Grunt pozostający we władaniu PKP bez dokumentu o zarządzie podlega komunalizacji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2823/22, oddalił sprawę ze skargi P. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr KKU 253/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzuciły:

a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci:

1) art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd albo umowa o przekazaniu nieruchomości, umowa o nabyciu, mogą stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty,

2) art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U, Nr 22, poz. 99 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nie uwzględnienie, iż grunty które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa,

3) art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) poprzez jego niezastosowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje przesłanka negatywna komunalizacji, co umożliwia stwierdzenie, iż mienie to staje się komunalnym, pomimo iż grunt należący do przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym został wyłączony spod komunalizacji,

b. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 §1 ab initio k.p.a, oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post- faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona,

W oparciu o powyższe skarżące kasacyjnie PKP wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Nadto wniosło o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadminlstracyjnej zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)", a także wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od Organu na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej - art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a.") z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że opisana na wstępie nieruchomość w powołanej wyżej dacie stanowiła własność Skarbu Państwa. Natomiast sporną kwestią jest, czy w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przedsiębiorstwo PKP dysponowało prawem zarządu tą nieruchomością. Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że nieruchomość ta znajdowała się we władaniu i faktycznym zarządzie Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc infrastrukturę kolejową, przeznaczoną do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury, co skutkuje niepodleganiem tej nieruchomości komunalizacji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie, aby PKP z mocy prawa przysługiwało prawo zarządu do nieruchomości, w tym w szczególności na podstawie przepisów prawa normujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP. Akty prawne regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych unormowań i z tej przyczyny nie mogły one regulować stanu prawnego konkretnych nieruchomości, lecz mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych w odniesieniu do poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Istota sprawy dotyczy tego, czy w sprawie zmaterializowała się przesłanka dla komunalizacji przedmiotowej nieruchomości w powyższym trybie, to znaczy, czy wskazana nieruchomość na dzień wejścia w życie ustawy "należała" do wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1-3 podmiotów. Przesłanką negatywną komunalizacji może być wyłącznie wykazanie, że nieruchomość ta 27 maja 1990 r. "nie należała" do wskazanych podmiotów.

Aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, Naczelny Sąd Administracyjny podjął dwie uchwały w dniach 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 i 26 lutego 2018 r., w sprawie o sygn. akt I OPS 5/17. W jednobrzmiących tezach tych uchwał Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". We wskazanych uchwałach zgodnie również przyjęto, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych.

W obu powołanych uchwałach wyraźnie zostało stwierdzono, że "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

Interpretacja przepisów prawa wyrażona w uchwale, zarówno konkretnej jak i abstrakcyjnej, jest pośrednio wiążąca dla wszystkich składów orzekających. Oznacza to, że skład sądu administracyjnego rozpoznający konkretną sprawę administracyjną nie jest uprawniony do samodzielnego przyjęcia wykładni przepisów prawa odmiennej od tej wyrażonej w treści sentencji uchwały, w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. Przepisem art. 269 § 1 p.p.s.a. uniemożliwiono jakiemukolwiek składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2023 r., s. 1362). Wobec powyższego nieskuteczne są wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 38 ust. 2 u.g.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był w zakresie powyższych przepisów związany wykładnią przedstawioną w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17.

W sprawie nie było sporne, że PKP nie dysponuje dokumentami o których mowa w art. 38 ust. 2 u.g.g. – ustanawiającymi zarząd lub użytkowanie na przedmiotowej nieruchomości. W świetle powyższych uchwał oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość na datę istotną w sprawie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, a zatem podlegała komunalizacji.

Dlatego, niezależnie od podniesionych zarzutów, błędnie sformułowanych jako nieuwzględnienie konkretnych okoliczności w sytuacji, gdy prawidłowy zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, winien wskazywać postać jego niewłaściwego zastosowania lub błędnej wykładni, oraz okoliczności przedstawionych w skargach kasacyjnych, ogólna moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikająca z jednoznacznej treści art. 269 § 1 p.p.s.a. nie daje możliwości rozstrzygnięcia sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w omawianych uchwałach. Dotyczy to zarówno możliwości wywodzenia prawa zarządu z samego faktycznego władania nieruchomością bądź z innych źródeł niż wymienione w art. 38 ust. 2 u.g.g., jak również z zarządu ustanowionego ex lege na podstawie rozporządzenia. Wszystkie powyższe kwestie były objęte uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. i z 26 lutego 2018 r., zostały zatem rozstrzygnięte w sposób wiążący dla wszystkich składów orzekających sądów administracyjnych i do czasu zmiany tego stanowiska niemożliwe jest przyjęcie przez jakikolwiek sąd administracyjny innej wykładni przepisów art. 38 ust. 2 u.g.g. oraz art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Prawo zarządu nigdy nie mogło powstać w sposób dorozumiany, bez jednego z aktów o charakterze indywidualnym, o których mowa w art. 38 ust. 2 u.g.g. Zgodnie z tym przepisem państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Uporządkowując, nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" tylko, jeśli prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umową o nabyciu nieruchomości (nie chodzi więc o to, że przepis ten nie miał mocy wstecznej, lecz o jego brzmienie w dacie znaczącej dla komunalizacji mienia, czyli w dniu 27 maja 1990 r.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju dokumenty nie zostały przedstawione, stąd też zasadnie Sąd I instancji za Krajową Komisją Uwłaszczeniową uznał, że w tej sprawie ziściły się przesłanki komunalizacji spornej nieruchomości, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Powyższe wskazują na brak zasadności naruszenia zarzutów art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 2 oraz art. 87 ust. 1 ustawy grunowej.

W odniesieniu do zarzutu obrazy przepisów art. 5 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), należy podkreślić, że jedyną materialnoprawną podstawą wyłączenia mienia z komunalizacji jest art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. PKP nie jest przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Polskie Koleje Państwowe w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej – realizacja usług transportowych nie jest bowiem wykonywaniem zadań organów administracji rządowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.

Konsekwencją powyższego jest niemożność zastosowania do tego stanu faktycznego art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Wykaz tych przedsiębiorstw i jednostek określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r., w którym nie zostało wymienione przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe jako podmiotu wyłączonego z komunalizacji.

Z powyższych powodów zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się bezzasadne.

Nieusprawiedliwione okazały się także zarzuty procesowe oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W toku postępowania administracyjnego organy poczyniły bowiem wystarczające ustalenia faktyczne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.