów art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.

Początkowo w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że przepisy art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie naruszają Konstytucji oraz prawa unijnego, w tym Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE z dnia 7 czerwca 2016 r. Nr C 202, s. 389), jak również art. 6 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) (zob. np. wyroki NSA z dnia: 23 października 2024 r., II OSK 801/24, II OSK 867/24, II OSK 925/24 i II OSK 1301/24; 24 października 2024 r., II OSK 1182/24 i II OSK 1183/24; 30 października 2024 r., II OSK 1303/24; 13 listopada 2024 r., II OSK 821/24; 18 listopada 2024 r., II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., II OSK 2470/24 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast aktualnie, m.in. w wyrokach z dnia 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24 i II OSK 2926/24, w wyroku z dnia 28 maja 2025 r., II OSK 2945/24, w wyroku z dnia 12 czerwca 2025 r., II OSK 3096/24, a także w wyrokach z dnia 26 czerwca 2025 r., II OSK 2234/24 i II OSK 2243/24, NSA zaprezentował swoje zmodyfikowane stanowisko, dokonując rozproszonej kontroli konstytucyjności ustawy. Zdaniem NSA należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 854; dalej: ustawa zmieniająca) – w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z jednej strony NSA podkreślał, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie narusza zasady proporcjonalności i efektywności ze względu na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Sąd argumentował, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. Zarazem z drugiej strony NSA wskazywał na to, że jednak każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności, o ile miały one miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji. NSA zastrzegł bowiem, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości. Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005, nr 8, poz. 93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa).

Zdaniem NSA miała miejsce istotna zmiana okoliczności, gdyż ponad dwuletni okres – od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw, mający swoje źródło w liczbie tych spraw, powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" – dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności – lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP.

W konsekwencji NSA uznał, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw odmówił zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. NSA uznał, że wystąpiła sytuacja oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości – bezczynności bądź przewlekłego działania organu – jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu.

Trzeba mieć zatem na uwadze, że NSA stwierdził, iż niezgodność art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zaprezentowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem pozwala on na urzeczywistnienie zasad konstytucyjnych w ramach wymiaru sprawiedliwości, w tym prawa do sądu. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie prezentowany jest trafny pogląd, według którego sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie i nie prowadzi to do naruszenia konstytucyjnego podziału kompetencji między sądami a Trybunałem Konstytucyjnym. O zgodności przepisu aktu normatywnego z Konstytucją Trybunał rozstrzyga bowiem w formie orzeczenia ze skutkami przewidzianymi w ustawie. Sąd w danej sprawie nie orzeka zaś o zgodności regulacji z Konstytucją, lecz jedynie odmawia zastosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją (zob. wyroki Sądu Najwyższego: z 26 września 2000 r., III CKN 1089/00, OSNC 2001, Nr 3, poz. 37; z 29 sierpnia 2001 r., III RN 189/00, OSNAPiUS 2002, Nr 6, poz. 130). W powyższą koncepcję wpisał się również Naczelny Sąd Administracyjny, zauważając, że wprawdzie z mocy art. 188 pkt 1 Konstytucji RP o zgodności ustawy z Konstytucją orzeka Trybunał Konstytucyjny, ale całkowicie nieuprawniony byłby pogląd, iż problem konstytucyjności ustawy zwykłej pozostaje poza rozważaniami sądu. Sędziowie są niezawiśli w sprawowaniu swego urzędu i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Oznacza to zarówno możliwość bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy, jak i konieczność rozważenia zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia nie tylko z ustawą zwykłą, ale i z ustawą zasadniczą, a także dążenie do takiej wykładni ustawy zwykłej, która byłaby niesprzeczna z Konstytucją (zob. uchwała NSA z 12 października 1998 r., OPS 5/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 1).

W świetle powyższych uwag kluczowe znaczenie dla oceny, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w prowadzeniu postępowania ma ustalenie, w jakim terminie Wojewoda powinien wydać wnioskowane zezwolenie oraz czy termin ten został przez niego dochowany. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przez bezczynność rozumie się stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Przepisem szczególnym określającym termin załatwienia sprawy w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jest art. 210 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 223 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r. poz. 1079 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach) – według stanu prawnego sprzed 27 kwietnia 2026 r. Zgodnie z art. 223 ustawy o cudzoziemcach – w brzmieniu na dzień wniesienia skargi – do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stosuje się przepisy art. 202, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 206-210. Według art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Z art. 210 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynika, że termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a.

Sąd zauważa, że art. 210 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 223 ustawy o cudzoziemcach nie określa, w jakim terminie organ powinien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz przedłożenia dokumentów niezbędnych do prawidłowego załatwienia sprawy. Nie oznacza to jednak, że organ w tym zakresie nie jest związany żadnym terminem. Zauważyć należy, że art. art. 210 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 223 ustawy o cudzoziemcach nie wyłącza zastosowania ogólnych regulacji kodeksowych, w tym wyrażonej w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. zasady szybkości postępowania, jak również wynikającego z art. 35 § 1 k.p.a. obowiązku organu załatwiania spraw przez organ administracji publicznej bez zbędnej zwłoki, mającej w istocie walor ogólnej zasady postępowania i w tym sensie powiązanym z obowiązkiem niezwłocznego załatwienia sprawy (art. 35 § 2 k.p.a.). Niezmienione pozostały zasady, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę terminowość podejmowanych działań. Działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, na podstawie akt sprawy Sąd ustalił, że wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wraz z szeregiem załączników wpłynął do organu w dniu 25 września 2024 r., kiedy to strona stawiła się w urzędzie wojewódzkim osobiście i złożyła odciski linii papilarnych. Tego samego dnia organ wystosował do strony wezwanie o złożenie wskazanych dokumentów, zastrzegając w jego treści, że jeśli jakiś dokument został już złożony, to należy uzupełnić jedynie brakujące dokumenty. Na marginesie Sąd zauważa, że taka redakcja wezwania nie pozwala uznać, że organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie strony do władzy publicznej, skoro można odnieść wrażenie, że organ nie wie, jakie dokumenty strona dołączyła do wniosku. Kolejną czynnością organu w postępowaniu było przekazanie wniosku do opiniowania właściwym służbom, co nastąpiło w dniu 27 stycznia 2025 r. Akta sprawy nie dokumentują, jakie były przyczyny ponad 4-miesięcznej zwłoki organu oraz nie dokumentują innych czynności organu poza włączaniem do akt sprawy pism wnoszonych przez stronę. Kolejno w dniu 8 kwietnia 2026 r. strona wniosła skargę na bezczynność organu, a w dniu 9 kwietnia 2026 r. organ sporządził wezwanie do strony o uzupełnienie materiału dowodowego.

Z akt sprawy wynika zatem, że od daty wpływu wniosku do Wojewody do dnia złożenia skargi organ podjął jedną czynność zmierzającą do załatwienia sprawy, która miała miejsce w dniu 27 stycznia 2025 r. Nie budzi więc wątpliwości, że w toku postępowania i na dzień wniesienia skargi (8 kwietnia 2026 r.) organ tkwił w bezczynności, nie załatwiając sprawy, ani nie wyznaczając nowego terminu jej załatwienia. Przez ponad półtora roku "trwania" postępowania brak było jakiejkolwiek aktywności organu, która pojawiła się dopiero po wniesieniu skargi do Sądu. Powyższe oznacza, że Wojewoda naruszył zasady i terminy określone w art. 35 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji w art. 6 k.p.a. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt I sentencji wyroku).

Jednocześnie w pkt II sentencji wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste, wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjne i drastyczne naruszenie treści obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. W realiach badanej sprawy z tak kwalifikowaną bezczynnością nie mamy do czynienia. O ile w większości przypadków tak długotrwałą bierność organu, jak stwierdzona powyżej, należałoby kwalifikować w ten właśnie sposób, to jednak – zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie – nie można pomijać okoliczności prawnych i faktycznych, w jakich zwłoka ta wystąpiła. Podkreślić bowiem należy, że wprowadzone ustawą o pomocy rozwiązania, de facto przyzwalające wojewodom na swoistą bierność proceduralną, zasługują na uzasadnioną krytykę, podobnie jak i organy, które z tych rozwiązań czynią pretekst do niezałatwiania spraw nie tylko w ustawowych terminach, ale ogólnie w rozsądnym czasie, to jednak dzieje się to w specyficznym układzie prawnym. Organy bowiem, nawet znając stanowisko NSA dotyczące m.in. art. 100d ustawy o pomocy, zmuszone są do jego stosowania w brzmieniu nadanym ustawą, gdyż nie mogą stać w kontrze m.in. do zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a. Dodać przy tym trzeba, że zasada praworządności jest nie tylko zasadą ogólną postępowania administracyjnego, lecz również zasadą konstytucyjną, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, oraz z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Na gruncie wskazanej zasady organ nie ma więc możliwości odmowy zastosowania jakiegoś przepisu, ponieważ jest zobowiązany do przestrzegania aktualnie obowiązujących przepisów prawa. W konsekwencji zatem ocena bezczynności czy przewlekłości postępowania, jako zjawiska mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa, powinna wiązać się z sytuacją oczywistego i znacznego wykroczenia poza ramy czasowe wyznaczone dla organu jasno brzmiącymi przepisami prawa. W tym zaś przypadku, o ile z całą pewnością można mówić o zdecydowanie za długim i niekorzystnym dla strony skarżącej niepodejmowaniu przez organ żadnej aktywności, o tyle fakt ten w znacznej mierze jest konsekwencją skomplikowanej sytuacji prawnej, do jakiej przyczynił się ustawodawca kolejnymi nowelizacjami ustawy o pomocy, ignorując kierunek sądowej oceny dotychczas obowiązujących na jej gruncie unormowań. Skoro więc organ respektował przywołane przepisy prawa, co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, to jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać organowi lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej, czy też działania przeciwko konkretnie stronie skarżącej. W rezultacie nie można przyjąć, ażeby stwierdzona bezczynność przybierała postać rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku.

W konsekwencji powyższego zastosowanie znalazł również art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Sąd administracyjny orzeka o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, lecz nie rozstrzyga kwestii merytorycznych i nie określa w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego należało zobowiązać organ do załatwienia sprawy we właściwym terminie, o czym Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku.

W pozostałej części skargę oddalono. Wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej jest jednym z dwóch środków o charakterze finansowym, przy czym decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, czy też odstąpienia od zastosowania tychże środków powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi do Sądu, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Sąd podzielił również pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20 i powołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie strona skarżąca żądała przyznania jej sumy pieniężnej od organu. Oceniając zasadność uwzględnienia tego wniosku strony, należało wziąć pod uwagę także okoliczność wynikającą z przedstawionej na wstępie modyfikacji przez NSA stanowiska dotyczącego kolejnego prolongowania obowiązywania regulacji ograniczających przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne. Należało również uwzględnić, że organ pozostawał w przekonaniu, że treść przepisów prawa powszechnie obowiązującego wprowadzała zawieszenie biegu terminów załatwienia spraw cudzoziemców, o czym była mowa wyżej. Ponadto Sąd wziął pod uwagę, że po wniesieniu skargi organ podjął czynności w postępowaniu, a w wyroku zobowiązano organ do zakończenia postępowania w terminie 30 dni. To również, w kontekście zasadniczych celów skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, wynikających z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., uzasadniało oddalenie wniosku strony skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej, o czym Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wobec uwzględnienia skargi w zasadniczej części, Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V sentencji wyroku, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, obejmujący zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi (100 zł) oraz kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego adwokatem (480 zł), wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2026 r. poz. 215).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji.