Gospodarstwo przejęte w 1965 r. bez odszkodowania. Sąd oddalił skargę o rekompensatę

Wojewoda Podlaski decyzją z 21 kwietnia 2026 r. nr WG-IV.7534.29.2026.ZWK, utrzymał w mocy decyzję Starosty Grajewskiego z 6 lutego 2026 r. nr WG.6821.1.2025, którą odmówiono L. S. ustalenia odszkodowania w formie pieniężnej lub przyznania nieruchomości zamiennej za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa, dawniej oznaczoną jako działki nr [...], położone w obrębie [...], gmina - Grajewo.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W piśmie z 3 września 2025 r. L. S. złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości gruntowej (w formie odszkodowania od Skarbu Państwa lub innej nieruchomości zamiennej) na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 oraz art. 142 i 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do wniosku dołączył m.in.

- decyzję z 18 stycznia 1965 r. nr RL-V-Z/SP/R-23/65 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Grajewie, którą na podstawie art. 2 pkt 1 ustawy z 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 32, poz. 161; dalej powoływana jako ustawa z 1961 r.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 39, poz. 198; dalej powoływane jako rozporządzenie), przejęto na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o obszarze 35,38 ha, położone na terenie wsi K. GRN-Ruda, stanowiące własność M. K.;

- decyzję z 4 sierpnia 2015 r. nr GZgn-057-6254-14-1/15 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który po rozpatrzeniu wniosku L. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa Wsi z 23 czerwca 2015 r. utrzymał w mocy tę decyzję w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 6 września 1999 r. nr m.051/625-274/99 oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Podlaskiego z 12 maja 1999 r. nr GKN.VII.60134-9/99.

Postanowieniem z 30 września 2025 r. nr G.6821.1.2025, Starosta Grajewski odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Organ przyjął, że żądanie dotyczy zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, dalej " u.g.n."). Podniósł, że tryb ten może znaleźć zastosowanie w sytuacji wywłaszczenia nieruchomości. W sprawie niniejszej nieruchomość, której zwrotu domaga się wnioskodawca nie została zaś wywłaszczona, lecz przejęta przez Skarb Państwa w związku z reformą rolną i osadnictwem rolnym.

Postanowieniem z 7 listopada 2025 r. Wojewoda Podlaski uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę Staroście Grajewskiemu do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że organ pierwszej instancji faktycznie dokonał rozważań prawnych odnośnie stosowania art. 136 ust. 3 u.g.n., a w takim wypadku powinien wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji. Nadto organ odwoławczy podniósł, że wniosek został oparty nie tylko o żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący wskazał, że wnosi o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub odszkodowania w innej formie na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. W związku z tym nakazano organowi pierwszej instancji wyjaśnienie tej kwestii wskazując, że w przepisie art. 136 ust. 3 u.g.n. mowa jest o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Przepis ten zaś nie rozstrzyga okoliczności związanych z ewentualnym odszkodowaniem. W tym zakresie organ pierwszej instancji powinien zwrócić uwagę na treść art. 216 u.g.n.

W toku ponownego postępowania organ pierwszej instancji w dniu 18 listopada 2025 r. wezwał skarżącego do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku z 3 września 2025 r., poprzez wskazanie czy żądanie dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też dotyczy uzyskania odszkodowania lub nieruchomości zamiennej za przejętą nieruchomość.

W piśmie z 24 listopada 2025 r., skarżący doprecyzował swoje żądanie i powołując treść art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wskazał, że w pierwszej kolejności domaga się odszkodowania pieniężnego, a w razie nieuwzględnienia tego żądania - przyznania nieruchomości zamiennej

Decyzją z 6 lutego 2026 r. nr WG.6821.1.2025, Starosta Grajewski odmówił ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania w formie pieniężnej lub przyznania nieruchomości zamiennej za przedmiotową nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z rejestrem ewidencji gruntów obrębu K., założonym w 1964 r. M. K. posiadała grunty o łącznej powierzchni 35,58 ha. Starosta, odwołując się do decyzji z 18 stycznia 1965 r., wskazał, że przejęcie tych gruntów na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło z uwagi na to, że gospodarstwo to zostało opuszczone przez właścicielkę po zakończeniu działań wojennych.

Odnosząc się do żądania odszkodowania w formie pieniężnej na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. organ wskazał, że dla zastosowania tej regulacji konieczne jest by pozbawienie prawa własności do nieruchomości nastąpiło bez ustalenia odszkodowania, mimo że obowiązujące w tym czasie przepisy przewidywały obowiązek przyznania stosownego odszkodowania. W sytuacji więc, gdy utrata własności nieruchomości następowała w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować tej regulacji. Organ podniósł, że przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona, lecz przejęta przez Skarb Państwa bez odszkodowania. W takiej sytuacji nie można stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Odnośnie żądania opartego na treści art. 136 ust. 3 u.g.n. wskazano, że do zwrotu nieruchomości może dojść tylko w przypadku, gdy została ona wywłaszczona. Sporna nieruchomość nie została wywłaszczona lecz została przejęta przez Skarb Państwa. Z uwagi jednak na to, że L. S. w dniu 24 listopada 2025 r. zmienił swój wniosek z 3 września 2025 r. domagając się odszkodowania w formie pieniężnej z opcją ewentualnej zamiany, rozpatrywanie żądania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. uznano za bezprzedmiotowe.

W następnej kolejności organ rozważył możliwość zastosowania w sprawie art. 216 u.g.n. i stwierdził, że żaden z aktów prawnych wymienionych w tej regulacji nie jest aktem na podstawie którego została wydana decyzja z 18 stycznia 1965 r. Podniósł, że przepis ten zawiera zamknięty katalog aktów prawnych, na podstawie których nabyte zostały nieruchomości, do których stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulującego kwestie związane z wykonywaniem, ograniczaniem lub pozbawianiem praw do nieruchomości. Nie można więc stosować w tym zakresie rozszerzającej wykładni tego przepisu. Ustawa na podstawie której wydano przedmiotową decyzję nie została w tym katalogu uwzględniona.

Końcowo organ stwierdził, że przedłożone do akt sprawy dokumenty nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej, ponieważ są to dokumenty dotyczące postępowania uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 6 września 1999 r., którą Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z 12 maja 1999 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z 18 stycznia 1965 r.

Decyzją z 21 kwietnia 2026 r., nr WG-IV.7534.29.2026.ZWK, Wojewoda Podlaski, po rozpatrzeniu odwołania L. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty Grajewskiego z 6 lutego 2026 r.

Wojewoda podzielił stanowisko, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wskazał, że przepis ten wymaga istnienia obowiązku odszkodowawczego zarówno w świetle przepisów obowiązujących w chwili pozbawienia prawa do nieruchomości, jak i przepisów obecnie obowiązujących. Tymczasem z art. 2 pkt 1 ustawy z 1961 r. wynika, że gospodarstwa rolne i działki mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania. Aktualnie nie ma podstaw aby w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ustalić odszkodowanie za przejęte gospodarstwo rolne, jak również przyznać nieruchomość zamienną. Wojewoda podniósł przy tym, że decyzja z 18 stycznia 1965 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W związku z tym pozostaje w obiegu prawnym ze skutkami prawnymi wynikającymi z jej treści.

Organ odwoławczy podzielił także stanowisko, że w sprawie nie może być wypłacone odszkodowanie w trybie art. 216 u.g.n., gdyż nie obejmuje on swoją dyspozycją przepisów ustawy, mocą której przechodziły na rzecz Skarbu Państwa opuszczone gospodarstwa rolne.

Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że są one niezasadne. Podniesiono, że skarżący w odwołaniu wskazuje, że jego wniosek dotyczył zwrotu przejętej nieruchomości rolnej na podstawie cytowanych ustaw. Odnosząc się do tego organ wywiódł, że skarżący na przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. powoływał się we wniosku z 3 września 2025 r. W uzupełnieniu wniosku jednoznacznie wskazał, że właściwa forma jego żądania to odszkodowanie w formie pieniężnej jako forma podstawowa z opcją ewentualnej zamiany na grunty zamienne. Nadto skarżący w piśmie z 24 listopada 2025 r. powołał się na treść art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Podobnie uczynił także w odwołaniu, co potwierdza że organ pierwszej instancji prawidłowo określił przedmiot tego postępowania. Organ odwoławczy podniósł przy tym, że w świetle obowiązujących przepisów brak jest podstawy prawnej do zwrotu przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Takiej podstawy nie może stanowić zarówno przepis art. 136 ust. 3 jak również art. 216 u.g.n. Końcowo nadmieniono, że orzeczenia i wyroki powołane przez organ pierwszej instancji nie stanowią podstawy prawnej kwestionowanej decyzji. Zostały one powołane w celu uzasadnienia stanowiska i taka praktyka jest dopuszczalna.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł L. S. i zarzucił naruszenie:

a) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie może znaleźć zastosowania wyłącznie dlatego, że przepisy obowiązujące w dacie przejęcia gospodarstwa rolnego przewidywały możliwość przejęcia gospodarstwa bez odszkodowania, podczas gdy organ powinien był zbadać, czy w aktualnym stanie prawnym, ocenianym z uwzględnieniem konstytucyjnej ochrony własności, zasady słusznego odszkodowania oraz funkcji kompensacyjnej art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., istnieje podstawa do ustalenia odszkodowania za definitywne pozbawienie poprzednika prawnego skarżącego prawa własności nieruchomości;

b) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia, czy w realiach sprawy doszło do pozbawienia poprzednika prawnego skarżącego prawa własności nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a także przez ograniczenie postępowania dowodowego do formalnego stwierdzenia, że historyczna decyzja przejęciowa pozostaje w obrocie prawnym;

c) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie znaczenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2015 r. oraz decyzji Wojewody Podlaskiego z 1999 r. dla obecnego postępowania odszkodowawczego, a także przez nieuprawnione przyjęcie, że skoro decyzja przejęciowa nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to brak jest podstaw do jakiejkolwiek kompensacji;

d) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez przyjęcie, że przepis ten nie może stanowić podstawy merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, podczas gdy jego funkcją jest właśnie umożliwienie wydania odrębnej decyzji odszkodowawczej w sytuacjach, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania;

e) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób pełny i przekonujący podstawy faktycznej oraz prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności przez brak odniesienia się do wszystkich istotnych argumentów odwołania, brak samodzielnej oceny charakteru przejęcia nieruchomości oraz mechaniczne powołanie się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych;

f) art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a., poprzez rozpoznanie sprawy w sposób formalistyczny, nieprzekonujący i nieuwzględniający słusznego interesu strony, która dochodzi kompensacji za przejęcie znacznej nieruchomości rolnej przez Skarb Państwa bez jakiegokolwiek odszkodowania;

g) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Grajewskiego, mimo że decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bez rozważenia wszystkich podstaw prawnych kompensacji oraz bez należytego odniesienia się do charakteru żądania skarżącego;

h) art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie takiej wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, która prowadzi do zaakceptowania definitywnego pozbawienia poprzednika prawnego skarżącego własności nieruchomości bez jakiejkolwiek rekompensaty.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przyjęta przez organy wykładnia, zgodnie z którą skoro przejęcie opuszczonego gospodarstwa rolnego nastąpiło bez odszkodowania, to obecnie nie można ustalić odszkodowania pomija zasadniczą funkcję regulacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Zdaniem skarżącego przepis ten został przewidziany właśnie dla sytuacji, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości bez odszkodowania. W aktualnym brzmieniu regulacja ta przewiduje wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania a obecnie obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Organy nie mogły więc poprzestać na prostym stwierdzeniu, że historyczny akt pozwalał na przejęcie bez odszkodowania. Powinien zbadać czy aktualny system prawa, w tym ustawa o gospodarce nieruchomościami oraz standard konstytucyjny, dopuszcza pozostawienie bez jakiejkolwiek kompensacji sytuację, w której Skarb Państwa definitywnie uzyskał własność nieruchomości prywatnej o znacznej powierzchni. Skarżący podniósł, że taka wykładnia w praktyce prowadzi do wyłączenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w każdym przypadku, w którym dawny akt nacjonalizacyjny lub quasi-wywłaszczeniowy przewidywał przejęcie bez odszkodowania. Taka interpretacja pozbawia ten przepis realnej funkcji ochronnej. W sprawie nie chodzi bowiem o abstrakcyjną ocenę dawnej regulacji, ale o aktualną ocenę skutków definitywnego odjęcia prawa własności bez jakiejkolwiek kompensacji.

Skarżący zakwestionował również brak pogłębionej analizy, czy przejęcie gospodarstwa rolnego miało charakter przejęcia "opuszczonego gospodarstwa", czy też w istocie było formą odjęcia prawa własności o charakterze wywłaszczeniowym. Ma to znaczenie, gdyż przepis art. 125 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odnosi się do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a nie wyłącznie do klasycznych decyzji wywłaszczeniowych wydawanych na podstawie obecnie obowiązującej ustawy.

Zdaniem skarżącego organ błędnie utożsamił ważność decyzji przejęciowej z brakiem obowiązku odszkodowawczego. Czym innym jest bowiem brak podstaw do stwierdzenia nieważności dawnej decyzji, a czym innym ocena, czy za skutki tej decyzji pozostającej w obrocie, przysługuje obecnie kompensacja. Nawet jeśli decyzja przejęciowa nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to nadal aktualne pozostaje pytanie, czy pozbawienie własności bez jakiejkolwiek rekompensaty może zostać utrzymane w świetle obecnych standardów ochrony prawa własności.

Skarżący zarzucił, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ rzeczywiście zbadał materialne przesłanki przejęcia gospodarstwa jako "opuszczonego". Zarzucił, że organ nie analizował, czy gospodarstwo faktycznie spełniało przesłanki opuszczenia, czy właścicielka rzeczywiście trwale je porzuciła, czy występowały okoliczności usprawiedliwiające niezamieszkiwanie, czy organ ówczesny prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz czy przejęcie całego gospodarstwa o powierzchni 35,58 ha było proporcjonalne i odpowiadało rzeczywistemu stanowi rzeczy. Skoro przesłanką art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania to organ powinien precyzyjnie ustalić: jaki był charakter prawny przejęcia, czy było ono definitywnym odjęciem własności, czy jakiekolwiek odszkodowanie zostało wypłacone albo mogło być dochodzone, jakie znaczenie dla roszczenia skarżącego mają późniejsze decyzję nadzorcze. Skarżący zarzucił, że organ tymczasem poprzestał na formalnym rozumowaniu: decyzja przejęciowa istnieje, dawny przepis przewidywał przejęcie bez odszkodowania więc obecnie odszkodowanie nie przysługuje. Takie rozumowanie jest niewystarczające w światle art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Zdaniem skarżącego, skoro organ sam wskazuje, że pierwotnie wnioskowano o zwrot wywłaszczonej nieruchomości albo odszkodowania w innej formie a następnie odszkodowania pieniężnego lub nieruchomości zamiennej, to organ powinien szczegółowo wyjaśnić dlaczego żaden z tych wariantów kompensacji nie jest możliwy, a nie ograniczać się do negacji podstawy prawnej.

W ocenie skarżącego pozostawienie decyzji przejęciowej w obrocie prawnym oznacza jedynie, że nadal istnieje podstawa formalnoprawna nabycia własności przez Skarb Państwa, nie oznacza natomiast automatycznie, że stronie nie przysługuje odszkodowanie. Postępowanie nadzorcze dotyczące nieważności decyzji oraz postępowanie o ustalenie odszkodowania mają odmienny przedmiot. Skarżący zarzucił, że organ błędnie potraktował wynik postępowania nadzorczego jako argument przesądzający sprawę odszkodowawczą. Brak stwierdzenia nieważności decyzji nie jest równoznaczny z brakiem szkody, brakiem pozbawienia własności ani brakiem potrzeby kompensacji. Wręcz przeciwnie – skoro decyzja pozostaje w obrocie, to potwierdza, że doszło do skutecznego i definitywnego przejścia własności na Skarb Państwa. To zaś powinno prowadzić do pogłębionej analizy kompensacyjnej, nie zaś do automatycznej odmowy.

Skarżący podniósł, że domaga się przede wszystkim kompensacji i z tego względu organ powinien ocenić nie tylko art. 216 u.g.n. ale także art. 218 u.g.n. oraz zasady konstytucyjnej ochrony prawa własności. Sam fakt, że przepisy o zwrocie nieruchomości nie mają zastosowania nie przesądza jeszcze, że wyłączona jest jakakolwiek forma kompensacji. W ocenie skarżącego sprawa wymagała osobnej oceny i uzasadnienia roszczenia o zwrot, roszczenia o odszkodowanie oraz roszczenia o nieruchomość zamienną. Tymczasem Wojewoda nie rozdziela tych zagadnień w sposób dostatecznie jasny. Ogranicza się do wskazania, że obecnie brak jest podstaw do zwrotu gospodarstwa rolnego oraz, że podstawa taką nie może być art. 136 ust. 3 ani art. 216 u.g.n. Decyzja nie zawiera odrębnej, pogłębionej oceny możliwości przyznania nieruchomości zamiennej. Organ w tym zakresie ograniczył się do ogólnego zanegowania podstawy prawnej roszczenia.

W ocenie skarżącego organ odwoławczy powinien wyjaśnić dlaczego przywołane orzeczenia są adekwatne do stanu faktycznego sprawy niniejszej. Nie wystarczy bowiem powołanie się na ogólną linię orzeczniczą, jeżeli sprawa dotyczy przejęcia konkretnego gospodarstwa rolnego, konkretnej decyzji, konkretnych działek i konkretnego następcy prawnego. Decyzja nie wyjaśnia również, czy sprawa skarżącego jest rzeczywiście porównywalna z powołanymi orzeczeniami. Brakuje analizy, czy chodzi w nich o identyczną podstawę przejęcia, identyczny stan prawny, podobny charakter nieruchomości, podobny przebieg postępowań nadzorczych oraz takie samo żądanie strony. Organ w istocie odwołał się do autorytetu orzeczeń sądowych ale nie wskazał ich związku ze sprawą. Takie uzasadnienie narusza art. 107 § 3 K.p.a.

Nadto, zdaniem skarżącego, stan faktyczny sprawy niniejszej – przejęcie gospodarstwa rolnego o powierzchni 35,58 ha, wymagał wyjaśnienia dlaczego w aktualnym demokratycznym państwie prawnym nie przysługuje żadna forma kompensacja. Tymczasem uzasadnienie decyzji sprowadza się do stwierdzenia, że dawne przepisy pozwalały na przejęcie bez odszkodowania, a obecne przepisy nie przewidują zwrotu. Takie wyjaśnienie nie spełnia standardu z art. 11 K.p.a., ponieważ nie przekonuje strony co do prawidłowości rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł przy tym, że zasada przekonywania nie oznacza, że organ musi wydać decyzję korzystną dla strony. Oznacza jednak, że jeżeli organ odmawia kompensacji za pozbawienie prawa własności, powinien szczególnie starannie uzasadnić dlaczego interes strony nie może zostać uwzględniony.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie może być uwzględniona.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Wojewody Podlaskiego z 21 kwietnia 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Grajewskiego z 6 lutego 2026 r., którą odmówiono ustalenia na rzecz skarżącego – L. S. odszkodowania albo przyznania nieruchomości zamiennej w związku z przejęciem na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego należącego do M. K.

W niniejszej sprawie skarżący (jako spadkobierca M. K.) pierwotnie we wniosku z 3 września 2025 r. żądał zwrotu wywłaszczonej nieruchomości gruntowej (w formie odszkodowania od Skarbu Państwa lub innej nieruchomości zamiennej) na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 oraz art. 142 i 136 ust. 7 u.g.n. W piśmie z 24 listopada 2025 r., doprecyzował złożony wniosek wskazując, że w pierwszej kolejności wnosi o przyznanie odszkodowania w formie pieniężnej, z opcją ewentualnej zamiany na grunty zamienne będące w zasobach Skarbu Państwa a leżące w okolicach wsi K. gm. W. Stwierdzić zatem należy, że przedmiotem wniosku objęto kompensację w postaci zwrotu nieruchomości, odszkodowania za przejęcie jak również przyznania nieruchomości zamiennej. Te formy kompensacji w aktualnym stanie prawnym uregulowane są w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Dla oceny możliwości zastosowania tych instytucji zasadnicze znaczenia ma ustalenie w zakresie formy i podstawy prawnej przejęcia na własność Skarbu Państwa spornego gospodarstwa rolnego.

W tym zakresie wskazać należy, że podstawę prawną decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Grajewie z 18 stycznia 1965 r., mocą której przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość należącą do M. K., stanowił art. 2 pkt 1 ustawy z 1961 r. oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r., nr 39 poz. 174), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r., gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r., nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Za gospodarstwo rolne opuszczone, stosownie do treści § 1 ust. 1 rozporządzenia, uważa się natomiast gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

Z przytoczonej regulacji wynika, że nie przewidywała ona ustalenia i wypłaty odszkodowania dla właściciela gruntu podlegającego przejęciu.

W takiej sytuacji w dalszej kolejności należy rozważyć czy możliwa jest jakakolwiek kompensacja na podstawie aktualnie obowiązujących regulacji prawnych.

W pierwszej kolejności sąd odniesie się do żądania dotyczącego odszkodowania opartego na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Z regulacji tej wynika, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W orzecznictwie wyrażono pogląd, że przepis ten nie zawęża podstaw prawnych, na jakich może dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków, ale nie jest on jednocześnie normą upoważniającą bezpośrednio do wydania aktu o odszkodowaniu (vide wyroki NSA z: 24 marca 2021 r., I OSK 4107/18; 8 listopada 2021 r., I OSK 632/21, pub. CBOSA). Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przepis ten stanowi podstawę do przyznania odszkodowania za już dokonane pozbawienie prawa do nieruchomości i tym samym może być stosowany do spraw zaszłych, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania. Przepis ten "uaktualnia" regulacje prawne, które przewidywały przyznanie odszkodowania za odjętą nieruchomość, a do wydania aktu o odszkodowaniu nie doszło. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych, zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli przepisy prawa przewidują i przewidywały przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości.

Możliwość ustalenia odszkodowania na tej podstawie zależy od spełnienia, i to łącznie, dwóch przesłanek. Pierwsza przesłanka polega na tym, że do pozbawienia prawa do nieruchomości musiało dojść bez ustalenia odszkodowania. Natomiast druga przesłanka polega na tym, że obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych obowiązujących podstaw prawnych. W kontekście tej drugiej przesłanki przepis art. art.129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma charakter blankietowy. Taki charakter tego przepisu wymaga każdorazowo identyfikacji obowiązujących przepisów przewidujących odszkodowanie za określoną formę pozbawienia (ograniczenia) praw do nieruchomości. Oznacza to, że koniecznym jest wskazanie innej normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Sam zaś art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może stanowić wystarczającej podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania.

Innymi słowy, dla zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest by nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania mimo, że obowiązujące w tej dacie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. Ponadto taki obowiązek musi również wynikać z przepisów, które obecnie obowiązują. W każdym zatem przypadku - jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lipca 2019 r. (I OSK 2472/17, LEX nr 2752694) - należy ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości pod cel publiczny. W sytuacji zatem, gdy utrata własności nieruchomości następowała w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (vide wyroki NSA z: 26 stycznia 2021 r., I OSK 2011/20; 25 kwietnia 2012 r., I OSK 624/11, pub. CBOSA).

Wychodząc z powyższych założeń sąd stwierdza, że skoro podstawę prawną decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Grajewie z 18 stycznia 1965 r., mocą której przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość należącą do M. K., stanowił przepis art. 2 pkt 1 ustawy z 1961 r., który nie dawał podstaw do uzyskania odszkodowania, to brak jest spełnienia jednej z przesłanek umożliwiających zastosowanie regulacji z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przepis ten bowiem jak wykazano powyżej dotyczy sytuacji pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania pomimo, że obowiązujące w tej dacie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W rozpoznawanej sprawie brak odszkodowania nie był skutkiem pominięcia przez organ obowiązku jego ustalenia ani następstwem braku rozstrzygnięcia w tym zakresie, lecz wynikał wprost z normy prawa materialnego regulującej sposób przejęcia gospodarstwa. Brak odszkodowania był zatem elementem przewidzianego przez ustawodawcę mechanizmu przejmowania gospodarstw opuszczonych. Tym samym nie została spełniona jedna z przesłanek zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przepis ten nie może natomiast stanowić obecnie samodzielnego źródła roszczenia kompensacyjnego w odniesieniu do historycznego przejęcia nieruchomości, jeżeli przepisy stanowiące podstawę tego przejęcia nie przewidywały prawa do odszkodowania. Stanowisko organów w tym zakresie należy zatem uznać za prawidłowe. Za chybiony należy zatem uznać zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W takiej sytuacji należało poszukiwać prawnej możliwości przyznania innej rekompensaty w aktualnie obowiązujących przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym w dalszej kolejności należy rozważyć czy skarżącemu przysługuje możliwość zwrotu przejętej nieruchomości lub dochodzenia nieruchomości zamiennej, co zostało przedstawione jako alternatywna forma kompensacji.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (...). Przepis ten dotyczy możliwości zwrotu nieruchomości ale tylko takiej która została wywłaszczona i to na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z definicją zawartą w art. 112 ust. 2 i 3 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości i może być dokonane jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wyznacznikiem dopuszczalności wywłaszczenia jest realizacja celu publicznego. Przejęcie spornego gospodarstwa nastąpiło w trybie ustawa z 1961 r., w związku z tym żądanie zwrotu tego gospodarstwa nie mogło być uwzględnione na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Z tych samych względów nie mogło być uwzględnione żądanie przyznania odpowiedniej nieruchomości zamiennej. Przepis art. 131 ust. 1 u.g.n. stanowi, że w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Regulacja ta tak samo jak regulacja z art. 136 ust. 3 u.g.n. ma zastosowanie do wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zwrotu nieruchomości ale wywłaszczonych na podstawie różnych ustaw a nie tylko ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy przepis art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. Przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. zawiera katalog nieruchomości, do których przepis ten ma zastosowanie. Katalog ten ma charakter zamknięty. Niedopuszczalne jest więc, aby w drodze wykładni rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na podstawie omawianego przepisu na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 27 listopada 2019 r., IV SA/Po 556/19, LEX nr 2751697). Przepis ten przewiduje stosowanie przepisów ustawy dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości: – do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie wskazanych w nim ustaw (lub wskazanych przepisów konkretnych ustaw); – do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz wskazanych w nim podmiotów (niezależnie od podstawy wywłaszczenia), tj. państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej; – do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Z kolei przepis art. 216 ust. 2 u.g.n. wskazuje konkretne przepisy stanowiące w przeszłości podstawę nabycia nieruchomości przez państwo i przesądza, że do nieruchomości nabytych na podstawie tych przepisów stosuje się przepisy ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Wymieniono tam konkretne przepisy dwóch ustaw oraz całą ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. A konkretnie z ust. 2 tego przepisu wynika, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli; 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych; 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Przepis art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. z jednej strony rozszerza katalog aktów oraz czynności prawnych stanowiących podstawę zwrotu nieruchomości z drugiej strony wyliczenie zawarte w tej regulacji ma charakter enumeratywny (zamknięty). W przepisie tym nie została wymieniona ustawa z 1961 r. stanowiąca podstawę prawną przejęcia przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Tym samym art. 216 u.g.n. nie mógł mieć również w sprawie zastosowania. Niedopuszczalne jest bowiem w drodze wykładni sądowej rozszerzanie stosowania instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które stały się własnością podmiotów publicznych w inny sposób niż wymieniony w przepisach art. 136 ust. 3 u.g.n. jak i art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. (tak WSA w Krakowie w wyroku z 26 lutego 2026 r., II SA/Kr 1218/25, LEX nr 4038866).

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że prawidłowo organy odmówiły uwzględnienia żądania ustalenia odszkodowania w formie pieniężnej lub przyznania nieruchomości zamiennej za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa, dawniej oznaczoną jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], położone w obrębie K., gmina - Grajewo. Tej oceny nie może zmienić powoływanie się przez skarżącego na konstytucyjną ochronę prawa własności, w tym art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Przepisy te ustanawiają standard ochrony własności i zasady ingerencji w to prawo, nie stanowią jednak samodzielnej podstawy do wydania przez organ administracji decyzji przyznającej konkretne świadczenie pieniężne w sytuacji, w której brak jest odpowiedniej podstawy ustawowej. Konstytucyjna ochrona własności nie może być rozumiana jako upoważnienie organu administracji do stworzenia, w drodze wykładni, nieprzewidzianego przez ustawodawcę prawa do odszkodowania. Organ administracji jest związany zasadą legalizmu i może przyznać świadczenie tylko wówczas, gdy istnieje przepis prawa materialnego stanowiący podstawę takiego rozstrzygnięcia. Jak wywiedziono powyżej takiej podstawy prawnej w sprawie niniejszej nie ma.

Rozstrzygnięcie merytoryczne organów, wbrew zarzutom skargi zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Zakres postępowania dowodowego wyznaczają przesłanki materialnoprawne, które organ ma obowiązek ustalić przed wydaniem rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie zasadnicze okoliczności dotyczące historycznej podstawy przejęcia, treści decyzji z 1965 r., późniejszego postępowania wznowieniowego oraz skutków decyzji z 2015 r. były znane organom i zostały uwzględnione przy rozstrzyganiu sprawy. Nie można zarzucić organom, że w niniejszym postępowaniu nie zbadały materialnych przesłanek przejęcia gospodarstwa jako "opuszczonego", gdyż nie to było przedmiotem tego postępowania. Kwestia ta była rozstrzygana w trybach nadzwyczajnych dotyczących decyzji przejęciowej (nieważnościowym i wznowieniowym), które aktualnie są ostatecznie i prawomocnie zakończone. Sąd dla zobrazowania całościowo stanu faktycznego i prawnego sprawy przedstawi jak te postępowania przebiegały.

Wojewoda Podlaski, po rozpatrzeniu wniosku L. S., decyzją z 12 maja 1999 r., nr GKN.VII.60134-9/99, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Grajewie z 18 stycznia 1965 r. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z 6 września 1999 r., nr m.051/625-274/99, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego.

L. S. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 6 września 1999 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Podlaskiego z 12 maja 1999 r. Decyzją z 17 sierpnia 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 17 sierpnia 2017 r. złożył L. S.. Decyzją z 20 listopada 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję. WSA w Warszawie wyrokiem z 19 czerwca 2019 r., I SA/Wa 197/18 oddalił skargę, a wyrokiem z 7 maja 2020 r., I OSK 4078/18 NSA oddalił skargę kasacyjną, co zakończyło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1999 r. i tym samym decyzji o przejęciu z 1965 r.

Odnośnie postępowania wznowieniowego zakończonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 6 września 1999 r. wskazać należy, że toczyło się ono na skutek wniosku skarżącego z 3 lipca 2000 r., opartego na art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Jako podstawę wznowienia wnioskodawca wskazał ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi a z których wynika, że gospodarstwo M. K. nie było w rzeczywistości opuszczone w rozumieniu przepisów stanowiących podstawę jego przejęcia, ponieważ było użytkowane rolniczo przez miejscowych rolników na podstawie ustnych umów dzierżawy. Na poparcie tego twierdzenia przedłożył trzy notarialnie poświadczone oświadczenia rolników. Wydane w wyniku wznowienia postępowania decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 stycznia 2008 r. oraz z 9 listopada 2007 r. zostały uchylone wyrokiem WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 284/08). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego w sprawie wznowienia, decyzją z 15 lipca 2011 r. odmówił uchylenia zakwestionowanej decyzji. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy w wyniku czego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 27 stycznia 2012 r. nr GZgn-057-625-128-1/11 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lipca 2011 r., co zaakceptował WSA w Warszawie w wyroku z 28 czerwca 2012 r., IV SA/Wa 539/12. NSA nie podzielił stanowiska WSA w Warszawie i wyrokiem z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 2524/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W wyroku tym NSA zakwestionował okoliczność, że M. K. opuściła gospodarstwo rolne w 1944 r. Z zeznań przesłuchanych w toku ponownego postępowania wyjaśniającego świadków wynikało bowiem, że przejęte grunty były użytkowane przez dzierżawców. Ich zeznania były obszerne i wzajemnie spójne, podczas gdy protokół z dnia 4 grudnia 1964 r., na którym oparto ustalenie o opuszczeniu gospodarstwa, zawierał jedynie lakoniczny opis stanu gruntów. Wyjaśniono również okoliczności związane z udziałem sołtysa w oględzinach i jego stanowiskiem co do charakteru gospodarstwa. Z zeznań świadków wynikało, że po przejęciu gospodarstwa chciał on nabyć znajdujące się na nim grunty, jednak do tego nie doszło. Ponownie rozpoznając sprawę, wyrokiem z 3 września 2014 r., I SA/Wa 1808/14, WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 stycznia 2012 r. oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lipca 2011 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 23 czerwca 2015 r., nr GZ.gn-057-625-14/15, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 6 września 1999 r. nr m.051/625-274/99 oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Podlaskiego z 12 maja 1999 r., nr GKN.VII.60134-9/99. Przyczyną rozstrzygnięcia było ujawnienie w postępowaniu wznowieniowym istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji z 6 września 1999 r., które nie były wówczas znane organowi. Minister wskazał, że ujawnione okoliczności uzasadniały wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jednak nie było możliwe uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 6 września 1999 r. z uwagi na ograniczenie czasowe wynikające z art. 146 § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją z 4 sierpnia 2015 r. nr GZgn-057-625-14-1/15. Wyrokiem z 22 stycznia 2016 r., I SA/Wa 1618/15, WSA w Warszawie oddalił skargę od tej decyzji, zaś postanowieniem z 18 grudnia 2020 r. NSA umorzył postępowanie ze skargi kasacyjnej z uwagi na upływ trzyletniego terminu zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 130 § 1 pkt 1 ustawy z 30 czerwca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "P.p.s.a."). Wobec powyższego, postępowanie wznowieniowe zakończyło się prawomocnym wyrokiem WSA oddalającym skargi od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 sierpnia 2015 r.

W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu dotyczącego pominięcia przez organy ww. decyzji z 4 sierpnia 2015 r. i nie wyjaśnienia jej znaczenia dla obecnego postępowania odszkodowawczego. Zarzut ten jest niezasadny, albowiem organy odniosły się do tej decyzji stwierdzając, że na skutek jej wydania decyzja przejęciowa nadal pozostaje w obrocie prawnym. Zgadzając się z tym stanowiskiem sąd dodatkowo wskaże, że zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji w postępowaniu wznowieniowym nie jest dopuszczalne, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, a zachodzi jedna z przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 K.p.a. Decyzja z 6 września 1999 r. została doręczona skarżącemu w dniu 9 września 1999 r., wobec czego pięcioletni termin upłynął w 2004 r. Z tego względu Minister, stosując art. 151 § 2 k.p.a., mógł jedynie stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, nie mógł natomiast jej uchylić. Decyzja taka różni się zasadniczo od decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, nie eliminuje bowiem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny, ale stanowi podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, przed sądem powszechnym i na zasadach określonych prawem cywilnym (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 października 2012 r., LEX nr 1248753, wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., I GSK 438/22, LEX nr 3502790). Z powyższego wynika, że o ile ma chwilę obecną uzyskanie rekompensaty w trybie administracyjnym nie jest możliwe to skarżący na skutek decyzji z 2015 r. ma otwartą drogę do dochodzenia odszkodowania ale na drodze cywilnej.

Brak jest przy tym podstaw do traktowania niniejszego postępowania jako kolejnego postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do wzruszenia decyzji z 1965 r. Postępowanie obecnie kontrolowane przez sąd dotyczyło ustalenia odszkodowania w formie pieniężnej bądź w formie przyznania nieruchomości zamiennej i mogło obejmować badanie przesłanek właściwej podstawy materialnoprawnej tych świadczeń. Nie mogło natomiast prowadzić do ponownego uchylenia lub faktycznego wyeliminowania skutków decyzji, która mimo stwierdzenia wydania decyzji z 1999 r. z naruszeniem prawa pozostaje w obrocie prawnym.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., to stwierdzić należy, że istotnie nie zawiera ono osobnej oceny i uzasadnienia roszczenia o zwrot, roszczenia o odszkodowanie oraz roszczenia o nieruchomość zamienną i uchybienie to może stanowić o naruszeniu art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a., poprzez brak przekonującego uzasadnienia. Nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż uzasadnienie decyzji pomimo, że nie rozdziela tych zagadnień w sposób dostatecznie jasny, pozwala odtworzyć tok rozumowania organu, wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnia, z jakich przyczyn organ uznał, że przejęcie gospodarstwa na podstawie przepisów przewidujących przejęcie bez odszkodowania nie daje podstaw do przyznania wnioskowanej rekompensaty. Sąd nie podzielił również zarzutu, że powołanie przez organy orzeczeń sądów administracyjnych świadczy o braku samodzielnej oceny sprawy. Orzeczenia te nie stanowiły źródła prawa ani formalnej podstawy rozstrzygnięcia. Zostały przywołane dla uzasadnienia wykładni powoływanych przepisów u.g.n. Istotne jest przy tym, że Wojewoda nie poprzestał na samym przytoczeniu sygnatur, lecz wskazał, jaką zasadę wykładni z powołanego orzecznictwa wyprowadza i dlaczego odnosi ją do rozpoznawanej sprawy.

W realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że sytuacja skarżącego jest szczególna i wynika z historycznego przejęcia znacznego gospodarstwa rolnego, którego zakwalifikowanie jako gospodarstwa opuszczonego zostało następnie zakwestionowane w postępowaniu wznowieniowym. Okoliczność ta nie może jednak zastąpić ustawowych podstaw możliwości przyznania rekompensaty. Zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a nie stworzenie podstawy prawnej do przyznania rekompensaty, którego ustawa nie przewiduje.

Z powyższych względów wywiedziona w niniejszej sprawie skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Marta Joanna Czubkowska Małgorzata Roleder Anna Bartłomiejczuk