NSA utrzymał w mocy uchylenie wstrzymania robót przy domu rekreacyjnym z poddaszem

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 137/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uwzględniając skargę R. K. i D. K., uchylił postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 3 stycznia 2025 r., nr 19/2025, oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w [...] z dnia 7 listopada 2024 r., nr 216/2024, wstrzymujące na podstawie art. 48 i art. 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725), zwanej dalej "P.b.", roboty budowlane polegające na samowolnej budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z tarasem, położonego na działce nr [...] w [...], gmina [...].

Sąd I instancji stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony przez organy nadzoru budowlanego okazał się niewystarczający do formułowania wiarygodnych ocen w zakresie przedmiotu sprawy. W rezultacie nie uprawniał on rozstrzygających w sprawie organów do zastosowania dyspozycji art. 48 P.b., co wynika z naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "K.p.a.". Sąd wyjaśnił, że co do zasady budowa budynków rekreacji indywidualnej (o jakim mowa w § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.; dalej jako "rozporządzenie") wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, chyba że mamy do czynienia budową, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b., tj. budynku rekreacji indywidualnej wolno stojącego, parterowego, do 35 m2 powierzchni zabudowy, ewentualnie powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m. Jednak w tej sprawie na aktualnym etapie postępowania nie można stwierdzić, czy na przedmiotowy obiekt wymagane było pozwolenie bądź zgłoszenie. Choć organy stwierdziły, że przedmiotowy budynek ma użytkowe poddasze, co miałoby wskazywać, że nie jest budynkiem parterowym, niemniej nie ustaliły w odniesieniu do § 3 pkt 16 rozporządzenia (definicja kondygnacji) w związku z § 4 rozporządzenia (definicja pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi) w związku z §§ 72-75 rozporządzenia (wymogi dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi).

Biorąc pod uwagę przedstawione regulacje, Sąd stwierdził, że skoro organy nadzoru budowlanego uznały, że w sprawie nie mamy do czynienia z budynkiem parterowym w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b., gdyż obiekt posiada poddasze użytkowe z dwiema sypialniami, to na poparcie swojego rozstrzygnięcia powinny przedstawić przekonującą argumentację, opartą na właściwe zebranym i ocenionym materiale dowodowym. Tymczasem ustalenia organów nie odnoszą się w ogóle do kwestii wysokości poddasza uznanego za użytkowe, co nie pozwala ocenić, czy w świetle przywołanych wyżej przepisów rozporządzenia sporne poddasze może być kwalifikowane jako niezależna kondygnacja obejmująca pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. W aktach sprawy, poza lakoniczną treścią protokołu kontroli, niezawierającego pomiarów wysokości pomieszczeń przedmiotowego poddasza, nie zgromadzono jakiegokolwiek dalszego dowodu, który rozstrzygałby kwestię charakteru wzniesionego budynku.

Ponadto Sąd wskazał, że rolą organu w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowanych wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. jest prawidłowe określenie kwalifikacji prawnej obiektu, którego dotyczy legalizacja. Okoliczność ta przesądza bowiem o tym, czy w ogóle prowadzenie postępowania legalizacyjnego w danym przypadku jest zasadne, a jeżeli tak, na jakich zasadach. Zakres postępowania dowodowego realizowanego na tym etapie ma zatem charakter istotny dla dalszych losów ewentualnego postępowania legalizacyjnego.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organy orzekające naruszyły w rozpatrywanej sprawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b., bowiem przedwcześnie, bez ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, wdrożyły tryb przewidziany we wspomnianym unormowaniu, co świadczy również o naruszeniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu właściwy organ usunie wskazane w niniejszym wyroku uchybienia, przede wszystkim uzupełniając odpowiednio materiał dowodowy, w szczególności co do niezbędnych parametrów wzniesionego obiektu, umożliwiając jednoznaczną kwalifikację prawną obiektu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi "zwykłej"; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez niewszechstronną analizę zgromadzonych w sprawie dowodów, a w konsekwencji błędne uznanie, że brak jest dowodów wystarczających do w uznania, że mamy do czynienia z budynkiem dwukondygnacyjnym, podczas gdy niespornym w sprawie pozostaje użytkowy charakter poddasza budynku.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- § 3 pkt 16 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię i uznanie, że za kondygnację uznać można jedynie takie poddasze użytkowe, którego wysokość w świetle przekracza 2 m, podczas gdy ustawodawca warunku takiego nie wprowadza;

- art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b. przez odmowę jego zastosowania i nieuprawnione uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia (wraz z rozstrzygnięciem organu I instancji), podczas gdy budowa dwukondygnacyjnego budynku rekreacji indywidualnej wymagała dla swej ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a samowolny charakter robót powodował konieczność interwencji organów nadzoru budowlanego.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej dla stwierdzenia w okolicznościach niniejszej sprawy, że mamy do czynienia z budynkiem rekreacji indywidualnej dwukondygnacyjnym, a nie – parterowym, nie jest wystarczające ustalenie, że przedmiotowy budynek ma faktycznie użytkowane poddasze, ponieważ znajdują się tam dwie sypialnie.

W świetle obowiązujących przepisów prawa, tj. § 3 pkt 16 rozporządzenia (definicja kondygnacji), § 4 rozporządzenia (definicja pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi) oraz §§ 72-75 rozporządzenia (wymogi dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), powyższe ustalenie nie wystarczające do stwierdzenia, że przedmiotowe poddasze jest kondygnacją w rozumieniu § 3 pkt 16 rozporządzenia. Aby poddasze mogło być uznane za użytkowe musi spełniać wymagania stawiane tego rodzaju pomieszczeniom.

Ponadto należy w tym miejscu wskazać, że oceny Sądu I instancji nie można skutecznie zakwestionować li tylko za pomocą przywołania § 3 pkt 16 rozporządzenia, ponieważ ten przepis sam w sobie nie wskazuje wymagań jakie powinno spełniać poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Należy także zauważyć, że w skardze kasacyjnej mylnie wskazano, że Sąd I instancji odnosił się do wymaganej wysokości 2 m, która w świetle § 3 pkt 16 ww. rozporządzenia dotyczy poziomej części budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, a nie użytkowego poddasza. W rzeczy samej taka norma prawna wynika z § 3 pkt 16 rozporządzenia, tylko, że wymagania dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi zawierają inne przepisy rozporządzenia, na które wskazał Sąd I instancji, a co do których brak jest sformułowanego zarzutu, jak i argumentacji w skardze kasacyjnej.

I tak Sąd I instancji wskazał, że stosownie do § 72 ust. 1 rozporządzenia, wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, odnośnie pokoi na poddaszu w budynkach jednorodzinnych i mieszkalnych zagrodowych oraz pomieszczeń w budynkach rekreacji indywidualnej, powinna wynosić minimum 2,2 m – przy stropach pochyłych jest to wysokość średnia liczona między największą, a najmniejsza wysokością pomieszczenia, lecz nie mniejszą niż 1,9 m. Jak niewadliwie argumentował Sąd, z przedstawionych przepisów można zatem wnioskować, że o poddaszu z pomieszczeniami na pobyt ludzi (poddaszu użytkowym) można mówić, gdy ma ono wysokość co najmniej 2,2 m w świetle. Jest to bowiem najmniejsza minimalna wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi przewidziana w tym przepisie. Tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej.

A zatem, jak trafnie ocenił Sąd I instancji, jest to konieczne do dokonania w sprawie ustalenie, ponieważ to czy prawnie mamy do czynienia z "użytkowym poddaszem" (kondygnacją) bądź "nieużytkowym poddaszem" ma wpływ na przyszły zakres postępowania legalizacyjnego, w tym na wysokość opłaty legalizacyjnej, ponieważ ma istotny wpływ na wynik sprawy, czy realizacja przedmiotowego budynku wymagała pozwolenia (art. 28 ust. 1 P.b.), czy też – zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b.). Dla tej oceny ambiwalentne znaczenie ma to jak aktualnie jest użytkowane poddasze, ponieważ nie wiadomo czy te pomieszczenia spełniają wymogi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a definicja kondygnacji odwołuje się nie do jakiegokolwiek poddasza, lecz za kondygnację czyni poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Dlatego brak dokonania ustaleń w ww. zakresie uprawniał Sąd I instancji do stwierdzenia, że organy nadzoru budowlanego wydały swoje rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b., bowiem przedwcześnie, bez ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, wdrożyły tryb przewidziany we wspomnianym unormowaniu, co świadczy również o naruszeniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Z przedstawionego powyżej wywodu wynika, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.; § 3 pkt 16 ww. rozporządzenia; art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.