Reklama w pasie drogowym i spór o datę początku zajęcia. NSA oddalił skargę kasacyjną kolegium

I. 1. Wyrokiem z 6 lutego 2026 r., sygn. akt III SA/Łd 794/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej również: "WSA"), po rozpoznaniu skargi D(...) Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej również: "strona" lub "strona skarżąca"), uchylił zaskarżoną doń decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej również: "sko" lub "kolegium") z 26 sierpnia 2025 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 23 lipca 2025 r. i zasądził od kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 4 017 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

2. Skargę kasacyjną od powyżej wskazanego wyroku wywiodło kolegium, zaskarżając go w całości i wnosząc: o jego uchylenie i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpatrzenia, a także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym o kosztach zastępstwa procesowego. Nadto kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 173 w związku z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego: tj.

a) art. 4 pkt 1 i pkt 23 oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p.") przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z chwilą fizycznego usunięcia płachty reklamowej przestało istnieć zajęcie pasa drogowego i zachodzi konieczność dalszego ustalania dodatkowego okresu zajęcia pasa drogowego poza określonym w zaskarżonej decyzji, mimo że w pasie drogowym pozostawała konstrukcja nośnika reklamy (stelaż) trwale zlokalizowana w przestrzeni pasa drogowego, co w świetle definicji reklamy nadal stanowiło zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, o takiej samej powierzchni i takim samym zakresie jak w przypadku, gdy płachta reklamowa rozciągnięta była na tej konstrukcji;

b) art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na zakwestionowaniu przez Sąd przyjętego przez organy administracyjne okresu zajęcia pasa drogowego jako podstawy wymiaru kary pieniężnej i dokonanie sztucznego rozdzielenia okresu zajęcia "pod reklamę" oraz ewentualnego zajęcia "pod konstrukcję", pomimo że zebrany materiał dowodowy pozwalał na ustalenie zamkniętego okresu zajęcia od dnia 30 kwietnia 2025 r. do dnia 5 czerwca 2025 r., w którym w pasie drogowym znajdował się co najmniej nośnik reklamy w postaci konstrukcji metalowej, a nie zachodziły podstawy do jego skrócenia;

2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik postępowania:

a) art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. przez:

1) wyjście poza granice sprawy w znaczeniu materialnoprawnym oraz poza granice skargi wniesionej wyłącznie przez stronę ukaraną karą za zajęcie pasa drogowego, poprzez sformułowanie w uzasadnieniu wyroku wskazań nakazujących ponowne badanie okresu zajęcia także w kierunku ustalenia wcześniejszej niż 30 kwietnia 2025 r. daty początkowej zajęcia pasa drogowego, co prowadzi do realnego ryzyka zwiększenia wymiaru kary pieniężnej;

2) naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego (reformationis in peius) poprzez dopuszczenie możliwości ustalenia przez organ, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dłuższego, niekorzystnego dla strony okresu zajęcia pasa drogowego, podczas gdy jedynym skarżącym była strona ukarana, a decyzje organów nie stwierdzały wad skutkujących nieważnością;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez uchylenie decyzji kolegium i decyzji ją poprzedzającej i dokonanie ustalenia niewynikającego ze zgromadzonego materiału dowodowego, że końcową datą zajęcia pasa drogowego, był 15 maja 2025 r. oraz poprzez wskazanie konieczności dalszego ustalenia zajętości pasa drogowego po 21 maja 2025 r. do 5 czerwca 2025 r., mimo braku przedstawienia przez stronę żadnych nowych dowodów kwestionujących ustalenia kontroli z dnia 5 czerwca 2025 r., a tym samym Sąd nie wskazał konkretnych okoliczności i powiązanych z nimi naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności wobec kompletnego i spójnego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie zamkniętego okresu zajęcia pasa drogowego oraz braku kwestionowania przez Sąd ustalonego przez organy podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie reklamy i braku kwestionowania przez stronę skarżącą co do zasady faktu istnienia w pasie drogowym reklamy oraz jej konstrukcji nośnej związanej z jego działalnością;

c) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez dokonanie przez Sąd odmiennej, od ustaleń organów administracyjnych, oceny okresu zajęcia pasa drogowego w oparciu o te same dowody, w sposób prowadzący w istocie do zastąpienia organu w prowadzeniu postępowania dowodowego w sytuacji, gdy przedstawione dowody i ich wiarygodność nie były przez Sąd kwestionowane, a rzekome naruszenie obejmuje inne okresy niż objęte zaskarżoną decyzją, a zatem mogące stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom tego przepisu, w szczególności poprzez:

1) brak pełnej i spójnej oceny materiału dowodowego w zakresie okresu zajęcia pasa drogowego, w tym pominięcie znaczenia utrzymywania w pasie drogowym samej konstrukcji metalowej po demontażu płachty reklamowej;

2) wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia polegającą na tym, że Sąd kwestionując ustalenia organów co do daty końcowej zajęcia, jednocześnie formułuje wskazania co do możliwości ustalania wcześniejszej daty początkowej, nie odnosząc się do zakazu orzekania na niekorzyść strony skarżącej.

Argumentację na poparcie powyżej wskazanych zarzutów strona skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

II. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

2. Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) – dalej, jak już wskazywano: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: "NSA") rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a strona w zakreślonym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Odnotować przy tym należy, że NSA nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też, aby zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi (art. 188 p.p.s.a.), czy też, do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wydanego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (art. 185 § 1 p.p.s.a.), jak chciałby tego skarżący kasacyjnie organ. Z tego względu NSA rozpoznając sprawę, związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaznaczyć przy tym wypada, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez NSA jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony skarżącej zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. A co za tym idzie nie może zastępować strony skarżącej kasacyjnie i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy Sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przy czym przepis ten, art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna, wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy też zwrócić uwagę i na to, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowaną odpowiednio, w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala ona NSA ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia zapadłego przed NSA. W rozpoznawanej sprawie NSA uznał, że przesłanka ta została spełniona.

3. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.; art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a.; jak również na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, które dotyczą: błędnej wykładni art. 4 pkt 1 i pkt 23 oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej również: "u.d.p.") oraz niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 12 pkt. 1 u.d.p. Zatem w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych, tj.: na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach NSA stwierdził, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

4. Przystępując do oceny zarzutów wskazać należy, że z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej zostały sformułowane zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności zostaną rozważone zarzuty natury procesowej ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym do NSA wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, Lex/el nr 163943; czy wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1000/24, Lex/el nr 3788107). Wskazać należy, że NSA rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli zgodności z prawem materialnym można bowiem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny sprawy przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex/el nr 1217424, oraz wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex/el nr 596025). Jednak z uwagi na komplementarny charakter zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozpoznać je łącznie.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej doń decyzji kolegium w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie, jak i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., gdyż organy naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a kolegium także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego określone przez skarżący kasacyjnie organ w punkcie 2, lit. a - d skargi kasacyjnej rozstaną rozpoznane łącznie. Przy czym NSA uznał, że zarzuty te są nieuzasadnione, gdyż jak słusznie zauważył WSA zaskarżona doń decyzja kolegium, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie odpowiada prawu, gdyż organy nie ustaliły w sposób prawidłowy okoliczności stanu faktycznego sprawy.

NSA nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (przepis ten stanowi podstawę do uchylenia przez WSA zaskarżonej doń decyzji w przypadku stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać należy, że sprawowanie przez sąd administracyjny wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę, działania lub zaniechania, organów wykonujących administrację publiczną wymaga dokonania oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w zakresie działania lub bezczynności tego organu. Zadaniem sądu administracyjnego jest zatem ustalenie, czy organ administracji w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy i czy jest on wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia determinanty faktycznej rozstrzygnięcia, czyli czy w toku postępowania administracyjnego zostały ustalone w sposób wystarczający fakty i okoliczności, które stanowiły bezpośrednią podstawę wydania decyzji, a tym samym, czy zostały one uznane za udowodnione i wywołały skutek prawny opisany w decyzji. Odnotować przy tym należy, że sąd administracyjny co do zasady ocenia ową prawidłowość na podstawie akt administracyjnych. Przypomnieć również wypada, że art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Z kolei dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Z kolei przewidziana w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów wyraża postulat, aby organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie, ustalić stan faktyczny. Wniosek o faktach powinien być oparty na dowodach zgromadzonych przez organ administracji, a rozpatrzenie dowodów powinno dotyczyć całokształtu materiału dowodowego. Ocena dowodów musi być umotywowana i powinna prezentować całokształt materiału dowodowego bez uszczerbku dla równej - co do zasady - mocy wszystkich środków dowodowych. Co więcej, ocena dowodów powinna być dokonana z zachowaniem reguł logicznego rozumowania, zgodnie ze wskazaniami wiedzy powszechnej i doświadczenia życiowego. Równocześnie stanowisko organów powinno znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, w myśl bowiem art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast m.in. ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym został prawidłowo zebrany materiał dowodowy, a następnie czy został on oceniony przez organy administracji zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy. W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że powyższe zasady zostały w niniejszej przypadku naruszone przez orzekające w sprawie organy. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji organów obu instancji zostało bowiem przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia oraz omówienia całego materiału dowodowego, a wyprowadzone na tej podstawie wnioski – jak słusznie zauważył WSA - nie odpowiadają swobodnej ocenie dowodów, lecz noszą znamiona arbitralności. A co za tym idzie poczynione ustalenia w zakresie zebrania i zrekonstruowania elementów stanu faktycznego niezbędnego dla potrzeb rozstrzygnięcia w świetle znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego nie były wystarczające. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy zarządca drogi wymierza karę pieniężną. Przepis ten, art. 40 ust. 12 u.d.p., stanowi, że wysokość kary stanowi 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, czyli opłaty jaką zajmujący pas drogowy musiałby uiścić, gdyby posiadał zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (m.in. umieszczenia reklamy), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, kara naliczana jest za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Zatem w przypadku naruszenia prawa polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy - decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest bowiem decyzją związaną. Niemniej jednak na organie administracji ciąży obowiązek dokładnego ustalenia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy, czego w niniejszym przypadku nie uczyniono. W ocenie NSA, w przeciwieństwie do twierdzeń skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji miał podstawy, aby uznać, że orzekające w sprawie organy przeprowadziły postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia oraz omówienia całego materiału dowodowego, a co za tym idzie przeprowadzone postępowanie dowodowe nie spełniało wymogów wskazanych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika bowiem, że nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak bowiem słusznie zauważył WSA przede wszystkim nie ustalono w sposób wystarczający daty początkowej zajęcia pasa drogowego. Zauważyć bowiem należy, że w świetle zgromadzonych w aktach sprawy materiałów pierwszą pewną datą świadczącą o zajęciu przez stronę pasa drogowego bez zezwolenia pod reklamę, a wynikającą z przeprowadzonych przez organ czynności urzędowych jest w niniejszej sprawie 15 maja 2025 r., w tym bowiem dniu organ przeprowadził kontrolę w terenie, utrwaloną stosownym protokołem stwierdzającym zarówno obecność reklamy w pasie drogowym, jak i jej wymiary, do którego załączono niezbędną dokumentację fotograficzną. Fakt, że organ dysponował przesłanym mu 30 kwietnia 2025 r. zdjęciem, przesłanym na adres poczty elektronicznej sekretariatu organu, bez żadnych dodatkowych wyjaśnień, ani weryfikacji ze strony organu, należało bowiem potraktować jako sygnalizację, którą organ administracji zobowiązany był zweryfikować w terenie, przez pryzmat przesłanek nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego, w tym również pod względem powierzchni zajęcia. Z uczynieniem zadość temu obowiązkowi organ zwlekał, gdyż jak słusznie zauważył WSA stosowne czynności urzędowe zostały przeprowadzone dopiero 15 maja 2025 r. i dlatego słusznie uznano, iż w świetle zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów jest to pierwsza pewna data w której organ ustalił zarówno obecność reklamy w pasie drogowym, jak i jej wymiary, a okoliczności te utrwalił stosowną dokumentacją. Wobec powyższego należało przyznać rację WSA, który nie wykluczył, że zajęcie pasa drogowego mogło mieć miejsce już 30 kwietnia 2025 r., niemniej jednak zauważył, że żeby można było tak przyjąć, konieczne jest uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przy uwzględnieniu przesłanek, od spełnienia których ustawodawca uzależnił nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Równocześnie WSA wskazał w jaki sposób organy mogłyby zweryfikować wystąpienie przesłanek do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia od 30 kwietnia 2025 r., tj. od dnia w którym do organu dotarła droga mailową wskazana powyżej sygnalizacja. Co więcej Sąd I instancji słusznie zauważył, że w świetle materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie było również podstaw do przyjęcia, że końcowym dniem zajęcia pasa drogowego był 5 czerwca 2025 r. - w tej bowiem dacie organ I instancji rzeczywiście przeprowadził kontrolę w terenie, lecz jej efektem było protokolarne stwierdzenie, że w pasie drogowym pozostała konstrukcja, na której wcześniej znajdowała się sporna reklama, natomiast sama reklama została usunięta, przy czym z akt sporawy nie wynika, że reklamę usunięto we wskazanej, przyjętej przez organy administracji dacie. Przy czym kwestia reklamy oraz jej nośnika nie została przez orzekające w sprawie organy w sposób jednoznaczny wyjaśniona. Braki w materiale dowodowym wskazują na to, że jak słusznie zauważył Sąd I instancji nie można zasadnie twierdzić, że między 30 kwietnia 2025 r., a 5 czerwca 2025 r. doszło w sposób ciągły do zajęcia pod reklamę pasa drogowego przez stronę skarżącą, bez zezwolenia zarządcy drogi. Wobec nie wyjaśnienia przez orzekające w sprawie organy kwestii związanych z funkcjonowaniem w pasie drogowym reklamy oraz funkcjonowaniem w pasie drogowym tzw. "konstrukcji" Sąd I instancji zasadnie zauważył, że osobnym wątkiem jest kwestia zajęcia pasa drogowego pod konstrukcję, na której znajdowała się reklama - między 15 maja 2025 r. (co stwierdził organ podczas przeprowadzonej w terenie i udokumentowanej kontroli), a 5 czerwca 2025 r. (kiedy podczas kontroli stwierdzono, że w pasie drogowym pozostał konstrukcja, na której wcześniej znajdowała się reklama), niemniej jednak wątku tego organ w ogóle nie ustalał, a co za tym idzie kwestia ta nie została w sposób jednoznaczny wyjaśniona.

NSA nie podzielił również zarzutów skarżącego kasacyjnie organu odnośnie naruszenia art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. Wobec powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. A zgodnie z treścią art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Równocześnie nie może ujść uwadze i to, że w uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, Lex/el nr 524941, wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Podnieść też należy, że zarzut taki może być uzasadniony wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do tegoż sądu. Odnotować również należy, że art. 134 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem norm, których złamania sam skarżący wprawdzie nie sygnalizował w złożonej skardze, ale których naruszenie Sąd I instancji powinien był dostrzec z urzędu. Przy czym skarżący kasacyjnie organ takich norm nie wskazał, zaś treść zarzutów pozwala domyślać się, że zamierzał poprzez wskazanie na naruszenie tego przepisu, podważyć ustalenia stanu faktycznego. Przepis ten jednak takiemu celowi nie służy (por. chociażby: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1555/15, Lex/el nr 2336464). W świetle powyższego w pierwszej kolejności należy wskazać, iż wnioski skarżącego kasacyjnie organu wyciągnięte z uzasadnienia zaskarżonego do tutejszego sądu wyroku WSA są zdecydowanie zbyt daleko idące. W żadnym bowiem razie WSA nie wskazał w uzasadnieniu skarżonego przez kolegium wyroku, iż należy ponownie badać okres zajęcia w kierunku ustalenia wcześniejszej niż 30 kwietnia 2025 r. daty początkowej zajęcia pasa drogowego. Wręcz przeciwnie, WSA podnosząc wątpliwości odnośnie daty początkowej, od której należy ustalić odpowiedzialność strony za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, tj. przyjętej przez organy daty 30 kwietnia 2025 r. ocenił, że przyjęte przez organy jako podstawa ich ustaleń zdjęcie przedstawiające sporną reklamę, przesłane 30 kwietnia 2025 r. przez pracownika Zarządu Inwestycji Miejskich, na adres poczty elektronicznej sekretariatu Zarządu Dróg i Transportu ma deficyt, który nie pozwala uznać, że początkiem okresu zajęcia pasa drogowego na potrzeby reklamy był bezsprzecznie 30 kwietnia 2025 r. Tym samym Sąd I instancji uznał, że pierwszą pewną datą, wynikającą z przeprowadzonych przez organ czynności urzędowych, jest 15 maja 2025 r. – w tym bowiem dniu organ przeprowadził kontrolę w terenie, utrwaloną stosownym protokołem stwierdzającym zarówno obecność reklamy w pasie drogowym, jak i jej wymiary, do którego załączono niezbędną dokumentację fotograficzną, a NSA w pełni tę ocenę podziela. Wobec powyższego nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, ani co do tego, że Sąd I instancji nakazał badanie okresu zajęcia w kierunku ustalenia wcześniejszej niż 30 kwietnia 2025 r. daty początkowej zajęcia, ani co do tego, że doszło do naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego przez dopuszczenie możliwości ustalenia przez organ, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dłuższego, niekorzystnego dla strony okresu zajęcia pasa drogowego. Z tego też względu NSA nie dopatrzył się również naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 2 p.p.s.a. Wskazać również należy, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ta okoliczność ma istotne znaczenie dla wyniku postępowania kasacyjnego, albowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym ewentualną "niekorzyść", o której mowa w art. 134 § 2 p.p.s.a. należy oceniać poprzez wpływ oceny prawnej zawartej w kasacyjnym wyroku sądu administracyjnego na sytuację strony skarżącej w ponownym postępowaniu przed organami administracji publicznej. Kasacyjny charakter orzeczeń sądu administracyjnego wydawanych w wyniku uwzględnienia skargi na decyzje zapadłe w postępowaniu regulowanym przepisami k.p.a. sprawia, że ciężar oceny ewentualnego pogorszenia sytuacji strony skarżącej przesuwa się z postępowania sądowoadministracyjnego na postępowanie administracyjne. Inaczej rzecz ujmując, uchylając zaskarżoną doń decyzję Sąd I instancji na etapie orzekania musi rozważyć, czy wyeliminowanie zaskarżonej doń decyzji z obrotu prawnego nie spowoduje, przy ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej, naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 134 § 2 p.p.s.a. Tylko stwierdzenie, że zawarte w wyroku oceny i zalecenia mogą w dalszym postępowaniu administracyjnym doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia pogarszającego sytuację strony skarżącej w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonej decyzji uzasadnia przyjęcie, że wydanie tej treści wyroku naruszałoby zakaz reformationis in peius. Z tych powodów przyjmuje się, że dokonanie oceny, czy uwzględnienie skargi nastąpiło na korzyść, czy też na niekorzyść strony skarżącej nie jest możliwe w sytuacji, kiedy - stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uwzględnienie skargi nastąpiło ze względu na stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego aktu przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. K. Gruszecki, Obowiązywanie zakazu reformationis in peius w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Państwo i Prawo z 1998 r., z. 3, s. 34. Wobec powyższego wskazać należy, iż zarzut naruszenia art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie - NSA stoi na stanowisku, że Sądu I instancji, ani nie wyszedł bowiem poza granice sprawy, ani nie naruszył zakazu orzekania na niekorzyść strony skarżącej.

NSA nie dopatrzył się również, zarzucanego w skardze kasacyjnej organu, naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że zamiarem skarżącego kasacyjnie organu było zanegowanie, na podstawie tak sformułowanego zarzutu, oceny stanu faktycznego dokonanej przez Sąd I instancji. Trzeba jednak zauważyć, że powołane przepisy określają sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Sąd, dlatego zarzut ich naruszenia nie może służyć zwalczaniu przyjętego w kwestionowanym orzeczeniu stanowiska, jeśli zostało ono wypracowane zgodnie z zachowaniem reguł wynikających z powyższych unormowań, nawet jeśli to stanowisko nie jest dla skarżącego kasacyjnie satysfakcjonujące, czy nawet uznaje on je za błędne. Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej doń decyzji na podstawie akt sprawy, a co za tym idzie nie postąpił wbrew zakazowi zawartemu w art. 133 § 1 p.p.s.a. Co więcej, Sąd I instancji nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., a jedynie zwrócił organowi administracji uwagę na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego – do czego był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobligowany, jego zadaniem jest bowiem skontrolowanie poczynionych przez organ ustaleń faktycznych. A co za tym idzie zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.

NSA nie dopatrzył się również, zarzucanego Sądowi I instancji, przez skarżący kasacyjnie organ, naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis określa niezbędne elementy uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego stanowiąc, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględniania skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zatem przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Przy czym w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu NSA zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w treści tego przepisu warunków. Wyrok Sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. np. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09, Lex/el nr 597986; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, Lex/el nr 1675977). W świetle powyższego wskazać należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego szczegółowo w pisemnym uzasadnieniu i jaki stan faktyczny przyjął on za podstawę orzekania. Sąd I instancji w wystarczający sposób wyjaśnił również motywy prawne podjętego rozstrzygnięcia. NSA zwraca przy tym uwagę, że Sąd I instancji nie ma obowiązku szczegółowego odnoszenia się do każdego zarzutu wyrażonego w stanowiskach stron. Jego obowiązkiem jest bowiem rozpoznanie istoty sprawy, co bez wątpienia uczynił. Należy przy tym zaznaczyć, ze polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną prawną dokonaną przez ten Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

W konsekwencji powyższego, tj. wobec tego, że w sprawie – jak słusznie dostrzegł Sąd I instancji - nie doszło do jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego, NSA uznał, że ocena naruszenia przepisów prawa materialnego będzie możliwa dopiero po ponownym, prawidłowym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ administracji. Zatem, ze względu na wadliwość i niekompletność ustaleń faktycznych, ocena zarzutów prawa materialnego jest na tym etapie co najmniej przedwczesna.

5. NSA stanął na stanowisku, iż Sąd I instancji prawidłowo uznał, że rozstrzygnięcie, które zapadło przed organami administracji narusza przepisy prawa, a co za tym idzie zasadnie uchylił zaskarżoną doń decyzję kolegium oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji.

Wobec powyższego NSA, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.