NSA oddalił skargę kasacyjną, sprawa stodoły wraca do organu pierwszej instancji

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2026 r., sygn. akt II SA/Bk 130/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił sprzeciw D. S. od decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Białymstoku z dnia 24 lutego 2026 r., nr WOP.7724.12.2026.AH, wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), zwanej dalej "K.p.a.", o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Białymstoku z dnia 12 grudnia 2025 r., nr WOP.5140.28.2025.PK (umarzającej postępowanie administracyjne dotyczące rozbudowy budynku stodoły o łącznej powierzchni zabudowy 143 m2, zlokalizowanej na działce nr geod. [...]i częściowo na działce nr geod. [...] w m. [...], gm. [...]), i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sąd I instancji stwierdził, że okoliczności przedmiotowej sprawy uprawniały organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej. W sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w wyniku którego nie wyjaśniono istoty sprawy, tj. czy art. 29 ust. 2 pkt 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", miał zastosowanie, ponieważ nie ustalono dokładnego zakresu rozbudowy stodoły (zwymiarowano tylko jedną przybudówkę gdy stodoła została rozbudowana nie tylko o przedmiotową przybudówkę), co nie pozwala na stwierdzenia jaka jest powierzchnia zabudowy stodoły. Nie ustalono czy mamy do czynienia z przyległymi do stodoły samodzielnymi obiektami, czy rozbudową stodoły, i jaki jest ich stan prawny. Sąd powtórzył za organem, że sprawa została ograniczona do legalności stodoły (bez poparcia materiałem dowodowym tego założenia) i jednej dobudówki. Tymczasem dobudówek tych o niewiadomym stanie fizycznym, konstrukcyjnym, funkcjonalnym i prawnym jest przy budynku stodoły kilka. Zasadnie zatem organ odwoławczy stwierdził, że sprawa rozbudowy stodoły powinna być rozstrzygnięta kompleksowo.

Sąd wskazał, że sprawa w przedmiocie usunięcia skutków spowodowanych wykonaniem robót budowlanych z naruszeniem prawa, dotyczy zawsze określonych robót budowlanych i te roboty wyznaczają zakres sprawy. Ocena tych robót i rodzaj naruszenia prawa wyznaczają to, jakie przepisy ustawy – Prawo budowlane powinny mieć zastosowanie do usunięcia skutków naruszenia. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego dokonuje ustaleń, jakie roboty budowlane zostały wykonane oraz kiedy, i w zależności od tych ustaleń, stosuje w odniesieniu do tych robót odpowiednią reglamentację ustawy – Prawo budowlane. W zależności od czasu i zakresu realizacji poszczególnych robót zastosowanie znajdą różne regulacje ustawy – Prawo budowlane i przepisów wykonawczych. W sprawie niniejszej jedyną ustaloną okolicznością jest to, że stodoła została rozbudowana o jedną zwymiarowaną dobudówkę. Brak jest ustaleń w zakresie legalności samej stodoły, jej powierzchni oraz ustaleń w zakresie pozostałych dobudówek, tj. czy stanowią one samodzielne obiekty budowlane, czy też rozbudowę stodoły. Z powyższego wynika, że ustalony stan faktyczny stanowi mały wycinek rzeczywistego stanu istniejącego na działce.

W odniesieniu do art. 136 § 1 i 2 K.p.a. Sąd wyjaśnił skarżącemu, że nie zachodziły podstawy do jego zastosowania, ponieważ z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem dokonanie brakujących ustaleń przez organ odwoławczy, w ocenie Sądu, skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Ponadto merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy było także niemożliwe wobec umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Prowadziłoby to bowiem do pozbawienia stron postępowania możliwości wniesienia odwołania i tym samym możliwości dokonania kontroli instancyjnej wydanego rozstrzygnięcia, co z kolei byłoby równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 29 ust. 2 pkt 33 w zw. z art. 3 pkt 6 P.b. przez jego błędne niezastosowanie i uznanie, że w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, w sytuacji gdy inwestor wykorzystuje przedmiotowy obiekt w działalności rolniczej;

2) art. 49f P.b. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa inwestycja istniała co najmniej od 1990 r., na terenie przedmiotowej działki.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji, która odpowiada przepisom prawa, a także niewyjaśnienie jakie przepisy postępowania zostały naruszone i jaki ma to wpływ na wydane rozstrzygnięcie;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie i nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, np. oględziny, w sytuacji gdy doszło do zmiany stanu faktycznego na gruncie;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieuwzględnienie zmiany sytuacji faktycznej, polegającej na okoliczności, iż inwestor przedmiotowy obiekt co najmniej od 1990 r., wykorzystuje w prowadzonej działalności rolniczej i służy on przechowaniu produktów rolnych;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 80 K.p.a. przez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, brakiem informowania stron o ich prawach i obowiązkach, a także dokonanie przez organy dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na braku uwzględnienia zmienionego stanu faktycznego w niniejszej sprawie;

7) art. 3 § 2 pkt 1 i art. 64e w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego nad organami administracji publicznej i oddalenie sprzeciwu, podczas gdy decyzja WINB została wydana z naruszeniem ww. przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, ponieważ za ich pomocą nie podważono oceny prawnej, zgodnie z którą zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej. Sąd I instancji trafnie wyłożył w ramach art. 64e p.p.s.a. z jakich względów organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Otóż zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie zaś do treści tego przepisu organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy stwierdzi, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji zastosowanie ww. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak niewadliwie wskazał Sąd I instancji i oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, w sprawie zasadniczo nie ustalono zakresu, tj. co dokładnie jest przedmiotem postępowania. A mianowicie, nie ustalono, czy mamy do czynienia z przyległymi do stodoły samodzielnymi obiektami lub rozbudową stodoły, i jaki jest ich stan prawny. W niniejszej sprawie jedyną ustaloną okolicznością jest to, że stodoła została rozbudowana o jedną zwymiarowaną dobudówkę. Brak jest ustaleń w zakresie legalności samej stodoły, jej powierzchni oraz ustaleń w zakresie pozostałych dobudówek, tj. czy stanowią one samodzielne obiekty budowlane czy też rozbudowę stodoły w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. Istnieją zatem podstawy do stwierdzenia, że ustalony stan faktyczny stanowi mały wycinek rzeczywistego stanu istniejącego na działce. Skoro tak to mamy do czynienia z niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, który zasadniczo uniemożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Stąd zasadnie Sąd I instancji wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w wyniku którego nie wyjaśniono istoty sprawy, tj. czy art. 29 ust. 2 pkt 33 P.b. mógł mieć w ogóle zastosowanie. Należy mieć na względzie, że braki w ustaleniach stanu faktycznego powodują, że przedwczesna jest ocena co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów Prawa budowlanego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 33, art. 3 pkt 6 i art. 49f.

W tym miejscu należy wskazać, że ocenę co do tego, czy i w jakim zakresie dokonano realizacji samowoli budowlanej dokonuje się na datę jej realizacji (to podstawowa zasada w tego rodzaju sprawach). Tymczasem organ I instancji dokonał porównania zdjęć satelitarnych od 1995 do 2024 r., korzystając z serwisu "geoportal krajowy", w wyniku którego ustalono, że obiekty powstały w drugiej połowie 2010 r. Natomiast wskazywanym przez organ przepis art. 29 ust. 2 pkt 33 P.b. obowiązuje od 3 czerwca 2023 r. (nowelizacja dokonana ustawą z dnia 9 maja 2023 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o transporcie kolejowym; Dz. U. z 2023 r. poz. 967). Stąd w okolicznościach niniejszej sprawy istnieje wskazywana przez organ odwoławczy konieczności ustalenia co i kiedy zostało zrealizowane, a w związku z tym jakie przepisy prawa materialnego należy zastosować, aby można w ogóle mówić o prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Niewykluczone też, że w zależności od ustaleń organu wymagane będzie uwzględnienie, czy samowola budowlana miała charakter "ciągły", np. kiedy doszło do finalnej realizacji rozbudowy stodoły. Należy pamiętać, że samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do chwili jej likwidacji, a więc do chwili wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie (por. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13) – aktualnie także przez wydanie decyzji o legalizacji, o jakiej mowa w art. 49 ust. 4 P.b.

Dlatego wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, organ odwoławczy niewadliwie wskazał na uchybienia procesowe – konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co też uprawniało ten organ do stwierdzenia, że z uwagi na zastosowanie właściwych przepisów prawa oraz z uwagi na dążenie do zapewnienia stronom postępowania administracyjnego prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić tego postępowania we własnym zakresie, a więc stosownie do art. 136 § 1 i 2 K.p.a. Co prawda, w swoich wywodach organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej nie wskazał jakie konkretnie przepisy postępowania administracyjnego zostały naruszone, co miałoby przemawiać za zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a., niemniej odnośnie do tej oceny Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że przedstawiony szeroki zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu, niewątpliwie stanowił podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temuż organowi bo w innym wypadku mogłoby dojść do naruszenia zasady dwuinstancyjności postepowania (art. 15 K.p.a.).

Organ odwoławczy zasadnie zatem zastosował regulację zawartą w art. 138 § 2 K.p.a. Ma rację Sąd I instancji, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w wyniku którego nie wyjaśniono istoty sprawy. Wynika z tego, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji wskazał jakie i w jaki sposób zostały naruszone przepisy, i że tego rodzaju okoliczności uprawniały do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej, a w sprawie organ odwoławczy nie mógł zastosować art. 136 § 1 i 2 K.p.a.

W tych warunkach nie znajduje potwierdzenia argumentacja skargi kasacyjnej jakoby w sprawie nie zostało wyjaśnione jakie i w jaki sposób zostały naruszone przepisy postępowania przez organ I instancji, jako warunek do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ odwoławczy wskazał z jakich względów nie dokonał ustaleń we własnym zakresie w oparciu o art. 136 § 1 i 2 K.p.a., a także z uzasadnienia zaskarżonej decyzji kasatoryjnej nie wynika aby WINB dokonywał wykładni art. 29 ust. 2 pkt 33 w zw. z art. 3 pkt 6 P.b., ponieważ zasadniczo ocena organu odwoławczego dotyczyła zaistniałych wad postępowania uprawniających do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 33 w zw. z art. 3 pkt 6 P.b.; art. 49f P.b.; oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 80 K.p.a.; art. 3 § 2 pkt 1 i art. 64e w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.