Rodzic nie zaszczepił dziecka po badaniu kwalifikacyjnym. NSA oddalił skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 8 października 2025 r. oddalił skargę P. C. na postanowienie Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia 10 marca 2025 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. (dalej: "PPIS", "organ I instancji") upomnieniem nr [...] z 19 czerwca 2024 r. wezwał P. C. (dalej: "skarżącego"), do poddania małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym wskazanym w upomnieniu.

Wobec niewykonania obowiązków określonych w upomnieniu, PPIS 24 lipca 2024 r. wystawił tytuł wykonawczy obejmujący obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Tytuł wykonawczy został przesłany Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie (dalej: "PPWIS", "organ II instancji"), w celu wszczęcia egzekucji.

Postanowieniem z 27 grudnia 2024 r., PPIS stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Po rozpoznaniu zażalenia złożonego od tego rozstrzygnięcia PPWIS postanowieniem z 20 lutego 2025 r. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie objętym uchylanym postanowieniem.

PPIS postanowieniem z 20 stycznia 2025 r. oddalił zarzuty skarżącego, wniesione w sprawie egzekucji administracyjnej.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, wskazanym na wstępie postanowieniem z 10 marca 2025 r., PPWIS utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał art. 18, art. 33 § 1 i § 2, art. 34 § 2 pkt 1, § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r., poz. 132 ze zm. - dalej jako: "u.p.e.a."), art. 123 § 1, art. 124 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. dalej jako: "k.p.a."), art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 416).

PPWIS stwierdził, że art. 17 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 stawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1284, 909, dalej: "u.z.z.ch."), nie można interpretować w taki sposób, że badanie kwalifikacyjne oraz jego wyniki dotyczące ewentualnych przeciwwskazań są przesłanką od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu. Organ II instancji podkreślił, że obowiązek rodziców poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom jest obowiązkiem prawnym, od którego uwolnić mogą jedynie konkretne przeciwwskazania lekarskie do szczepienia dziecka.

Ponadto w ocenie PPWIS, treść upomnienia zawiera wymagania określone w art. 15 § 1 u.p.e.a. oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku, w tym określone w rozporządzeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu, a tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 u.p.e.a. Pominięcie art. 17 ust. 2 i 4 u.z.z.ch. stanowi wadę nieistotną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji zaznaczył, że w dacie wystawienia tytułu wykonawczego, to jest 24 lipca 2024 r., obowiązywało rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2025 r. poz. 782)., które weszło w życie z dniem 1 października 2023 r. Szczegółowy harmonogram szczepień nie był już określany na podstawie kwestionowanego pod względem spełnienia standardów konstytucyjnych Komunikatu GIS, a wiec nie było wątpliwości, iż obowiązek poddania dziecka określonym szczepieniom ochronnym, wynikający z regulacji ustawowej, tj. wskazanych wyżej przepisów art. 5 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.z.z.ch, skonkretyzowany został w rozporządzeniu, wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego i nie ma podstaw do kwestionowania jego legalności.

Ponadto, zdaniem WSA, tytuł wykonawczy zawierał wszystkie wymagane prawem elementy, w tym wymaganą podstawę prawną. Sąd I instancji zaznaczył, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla zamieszczenia w tytule wykonawczym obowiązku dokonania badania kwalifikacyjnego.

WSA stwierdził również, że wskazane w tytule wykonawczym brakujące szczepienia ochronne (wirusowe zapalenie wątroby typu B (I, II, III dawka), błonica, tężec, krztusiec (I, II, III, IV dawka oraz I dawka przypominająca), poliomyelist ( I, II,III, IV dawka), odra, świnka, różyczka (I, II dawka)), w dacie wystawienia tytułu wykonawczego, jak również na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, były w stosunku do syna skarżącego, urodzonego [...] listopada 2016 r. obowiązkowe i wymagalne. Sąd zaznaczył, iż z akt sprawy nie wynika, by w przypadku syna skarżącego stwierdzone zostały przeszkody do wykonania szczepień.

WSA podkreślił, iż brak indywidualnego kalendarza szczepień nie stanowił podstawy stwierdzenia braku wymagalności obowiązku. W ocenie Sądu, gdy skarżący nie wyraził zgody na szczepienie, to do niezaszczepienia dziecka doszło z powodu niewyrażenia przez stronę zgody na szczepienia, nie zaś braku ułożenia indywidualnego kalendarza szczepień.

W podstawie prawnej orzeczenia wskazano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną, którą zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z.ch. poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny, podczas gdy nie zostały wykluczone przeciwwskazania do obowiązkowych szczepień ochronnych, a dziecko było poddawane lekarskim badaniom kwalifikacyjnym,

2. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominiecie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznania zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowości wystawionego upomnienia oraz zakresu zarzutów złożonych do PPIS,

3. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są rażącymi naruszeniami, tj.:

A) art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) [brak aktu prawnego, u.p.e.a. – regulacja ustawowa wynika pośrednio z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej] z uwagi na brak wymagalności obowiązku, w związku z brakiem wykluczenia przeciwwskazań oraz brakiem zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym, potwierdzającym kwalifikację małoletniego dziecka do obowiązkowych szczepień ochronnych,

B) art. 33 § 2 w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez oddalenie zarzutów i oparcie rozstrzygnięcia na założeniach przyjętych przez organ I i II instancji,

C) na podstawie art. 33 § 2 pkt 4 [brak aktu prawnego, u.p.e.a. – regulacja ustawowa wynika pośrednio z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej] brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 § 3e ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 132 i w zw. z § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy I Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu,

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są "rażącymi naruszeniami" art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a., tj. brak wymagalności obowiązku, w związku z brakiem wykluczenia przeciwwskazań oraz brakiem zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym, potwierdzającym kwalifikację małoletniego dziecka do obowiązkowych szczepień ochronnych (pkt 2 lit. A petitum skargi kasacyjnej), a w konsekwencji za niezasadny należało również uznać powiązany zarzut z punktu 1 petitum skargi kasacyjnej – naruszenia prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z.ch. poprzez błędne zastosowanie.

Z rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie art. 5 i art. 17 ustawy wynika bezpośrednio wykonalny obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym, co w zakresie odnoszącym się do cech tego obowiązku dotyczy zarówno podmiotu, na którym obowiązek ten ciąży, zakresu tego obowiązku oraz okoliczności, w których dochodzi do jego aktualizacji. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z kolei po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (ust. 4). Natomiast przyjmuje się, że w przypadku wykonywania w jednym podmiocie leczniczym badania kwalifikacyjnego do szczepień i zabiegu podania preparatu szczepionkowego nie jest wymagane wystawienie przez lekarza zaświadczenia o wykonanym badaniu kwalifikacyjnym, gdyż wynik tego badania jest wpisany do dokumentacji medycznej dziecka prowadzonej przez podmiot.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadne są twierdzenia Skarżącego o tym, że stwierdzony tytułem wykonawczym obowiązek poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym był w momencie jego skierowania do egzekucji administracyjnej obowiązkiem niewymagalnym. Z akt sprawy, jak i z ustalonego stanu faktycznego, jednoznacznie wynika, że rodzic udał się z dzieckiem do lekarza pierwszego kontaktu, jednak nie wykonał szczepienia. W aktach sprawy znajduje się dokument potwierdzający przeprowadzenie 15 listopada 2024 r. badania lekarskiego, z którego wynika, że dziecko może być szczepione. Należy wskazać, że skarżący nie przedłożył żadnego zaświadczenia, bądź innego dokumentu w rozumieniu § 11 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, które mogłyby stanowić o odroczeniu względem dziecka obowiązku szczepień.

Skoro zatem zostało wykonane wymagane ustawą badanie kwalifikacyjne do szczepień, a co za tym idzie wydane zostało stosowne orzeczenie w postaci pozytywnej kwalifikacji do szczepienia, nie sposób twierdzić, że brak jest wydania zaświadczenia, o którym jest mowa w art. 17 ust. 4 u.z.z.ch. Poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 u.z.z.ch., jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. O wykonaniu obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu nie świadczy natomiast samo poddanie się badaniu kwalifikacyjnemu.

Jeśli zatem wydane zostało stosowne orzeczenie w postaci pozytywnej kwalifikacji do szczepienia, to pozbawione podstaw jest twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że brak wydania zaświadczenia, o którym jest mowa w art. 17 ust. 4 u.z.z.ch. mógł stanowić uzasadnioną podstawę podważania wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego - a co za tym idzie podstawę podważania wymagalności tego obowiązku. U.z.z.ch. nie przewiduje prawa pacjenta (rodziców małoletniego dziecka) do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne. Wręcz przeciwnie, statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, gdy brak jest ku temu przeciwwskazań. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 u.z.z.ch.).

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że obowiązek szczepień względem małoletniego dziecka był wymagalny i nie został odroczony. Ustawowy obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych nie został przez stronę skarżącą kasacyjnie zrealizowany. W dacie wystawienia tytułu wykonawczego wszystkie wymienione w tytule szczepienia były w stosunku do dziecka skarżącego obowiązkowe i wymagalne. Małoletnie dziecko nie zostało zaszczepione wymienionymi w tytule wykonawczym szczepionkami, pomimo że terminy podania poszczególnych dawek szczepionek już upłynęły.

Niezasadny jest także zarzut podniesiony w punkcie 2 lit. C) skargi kasacyjnej, kwestionujący skuteczność doręczenia skarżącemu upomnienia.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący wadliwie sformułowała powyższy zarzut, zdaje się bowiem w nim kwestionować treść nałożonego obowiązku, jednakże nie podniósł zarzutu naruszenia § 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia w sprawie danych zawartych w upomnieniu, lecz powołała się na § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie danych zawartych w upomnieniu, który określa wymagania co do danych osobowych i adresowych zobowiązanego, jakie powinny się znaleźć w upomnieniu, ale nie wskazał na czym sformułowane przez nią uchybienie miałoby w istocie polegać oraz jaki istotny wpływ na wynik sprawy miało to uchybienie.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że strona uważa, że przesłane jej upomnienie wzywa do wykonania szczepień ochronnych, które nie istnieją w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W rozporządzeniu tym nie ma bowiem takiego szczepienia jak Poliomyelitis czy świnka, lecz szczepieniami tymi są szczepienia przeciwko ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis) oraz nagminnemu zapaleniu przyusznic (świnka).

Tak sformułowany i uzasadniony zarzut niedoręczenia upomnienia jest bezzasadny, gdyż w wystawionym 24 lipca 2024 r. tytule wykonawczym wskazano na brakujące szczepienia ochronne u małoletniego, powołując szczepienia wykazane w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, a choroby, których dotyczą, zostały wymienione w § 2 tego rozporządzenia. Określenie obowiązku jako zaszczepienie dziecka przeciwko "śwince", nie narusza przepisów prawa, niesporne bowiem jest, że chodzi o określoną jednostkę chorobową, sprecyzowaną w § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.

To upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., w sposób prawidłowy identyfikujące osobę zobowiązaną, zostało stronie skarżącej kasacyjnie doręczone. Sąd pierwszej instancji fakt ten prawidłowo ustalił na podstawie akt sprawy, zaś strona skarżąca kasacyjnie stanu faktycznego w tym względzie skutecznie nie podważyła. Twierdzenia strony kwestionujące skuteczność doręczenia upomnienia są zatem pozbawione podstaw.

Wobec powyższego, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. podniesiony w punkcie 2. w petitum skargi kasacyjnej. W myśl tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zarzut oparty na powołanym przepisie mógłby być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że wojewódzki sąd administracyjny powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze. Regulacja zawarta w art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

W niniejszej sprawie, Skarżący w uzasadnieniu zarzutu wskazał, iż WSA nie odniósł się do podniesionego w uzasadnieniu skargi zarzuty dotyczącego braku uprzedniego doręczenia upomnienia. Tymczasem Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wprost wskazał, że postępowanie egzekucyjne został poprzedzone doręczenie skarżącemu upomnienia, a potwierdzenie odbioru upomnienia znajduje się w aktach administracyjnych.

Za niezasadny należało uznać również zarzut podniesiony w punkcie 2 lit. B skargi kasacyjnej. Wskazując na uchybienie art. 33 § 2 w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a., strona skarżąca niezasadnie twierdzi, że akceptacja stanowiska organów jest wadliwa. Akceptacja tego stanowiska nie jest uchybieniem, gdyż stanowisko organów jest zgodne z prawem.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłowo kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia i zasadnie oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.