Baner inwestora na ogrodzeniu przy chodniku kosztował 56 520 zł kary. NSA oddalił skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 lutego 2023 r. (sygn. akt III SA/Łd 733/22) oddalił skargę w sprawie ze skargi B.W. i P.W. (dalej przywoływani jako: "Skarżący", "Strony") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej przywoływany jako: "Organ II instancji") z dnia 11 sierpnia 2022 roku nr SKO.4141.59-60.2022 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął ustalenia faktyczne, z których wynika:

1. Decyzją z 29 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi (dalej przywoływany jako: "Organ I instancji") wymierzył Skarżącym karę pieniężną w wysokości 56 520 zł za zajęcie, bez jego zezwolenia jako zarządcy drogi, pasa drogowego drogi gminnej – [...] (działki nr [...]– powinno być [...]– i [...] w obrębie [...]):

• w celu funkcjonowania w zieleńcu tymczasowego ogrodzenia, pełniącego funkcję strefy bezpieczeństwa dla prowadzonych robót budowlanych (o powierzchni 83 m2) i umieszczenia na nim reklamy (o powierzchni 75 m2) od 23 listopada 2021 r. do 16 grudnia 2021 r.;

• w celu zajęcia chodnika na prawach wyłączności poprzez wygrodzenie taśmą (o powierzchni 20 m2) 23 listopada 2021 r.

2. Decyzją z 11 sierpnia 2022 r. Organ II instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej przywoływany jako: "k.p.a."), art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm., dalej przywoływana jako: "u.d.p.") oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji uzasadniając wydane orzeczenie wyjaśnił, że [...] w Ł. jest drogą gminną, której pas drogowy (w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.) obejmuje, m.in. całe działki ewidencyjne nr [...] w obrębie [...], w tym znajdujące się na nich chodnik i zieleń przydrożną (zieleniec), od 23 listopada 2021 r. do 16 grudnia 2021 r. wchodzący w skład pasa drogowego zieleniec był nieprzerwanie zajmowany na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg przez umieszczenie w nim tymczasowego ogrodzenia pełniącego funkcję strefy bezpieczeństwa dla robót budowlanych prowadzonych na sąsiedniej nieruchomości i de facto włączenie w tej części do terenu budowy oraz przez umieszczenie reklamy (w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p.) w formie baneru reklamowego zawieszonego na tym ogrodzeniu; dodatkowo 23 listopada 2021 r. dokonano zajęcia chodnika na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, polegającego na wygrodzeniu jego części taśmą i w ten sposób zajęciu tego fragmentu pasa drogowego na prawach wyłączności, podmiotami, które zajmowały pas drogowy w ww. okresie na ww. cele byli Skarżący, od 23 listopada 2021 r. do 16 grudnia 2021 r. Skarżący nie legitymowali się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, wydanym w formie decyzji administracyjnej przez Prezydenta Miasta Łodzi, jako zarządcę przedmiotowej drogi gminnej, zajęcie pasa drogowego we wskazanym zakresie nie było zajęciem dokonanym "w razie konieczności usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a znajdujących się w pasie drogowym", o którym mowa w art. 40 ust. 14 u.d.p. Zdaniem Organu II instancji, całokształt przedstawionych powyżej ustalonych faktów świadczy o spełnieniu wszystkich ustawowych przesłanek wymierzenia stronom kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wynikających z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

3. Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 7 lutego 2023 r. orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej przywołana jako: "p.p.s.a.").

Sąd I instancji wskazał, że ustalenia, stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które w obu decyzjach zostały szczegółowo powołane, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonych i powołanych dowodach i w ocenie WSA nie budzą zastrzeżeń, co do ich prawidłowości w ramach przeprowadzanej kontroli. Ponadto poparte są dokumentacją zdjęciową, na której wyraźnie widnieje reklama umieszczona na ogrodzeniu, znajdującym się na przydrożnym trawniku, który mieścił się niewątpliwie w ramach pasa drogowego. Powołane zdjęcia dowodzą także tego, że przedmiotowa reklama, w czasie dokonywania trzykrotnej kontroli, wisiała na ogrodzeniu w taki sam sposób (nie była w jakikolwiek sposób przemieszczana). Nie doszło też do zmiany położenia ogrodzenia. Nie widać zatem, aby w tych dniach doszło do jakiejkolwiek zmiany w zakresie istotnego dla sprawy stanu faktycznego. WSA zauważył, że nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego w skardze, że reklama ta pełniła tylko rolę materiału spinającego i podtrzymującego ogrodzenie, które miało stworzyć strefę bezpieczeństwa dla poruszających się wzdłuż terenu prowadzonych robót budowlanych. Zdaniem Sądu I instancji przedmiotowa reklama została wyeksponowana na przeważającej powierzchni tymczasowego ogrodzenia, zawierając m.in. informacje o tym, kto jest inwestorem na terenie ul. [...] w Ł. (tj. [...]), dane kontaktowe do inwestora (nr tel.: [...], mail: [...]), czy wymienienie zalet powstającej inwestycji [...] (tzn. łatwy dojazd do centrum, blisko do [...], przyjemna, zielona okolica, podziemny parking).

Dalej WSA stwierdził, że prawidłowo ustalony został także okres, przez jaki pas drogowy był zajęty. Wydana decyzja dotyczy zajęcia pasa drogowego od 23 listopada 2021 r. do 16 grudnia 2021 r., bowiem zajęcie pasa drogowego w tym czasie zostało właściwie wykazane i udokumentowane. Natomiast dopiero od 17 grudnia 2021 r. Skarżący dysponowali zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, udzielonym w stosownej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi. Poza tym w rozpoznawanej sprawie, w świetle niebudzącego wątpliwości materiału dowodowego, Organy prawidłowo ustaliły obszar zajmowania pasa drogowego, sporządziły odpowiednią dokumentację, a wysokość należnej kary wyliczyły zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 6 u.d.p. w oparciu o stawki zawarte w załączniku do uchwały nr X/360/19 Rady Miejskiej w Łodzi z 5 czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Łódz. poz. 3694 z późn. zm.), tzn. poprzez użycie 10-krotności stawki podstawowej wynikającej z załącznika do uchwały: 30 zł x powierzchnia chodnika na prawach wyłączności 20 m2 x 1 dni = 600 zł; 20 zł x powierzchnia reklamy na ogrodzeniu 75 m2 x 24 dni = 36 000 zł; 10 zł x powierzchnia zieleńca-strefy bezpieczeństwa 83 m2 x 24 dni = 19 920 zł.

Zadaniem WSA Skarżący bezzasadnie powołują się na konieczność zastosowanie w niniejszej sprawie art. 40 ust. 14 u.d.p. Przedmiotowy płot nie jest umieszczonym w pasie drogowym urządzeniem infrastruktury technicznej (w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.) niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jest on bowiem obiektem budowlanym. Ponadto jest umieszczony poza pasem drogowym. Wobec powyższego nie mógł mieć zastosowania w sprawie przepis art. 40 ust. 14 u.d.p. przewidujący niestosowanie ustępu 1 tego artykułu.

W ocenie WSA ewentualne stosowanie przepisu art. 40 ust. 14 u.d.p. wymaga niezwłocznego zawiadomienia zarządcy drogi przez prowadzącego roboty o sytuacji, która według wykonawcy wystąpiła wskutek awarii. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego osunięcie się ziemi w trakcie prac budowlanych nastąpiło najpóźniej 27 października 2021 r., a zarządca drogi został o tym powiadomiony w trzeciej dekadzie listopada 2021 r., a zatem nie niezwłocznie, lecz ze znacznym opóźnieniem.

5. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli Skarżący, zaskarżając ww. wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez sąd drugiej instancji, w razie uznania, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucili:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 9, 77 § 1, 81a § 1, 107 § 3 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że zarówno Organ I instancji, jak i Organ II instancji naruszyły normy art. 7, 8 § 1, 9, 77 § 1, 81a § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak czuwania przez organ administracji nad tym, aby Strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, mimo takiego obowiązku, niezebranie w sposób wyczerpujący i w efekcie nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, w konsekwencji błędne uznanie za udowodnione faktów, na których Organ oparł wydaną decyzję oraz błędne zastosowanie podstawy prawnej decyzji, w efekcie czego nierozstrzygnięcie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego i nałożenie na Stronę obowiązku oraz wydanie decyzji naruszającej słuszny interes obywateli, obciążenie Strony negatywnymi konsekwencjami błędów organów administracji publicznej, przejawiające się m.in. błędnym ustaleniem, iż "zieleniec" jest częścią składową pasa drogowego w sytuacji, gdy nie jest on żadnym z elementów mogących stanowić części składowe pasa drogowego i nie spełnia on żadnej z koniecznej do takiego uznania roli wskazanej w ustawie roli, ewentualnie błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła konieczność usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a znajdujących się w pasie drogowym i nie nastąpiło dopełnienie przez Skarżącego obowiązku zawiadomienia o tym zarządcy drogi, co prowadziło do konstatacji, że przepisy art. 40 ust. 14 i 14a u.d.p. nie mają zastosowania, powyższe miało istotny wpływ na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi;

- ewentualnie, gdyby Sąd nie podzielił powyższych zarzutów, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu i błędnym przyjęciu przez Organ I instancji i powielenie tej konstatacji przez Organ II instancji, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu w sytuacji, gdy waga naruszenia była znikoma, a Strona zaprzestała naruszania prawa, co miało istotny wpływ na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie przez Organ I instancji, iż "zieleniec" jest częścią składową pasa drogowego w sytuacji, gdy nie jest on żadnym z elementów mogących stanowić część składową pasa drogowego i nie spełnia on żadnej z koniecznej do takiego uznania roli, a także błędne podtrzymanie i powielenie tej konstatacji przez Organ II instancji, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi;

- art. 4 pkt 22 u.d.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie przez Organ II instancji, iż przedmiotowy "zieleniec" stanowi zieleń przydrożną w sytuacji, gdy nie znajduje się on w pasie drogowym i nie spełnia koniecznej do takiego uznania roli wskazanej w ustawie, a także błędne podtrzymanie i powielenie konstatacji, iż jest to przydrożny trawnik przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi;

- ewentualnie, gdyby Sąd nie podzielił powyższych zarzutów, art. 40 ust. 14 i 14a u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie przez Organ I instancji, że przepisy te nie mają zastosowania w sytuacji, gdy organ administracji miał obowiązek je zastosować wobec konieczności usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a znajdujących się w pasie drogowym i dopełnienia przez Skarżących obowiązku zawiadomienia o tym zarządcy drogi, a także błędne podtrzymanie i powielenie tej konstatacji przez Organ II instancji, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

6. Organ II instancji nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

7. Z uwagi na wzajemne powiązanie zarzutów procesowych i materialnoprawnych – zarzuty naruszenia art. 7, 8 § 1, 9, 77 § 1, 81a § 1 i 107 § 3 k.p.a. sprowadzają się w istocie do polemiki z przyjętą przez Organy i Sąd pierwszej instancji kwalifikacją prawną niespornych faktów, nie zaś do wskazania wadliwości samego ustalenia stanu faktycznego, zasadne jest ich rozpoznanie łącznie z zarzutami naruszenia prawa materialnego dotyczącymi tej samej kwestii.

8. Skarżący nie podważają tego, że w okresie od 23 listopada do 16 grudnia 2021 r. na trawniku przylegającym do chodnika [...] stało ogrodzenie z zawieszonym na nim banerem reklamowym, ani tego, że 23 listopada 2021 r. wygrodzili taśmą fragment chodnika. Nie przedstawili też w toku postępowania żadnych dowodów przeciwnych wobec ustaleń kontroli terenowych i dokumentacji fotograficznej. Spór dotyczy wyłącznie oceny prawnej tych okoliczności, czy zajęty teren stanowi część pasa drogowego oraz czy zastosowanie znajduje wyjątek z art. 40 ust. 14 u.d.p. Skoro stan faktyczny został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości i poparty bezpośrednim środkiem dowodowym w postaci oględzin oraz dokumentacji fotograficznej, zarzuty naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, nie mogą się ostać. Nie doszło do rozstrzygnięcia wątpliwości na niekorzyść strony (art. 81a § 1 k.p.a.), gdyż wątpliwości co do stanu faktycznego, w przeciwieństwie do oceny prawnej, w sprawie nie wystąpiły.

9. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 4 pkt 1 i pkt 22 u.d.p. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ustawodawca w art. 4 pkt 22 u.d.p. wprost przewidział, że elementem pasa drogowego może być zieleń przydrożna, definiowana jako roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem oraz ochronę przyległego terenu przed hałasem i zanieczyszczeniem. Przynależność zieleni przydrożnej do pasa drogowego nie jest zatem uzależniona od tego, czy oddziela ona dwie części jezdni przeznaczone do ruchu, jak twierdzą skarżący – taki warunek nie wynika z treści przepisu i stanowiłby jego nieuprawnione zawężenie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II GSK 155/13), potwierdził, że w pasie drogowym mieści się przydrożny trawnik. Prawidłowość ustalenia, że działki ([...]) wraz ze znajdującym się na nich trawnikiem leżą w liniach rozgraniczających [...], wynika z niekwestionowanego przez Strony dokumentu urzędowego – mapy przekazanej przez Łódzki Ośrodek Geodezji. Ustalenie to nie zostało w skardze kasacyjnej podważone żadnym skutecznym zarzutem.

10. Nie mają również racji Skarżący, podnosząc ewentualny zarzut naruszenia art. 40 ust. 14 i 14a u.d.p. Przepis art. 40 ust. 14 u.d.p., jako wyjątek od zasady wyrażonej w art. 40 ust. 1 u.d.p., podlega wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Jego zastosowanie wymaga kumulatywnie: (1) awarii urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, (2) znajdującego się w pasie drogowym, oraz (3) niezwłocznego zawiadomienia zarządcy drogi po zlokalizowaniu awarii. Pojęcie "urządzenia" użyte w art. 40 ust. 14 u.d.p. koresponduje z kategorią z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., urządzeniami infrastruktury technicznej, odrębną od obiektów budowlanych wymienionych w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2019 r. (sygn. akt II GSK 501/19, powołującym się na wyrok z 28 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 135/08), wyjaśnił, że art. 40 ust. 14 u.d.p. dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z drogą, w szczególności linii energetycznych, telekomunikacyjnych oraz przewodów kanalizacyjnych, gazowych, ciepłowniczych i wodociągowych. Tymczasowe ogrodzenie postawione przez Skarżących jest obiektem budowlanym, nie urządzeniem infrastruktury technicznej, co samo w sobie wyłącza zastosowanie tego przepisu. Niezależnie od tego, ogrodzenie, jak ustaliły Organy i Sąd pierwszej instancji, nie było usytuowane w pasie drogowym, lecz na sąsiedniej działce inwestora, co stanowi kolejną, samodzielną przesłankę niezastosowania wyjątku z art. 40 ust. 14 u.d.p.

Trzeba przy tym dodać, że nawet przyjmując hipotetycznie odmienną wykładnię przepisu, Skarżący nie dopełnili warunku niezwłocznego zawiadomienia zarządcy drogi. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 8 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SA/Rz 548/21), możliwość zastosowania odstępstwa z art. 40 ust. 14 u.d.p. jest warunkowa: niedopełnienie obowiązku niezwłocznego zawiadomienia sankcjonowane jest karą pieniężną nakładaną w trybie ust. 12. W tej sprawie stan zajęcia zieleńca istniał już od 27 października 2021 r., co potwierdza interwencja Zarządu Zieleni Miejskiej, podczas gdy telefoniczny kontakt Strony z zarządcą drogi miał miejsce dopiero w trzeciej dekadzie listopada 2021 r. Miesięczne opóźnienie wyklucza uznanie zawiadomienia za niezwłoczne, niezależnie od tego, czy w jego trakcie faktycznie doszło do zgłoszenia awarii.

11. Odnosząc się do ewentualnego zarzutu naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., należy na wstępie zauważyć, że przesłanka "zaprzestania naruszania prawa" nie może być odczytywana jako wymagająca "dobrowolności" takiego zaprzestania. Przepis ten nie różnicuje sytuacji strony w zależności od motywów, które doprowadziły do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, lecz odnosi się do obiektywnego faktu ustania naruszenia. Decydujące znaczenie ma wyłącznie to, czy w dniu wydania decyzji administracyjnej stan niezgodny z prawem nadal istnieje, czy też został usunięty niezależnie od tego, czy nastąpiło to z własnej inicjatywy strony, czy w następstwie działań organu. Wykładnia uzależniająca skuteczność zaprzestania naruszenia od jego "dobrowolności" wprowadzałaby do przepisu dodatkowe, pozaustawowe kryterium, którego treść art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie przewiduje.

W realiach sprawy Skarżący uzyskali zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z dniem 17 grudnia 2021 r., obejmujące zakres odpowiadający dotychczasowemu zajęciu. Stan niezgodny z prawem, objęty zaskarżoną decyzją (okres od 23 listopada do 16 grudnia 2021 r.), ustał więc jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego (21 grudnia 2021 r.), a tym bardziej przed wydaniem decyzji (29 kwietnia 2022 r.). Sama okoliczność, że Skarżący fizycznie nie rozebrali ogrodzenia i baneru, lecz doprowadzili do zalegalizowania ich posadowienia poprzez uzyskanie wymaganego zezwolenia, nie może przesądzać o niespełnieniu tej przesłanki, skoro od 17 grudnia 2021 r. dalsze pozostawanie ogrodzenia w pasie drogowym miało już oparcie w decyzji administracyjnej. Przesłankę zaprzestania naruszania prawa, rozumianą jako obiektywne ustanie stanu bezprawności przed wydaniem decyzji, można by więc w tej sprawie uznać za spełnioną. Nie prowadzi to jednak do uznania zarzutu za zasadny, ponieważ przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. muszą być spełnione łącznie, a w tej sprawie nie można podzielić stanowiska Skarżących co do znikomej wagi naruszenia prawa. Ocena tej wagi, dokonywana z uwzględnieniem dyrektyw z art. 189d k.p.a. (w szczególności okoliczności naruszenia, czasu jego trwania oraz stopnia przyczynienia się strony), wymaga odniesienia się do rzeczywistych skutków naruszenia dla dóbr chronionych naruszoną normą, nie zaś jedynie do formalnego stwierdzenia jego zaistnienia.

W sprawie nielegalne zajęcie pasa drogowego trwało nieprzerwanie niemal miesiąc (od 27 października do 16 grudnia 2021 r., przy czym okres objęty zaskarżoną decyzją wynosił trzy tygodnie), obejmowało nie tylko zajęcie zieleńca, lecz również, w dniu 23 listopada 2021 r. – wyłączenie z ruchu pieszego części chodnika poprzez wygrodzenie go taśmą, a przy tym wiązało się z ekspozycją reklamy własnej inwestycji budowlanej Skarżących na powierzchni pokrywającej przeważającą część ogrodzenia, co przynosiło im wymierną korzyść promocyjną. Umieszczenie reklamy w polu widzenia użytkowników drogi, jak zasadnie wskazały Organy, stwarzało przy tym dodatkowe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez dekoncentrację jego uczestników. Czas trwania naruszenia, jego zakres przedmiotowy oraz stopień przyczynienia się Skarżących, którzy zajęli pas drogowy z pełną świadomością braku wymaganego zezwolenia, wykluczałyby możliwość uznania wagi tego naruszenia za znikomą. Niespełnienie tej przesłanki, niezależnie od ustalonego wyżej faktu zaprzestania naruszania prawa, samodzielnie wyłącza zatem zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

12. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Przywołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl