NSA potwierdził odmowę zaświadczenia dla budynku na terenie przewietrzania

Wyrokiem z dnia 22 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 443/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Katowicach z dnia 6 lutego 2025 r., nr SKO.UL/41.7/490/2024/20322/RS, którym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 7 listopada 2024 r., znak: PP.6724.2.31.2023, wydane na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", o odmowie skarżącemu wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...], [...], [...], położonych w [...] – obręb [...].

Sąd I instancji wskazał, że ww. rozstrzygnięcia zapadły w związku z wiążącą, na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 281/24. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że organ po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego o wydanie ww. zaświadczenia ustalił, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania [...], zwaną dalej "MPZP", działka nr [...] (na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek) znajduje się na terenach usługowych o symbolu "U" oraz terenach przewietrzania o symbolu "E2". Natomiast z mapy sporządzonej w skali 1:500, na którą geodeta naniósł linie rozgraniczające strefy planistyczne, wynika - jak wskazał organ – w sposób niebudzący wątpliwości, że przedmiotowy budynek usługowy (zrealizowany w związku z pozwoleniem na budowę Starosty [...] z dnia 3 września 2019 r., nr AB.6740.387.2019) – gospodarstwo agroturystyczne, znajduje się w całości na terenie o symbolu E2, tj. na terenie przewietrzania gdzie stosownie do § 34 ust. 3 pkt 1 MPZP obowiązuje zakaz realizacji budynków mieszkalnych i gospodarczych wolnostojących oraz ośrodków produkcji polowej i zwierzęcej, a także innych obiektów i urządzeń nie uwzględnionych w funkcji dopuszczalnej terenów. W związku z tym organ odmówił wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z ustaleniami obowiązującego MPZP.

Powyższe ustalenia organu odwoławczego, które znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dokumentacyjnym – są w pełni zgodne z ustaleniami organu I instancji, stanowiącymi podstawę odmowy wydania wymienionego zaświadczenia – co należało stwierdzić w ramach sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Ustalenia i wnioski organów obydwu instancji są wynikiem prawidłowej analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie.

W szczególności zasadnie organ podkreślił w zaskarżonym postanowieniu, że z przedłożonego przez stronę projektu zagospodarowania terenu sporządzonego w 2019 r. wynika, że przedmiotowy budynek w całości miał znajdować się na terenie usługowym – obrazuje to bowiem wymieniony projekt. Organ odwoławczy prawidłowo ocenił wartość dowodową dokumentu sporządzonego na zlecenie organu I instancji – to jest mapy zasadniczej w skali 1:500, przedstawiającej rzeczywiste położenie budynku po jego wybudowaniu i linie rozgraniczające poszczególne strefy planistyczne, naniesione przez geodetę uprawnionego na podstawie MPZP. W wyniku prawidłowej analizy tych dokumentów organ stwierdził, że budynek w całości znajduje się na terenie o symbolu E2, którego funkcją jest przewietrzanie – zgodnie z § 34 ust. 1 MPZP, co uzasadnia wniosek organu, że jakakolwiek zmiana sposobu użytkowania budynku nie jest zgodna z planem miejscowym. Dodatkowo organ zasadnie wskazał, że MPZP w § 34 ust. 2 pkt 1 dopuszcza przebudowę, nadbudowę istniejących obiektów mieszkalnych i gospodarczych wchodzących w skład gospodarstw rolnych, a zatem przepis ten ma zastosowanie do budynków istniejących przed dniem wejścia w życie planu miejscowego, a poza tym dotyczy budynków mieszkalnych i gospodarczych, podczas gdy przedmiotowy budynek jest budynkiem usługowym.

Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b w zw. z art. 146 p.p.s.a. przez przyjęcie, że nie zaistniały przesłanki do uchylenia postanowienia SKO na skutek naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że w sprawie nie ma podstaw do wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdy tymczasem zamierzony sposób użytkowania jest zgodny z MPZP albowiem budynek został wzniesiony na terenie gdzie zgodnie z ustaleniami MPZP dopuszczalna jest częściowo funkcja mieszkaniowa;

- art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b w zw. z art. 146 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 7a, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a, art. 217 § 2 pkt 1, art. 218, art. 219 K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. przez nie uwzględnienie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej polegającego na dowolnej ocenie materiału dowodowego, błędnych ustaleniach faktycznych, pominięciu części materiału dowodowego, nieuwzględnienie wątpliwości na korzyść skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Katowicach wniosło o jej oddalenie.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej z MPZP nie wynika, aby zamierzony sposób użytkowania był zgodny z tym planem. Akta sprawy nie potwierdzają twierdzeń skarżącego, że budynek został wzniesiony na terenie gdzie zgodnie z ustaleniami MPZP dopuszczalna jest częściowo funkcja mieszkaniowa. Odnośnie do dokładnego miejsca faktycznej lokalizacji budynku w odniesieniu do postanowień MPZP organ administracyjny, zgodnie z wiążącą oceną prawną zawartą w ww. wyroku o sygn. akt II SA/Gl 281/24, przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, uzyskując dowód sporządzony przez geodetę. Geodeta ten na mapie zasadniczej w skali 1:500 naniósł budynek oraz przebieg terenów o rożnym przeznaczeniu wynikającym z postanowień MPZP. Z dowodu tego w sposób jednoznaczny wynika, że budynek objęty wnioskiem o wydanie zaświadczenia w całości znajduje się na terenie przewietrzania o symbolu E2, na którym to terenie stosownie do § 34 ust. 3 pkt 1 MPZP obowiązuje m.in. zakaz realizacji budynków mieszkalnych.

Skarżący twierdzi, że ww. dowód sporządzony przez geodetę zawiera błędy. Skarżący nie wykazał jednak, aby posiadał stosowne uprawnienia zawodowe do ferowania takich wniosków, jak i nie przedstawił żadnego kontrdowodu, który podważyłby prawdziwość ww. dowodu sporządzonego przez geodetę. W związku z tym skarżący nie wykazał, aby w sprawie rzeczywiście istniały wątpliwości co do tego gdzie usytuowany jest przedmiotowy budynek. Same wątpliwości zgłaszane przez skarżącego w tym zakresie, co do tego jak odczytać treść rysunku MPZP w skali 1:5000 tj. wskazywany przez skarżącego fakt, że linie rozgraniczające strefy planistyczne w skali 1:5000 posiadają grubość około 2 milimetry – a w takiej skali odpowiadają one 10 metrom w terenie, nie są wystarczające do skutecznego twierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego polegającego na dowolnej ocenie materiału dowodowego, błędnych ustaleniach faktycznych, pominięciu części materiału dowodowego i nieuwzględnieniu wątpliwości na korzyść skarżącego. Takich bowiem wątpliwości nie dostarcza uzyskany materiał dowodowy – mapa sporządzona przed uprawnionego geodetę inż. J. W., który w sposób jednoznaczny ustalił faktyczną lokalizację budynku względem postanowień MPZP. Ocenie tej nie przeczy wskazywana przez skarżącego okoliczność przyjęcia przedmiotowego budynku do użytkowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przedmiotem zaświadczenia w niniejszej sprawie nie jest ocena legalności budowy budynku, jak i to czy legalnie na podstawie zgłoszenia przyjęto do użytkowania ten budynek, co przecież nastąpiło nie w wyniku postępowania rozpoznawczego (zgłoszenie to jest o tyle skuteczne o ile budynek rzeczywiście został zrealizowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę).

Nie jest więc tak, jak twierdzi w skardze kasacyjnej skarżący, że budynek został wzniesiony na terenie gdzie zgodnie z ustaleniami MPZP dopuszczalna jest częściowo funkcja mieszkaniowa. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego wprost stanowi, że na terenie E2 obowiązuje zakaz realizacji budynków mieszkalnych. Jednocześnie uzyskany materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że budynek znajduje się na terenie usługowym o symbolu U, gdzie MPZP dla odmiany dopuszcza budynki mieszkalne.

Należy pamiętać, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w związku z pozwoleniem na budowę z 2019 r., które uprawniało skarżącego do budowy budynku w całości na innym terenie, tj. o symbolu U – terenie usługowym. Wynika to z przedstawionego i powoływanego przez skarżącego projektu zagospodarowania terenu.

Dlatego istniały podstawy do twierdzenia, że przedmiotem wniosku o wydanie zaświadczenia jest budynek, który nie istniał w dacie uchwalenia MPZP z 2002 r., co oznacza, że do tego budynku nie może mieć zastosowanie § 34 ust. 2 pkt 1 MPZP, zgodnie z którym dopuszcza się m.in. przebudowę, nadbudowę, ale istniejących obiektów mieszkalnych, a więc obiektów istniejących w dacie uchwalenia MPZP. Poza tym przepis ten dotyczy, tak czy inaczej, wyłącznie przebudowy, nadbudowy istniejących obiektów mieszkalnych (a więc nie istniejących budynków usługowych), lecz nie dotyczy już zmiany sposobu użytkowania chociażby części istniejącego budynku usługowego na mieszkalny. Nie potwierdza tego w ogólności treść MPZP, albowiem plan miejscowy w odniesieniu do innych terenów (patrz tereny o symbolach: M1, M2, M3, MZ, U, PU2, RPO1) wprost przewidział możliwość zmiany sposobu użytkowania. Takiej zaś możliwości MPZP nie przewiduje w odniesieniu do terenu o symbolu E2.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b w zw. z art. 146 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b w zw. z art. 146 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 7a, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a, art. 217 § 2 pkt 1, art. 218, art. 219 K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.