Brak akt o odszkodowaniu za działkę z 1975 roku. Sąd oddalił skargę spadkobiercy

Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 15 maja 2026 r. znak: WS-VI.7534.2.19.2025.KP utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 28 listopada 2025 r. znak: GS-14.6821.34.2025.JP w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz J. M..

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach:

J. M. (dalej: skarżący) złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...], twierdząc, że jego spadkodawcy nie otrzymali za nią odszkodowania.

Prezydent Miasta opisaną na wstępie decyzją odmówił ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2024 poz. 1145 ze zm., zwanej dalej u.g.n.).

Organ ustalił, że zarządzeniem nr 14 Naczelnika Dzielnicy Kraków - Śródmieście z 3 października 1975 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego Olsza Stara i jego podziału na działki budowlane została objęta działka nr [...] obr. [...] (mały) O. , obj. Lwh [...] stanowiąca własność A. M. i W. M. oraz działka nr [...] obr. [...] (mały) O. obj. Lwh [...] stanowiąca własność J. G. i K. B..

Następnie działka nr [...] weszła częściowo w skład działek [...]. Później, działka nr [...] zmieniła oznaczenie na [...] i w wyniku dalszego podziału weszła w skład działek nr [...], [...] i [...]. Obecnie, działka [...] stanowi własność Gminy Kraków.

Wniosek o ustalenie odszkodowania złożył J. M., będący spadkobiercą wywłaszczonych właścicieli, A. M. i W. M.. Wcześniej nie udało mu się odzyskać wywłaszczonych nieruchomości, bowiem decyzją Starosty Krakowskiego z 17 lutego 2021 r. orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości z uwagi na realizację celu wywłaszczenia (decyzja utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z 9 grudnia 2022 r. i wyrokiem WSA w Krakowie z 23 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 153/23).

Organ zwrócił się z wnioskiem o kwerendę dokumentów do Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta Krakowa, Archiwum Zakładowego Starostwa Powiatowego w Krakowie, Archiwum Narodowego w Krakowie oraz Archiwum Sądu Okręgowego i Sądów Rejonowych w Krakowie.

Archiwum Zakładowe Starostwa Powiatowego poinformowało, że nie posiada stosownych dokumentów. Podobnej odpowiedzi udzieliło Archiwum Narodowe i Archiwum Urzędu Miasta, które dodatkowo wskazało, że wniosek nie może być rozpoznany z uwagi na zniszczenie dokumentacji w trakcie pożaru archiwum. Wiadomo jedynie, że akta były wypożyczone do prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w Krakowie sprawy, jednakże w wyniku kwerendy tych akt organ I instancji ustalił, że akta tej sprawy nie zawierają istotnych dla niniejszego postępowania akt wywłaszczeniowych. W wyniku kwerendy Archiwum Sądu nie odnaleziono żadnego wpisu dotyczącego złożenia do depozytu sądowego na rzecz poprzedników prawnych wnioskodawcy.

Organ I instancji do akt sprawy dołączył:

1) decyzje Prezydenta Miasta z 29 maja 2002 r. znak: AB 02-1-2.72214-2-54 A/99 i AB 02-1-2.72214-2-54 B/99, w których orzeczono o zwrocie działek nr [...] i nr [...] oraz [...] i nr [...] na rzecz wymienionych w tych decyzjach osób i zobowiązano je do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania;

2) spis spraw odszkodowawczych (Urząd Dzielnicowy Kraków Śródmieście, Spis nr [...] odszkodowania za wywłaszczenia), w którym wymieniona została sprawa o sygnaturze [...] (pod pozycją [...]) dotycząca wywłaszczenia nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] w O. . W spisie wskazano, że sprawa dotyczy wielu właścicieli;

3) decyzje z 22 października 1976r. znak DZGT-441-28/76 i DZGT-441-28a/76, nadające J. M. własność działki [...], a w stosunku do A. M. i W. M. ustalającą własność działki [...] – z obowiązkiem zabudowy tych działek.

W konsekwencji przeprowadzenia postępowania dowodowego organ I instancji uznał, że nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania.

Organ argumentował, że ówczesne organy administracyjne nie miały obowiązku wieczystego przechowania akt spraw dotyczących wywłaszczenia nieruchomości. W związku z tym brak dokumentów nie może sam z siebie przesądzać, że nie doszło do ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Zdaniem organu brak podstaw do przyjęcia, że w konsekwencji wywłaszczenia wydano dwie decyzje z 22 października 1976 r. (decyzje z pkt 3 powyżej o stwierdzeniu prawa własności i nadającą własność), a pominięto kwestię ustalenia odszkodowania za pozostałą część przejętej działki. Zwłaszcza, że właściciele przejętych na mocy tego samego zarządzenia części działek, z których zostały następnie utworzone działki [...] i [...] – odszkodowanie takie otrzymali (decyzje z pkt 1 powyżej).

Ponadto brak dowodów, że spadkodawcy skarżącego nie otrzymali odszkodowania i trudno uznać, że nie podjęli żadnych działań w celu jego uzyskania.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym zarzucił w szczególności, że organ nie zebrał, ani nie rozpatrzył należycie zebranego materiału dowodowego, a pozostałe wątpliwości zostały zinterpretowane na niekorzyść strony skarżącej. Organ przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów, opierając się wyłącznie na domniemaniach faktycznych.

Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Z uzasadnienia wynika, że Wojewoda w całości podzielił przytoczone powyżej wnioski organu I instancji.

Dodatkowo przytoczył orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że jeżeli organ nie może pozyskać bezpośrednich dowodów, może oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach pośrednich. W szczególności w postępowaniu prowadzonym po 50 latach nie można przyjąć, że dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał.

Zwrócono też uwagę, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, ale obarcza także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych.

Następnie wyjaśniono, że powoływany przez stronę art. 7a § 1 k.p.a. dotyczy wątpliwości w przedmiocie wykładni normy prawnej, a nie oceny stanu faktycznego. W odpowiedzi natomiast na zarzut naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. Wojewoda stwierdził, że wobec obiektywnych trudności związanych z pozyskaniem dokumentów archiwalnych wskutek pożaru Archiwum Urzędu Miasta Krakowa i całokształtu materiału dowodowego, z którego wynika, że za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa zarządzeniem nr 14 Naczelnika Dzielnicy Kraków - Śródmieście z 3 października 1975 r. było ustalone odszkodowanie, brak jest podstaw do przyjęcia, że

nie doszło do ustalenia odszkodowania na rzecz spadkodawców skarżącego.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na domniemaniach i przypuszczeniach, a nie na dowodach, przyjęcie, że odszkodowanie

"prawdopodobnie" zostało ustalone i wypłacone, - pomimo braku jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego tę tezę;

2. art. 107 § 3 k.p.a. - uzasadnienie nie wskazuje dowodów (wycena, dowód zapłaty, decyzja odszkodowawcza etc.), opiera się na domniemaniach i przypuszczeniach, na których organ oparł ustalenie o rzekomej wypłacie odszkodowania - organ nie wyjaśnia, dlaczego odmówił wiarygodności dowodom przeciwnym (brak dokumentów, brak śladów wypłaty, brak decyzji odszkodowawczej);

3. art. 81a § 1 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie i oparcie zaskarżonej decyzji na domniemaniu zakładającym, że skoro że za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa zarządzeniem nr 14 Naczelnika Dzielnicy Kraków- Śródmieście z 3 października 1975 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego Olsza Stara i jego podziału na działki budowlane oznaczone jako części działek nr [...] i nr [...], obr. [...] (mały) O. , które odpowiadają działkom nr [...], nr [...] oraz działki nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Ś. było ustalone odszkodowanie, brak jest podstaw do przyjęcia, że nie doszło do ustalenia odszkodowania za część działki nr [...] obr. [...] (mały) O. , która weszła w skład działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. , przejętą na rzecz Skarbu Państwa na mocy Zarządzenia nr 14 Naczelnika Dzielnicy Kraków - Śródmieście z 3 października 1975r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego Olsza Stara i jego podziału na działki budowlane, podczas gdy tymczasem, jeśli przedmiotem postępowania jest odebranie uprawnienia lub nałożenie obowiązku, a w sprawie pozostają niedające się usunąć wątpliwości codo stanu faktycznego (a nie tylko wykładni prawa), należy je rozstrzygnąć na korzyść strony. W sytuacji oczywistych i nieusuwalnych wątpliwości co do tego, czy odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone, organ przyjął wersję niekorzystną dla strony opierając się wyłącznie na domniemaniu, że skoro w innych sprawach odszkodowania ustalano, to "prawdopodobnie" ustalono je także tutaj;

4. art. 7a k.p.a. - poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia niedających się usunąć wątpliwości prawnych na korzyść strony, opierając swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na domniemaniach i przypuszczeniach, całkowicie pomijając brak tak kluczowych dowodów jak wycena spornej nieruchomości, decyzja odszkodowawcza oraz dowód wypłaty należności. Co więcej, wada postępowania jest tym bardziej rażąca, że akta były przedmiotem analizy w sprawie GN.11.6821.1.22b.2014.Ko;

5. art. 6 k.c. jako ogólnej zasady dowodowej w zw. z art. 7 k.p.a. i z art. 77 § 1 k.p.a. – organ przerzucił ciężar dowodu na stronę, wymagając wykazania, że odszkodowanie nie zostało wypłacone. Jest to sprzeczne z zasadą, że to organ prowadzący postępowanie (a nie strona) musi udowodnić okoliczności, z których wywodzi negatywne dla strony skutki;

II. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami – organ odmówił ustalenia odszkodowania, mimo że wywłaszczenie miało miejsce, a brak jest decyzji odszkodowawczej i brak jest dowodu wypłaty;

2. art. 10 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U.nr 27 poz. 192 ze zm.) - przepis ten nakładał obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania. Organ nie wykazał, aby obowiązek ten został wykonany;

3. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP - wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie za słusznym odszkodowaniem. Organ przyjął, że odszkodowanie "prawdopodobnie" wypłacono - co jest sprzeczne z konstytucyjnym standardem ochrony własności.

W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.); dalej P.p.s.a., stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Materialnoprawną podstawą żądania wnioskodawców i ewentualnej odrębnej decyzji rozstrzygającej merytorycznie w kwestii odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., w myśl którego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Zgodnie bowiem z art. 128 ust. 1 u.g.n., precyzującym konstytucyjnie gwarantowaną ochronę prawa własności nieruchomości, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.

W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną był fakt, że będąca przedmiotem postępowania działka nr [...] była w przeszłości przedmiotem wywłaszczenia, a skarżący jest osobą uprawnioną do wystąpienia z roszczeniem, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Rozstrzygnięcie sprawy zależało natomiast od ustalenia, czy wywłaszczonym właścicielom wypłacone zostało odszkodowanie.

W tym celu organ I instancji podjął próbę pozyskania stosownych dokumentów, czy dowodów, które pomogłyby ustalić powyższą okoliczność faktyczną. Zwracał się do Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta Krakowa, Archiwum Zakładowego Starostwa Powiatowego w Krakowie, Archiwum Narodowego w Krakowie oraz Archiwum Sądu Okręgowego i Sądów Rejonowych w Krakowie z pytaniem czy w ich zasobach znajduje się dokumentacja dotycząca wywłaszczenia bądź wypłaty odszkodowania lub jakakolwiek inna dokumentacja mogąca mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Dokonana kwerenda nie przyniosła jednak żadnych rezultatów, ponieważ żadne z archiwów nie przesłało dokumentów, które dotyczyłyby przedmiotowego odszkodowania.

Organowi udało się wyłącznie pozyskać dowody pośrednie w postaci wymienionych powyżej decyzji dotyczących działek wywłaszczonych na podstawie tego samego zarządzenia o nr [...] i [...], z których wynikało, że odszkodowanie zostało wypłacone oraz decyzji z 1976 r. w przedmiocie działek nr [...] (nadanie własności J. M.) i [...] (ustalająca własność w stosunku do A. M. i W. M.).

Zebrany materiał dowodowy świadczy zatem o tym, że na ten moment nie ma bezpośrednich dowodów dających możliwość jednoznacznego zweryfikowania, czy przedmiotowa decyzja w przedmiocie odszkodowania została wydana i uległa zniszczeniu, czy też odszkodowanie nigdy nie było ustalone.

W tej sytuacji pełnomocnik skarżącego argumentował, że istniejące wątpliwości należy zinterpretować na korzyść skarżącego i skoro organ nie odnalazł dokumentu świadczącego o ustaleniu i wypłacie odszkodowania, to należy uznać, że odszkodowanie nie zostało wypłacone.

Z powyższym rozumowaniem Sąd się nie zgadza. Istota sprawy nie sprowadza się wyłącznie do oceny, czy zostało bezpośrednio i jednoznacznie udowodnione, że decyzja o odszkodowaniu została wydana a samo odszkodowanie zostało wypłacone. W przedmiotowej sprawie kluczowe jest także rozważenie, w jaki sposób, po 50 latach od przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa możliwe jest udowodnienie, że doszło do wydania decyzji o odszkodowaniu i wypłaty odszkodowania.

W tym względzie Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że nie można przeprowadzić dowodu na okoliczność braku wydania decyzji, co oznacza, że z braku dokumentacji dotyczącej odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, nie można wyprowadzać konkluzji, że odszkodowanie nie zostało przyznane (wyroki NSA: z 25 maja 2022 r. I OSK 1730/21, 13 kwietnia 2022 r. I OSK 1397/21, 23 lutego 2022 r. I OSK 881/21 i I OSK 867/21, 16 marca 2021 r. I OSK 2590/20, 29 października 2020 r. I OSK 1079/20, 10 września 2020 r. I OSK 182/20).

W orzecznictwie podkreśla się również, że ze względu na upływ czasu i brak ustawowego obowiązku przechowywania wszelkich dokumentów przez organ, okoliczność, że nie jest możliwe odnalezienie stosownych dokumentów po stronie organu nie może być podstawą wnioskowania, że organ pół wieku temu nie podjął określonych czynności, zlekceważył osoby wywłaszczone i nie wypłacił im należnego odszkodowania. Wręcz przeciwnie – należy domniemywać, że organy działały legalnie, chyba że odnaleziono dokumenty obalające to domniemanie (wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 marca 2004 r., sygn. akt II SA/Bd 10/24). W przedmiotowej sprawie takie dokumenty, które by obaliły owo domniemanie nie znalazły się wśród dokumentów zgromadzonych przez organ ani nie zostały przedstawione przez skarżącego.

Należy jednak podkreślić, że na wniosek organów o tym, że odszkodowanie było wypłacone złożył się dodatkowo obraz wynikający z dowodów pośrednich oraz domniemań faktycznych. Otóż z decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 29 maja 2002 r. wynika, że działki nr [...] i [...] – powstałe z podziału tej samej działki, co działka [...] i będące przedmiotem wywłaszczenia na podstawie tego samego zarządzenia – zostały wywłaszczone za odszkodowaniem. Z tego można wywieść wniosek, że również co do trzeciej działki, będącej przedmiotem niniejszego postępowania najprawdopodobniej zostało wypłacone odszkodowanie.

Wiadomo też, że spadkobiercy skarżącego, chcąc zatrzymać własność wywłaszczonych działek, wystąpili z wnioskiem o zachowanie prawa własności działki nr [...], co zaskutkowało wydaniem pozytywnej decyzji w tym przedmiocie. W stosunku zaś do działki nr [...] zrzekli się jej własności, umożliwiając jej nabycie synowi. Świadczy to o aktywnej postawie spadkobierców skarżącego oraz ich zapobiegliwości, co z kolei pozwala zakładać, że nie pozwoliliby na pogwałcenie swoich praw do wypłaty odszkodowania.

W świetle powyższych rozważań oddaleniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wymienionych w skardze. Jeżeli chodzi o art. 7a k.p.a., to dotyczy on usuwania wątpliwości prawnych, które w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. W kwestii braku przedłożenia konkretnego dowodu świadczącego o wypłacie odszkodowania, czego domaga się autor skargi, należy podkreślić, że organ nie uczynił tego z powodu zaniedbań procesowych. Jak wskazano powyżej, organ podjął próbę odnalezienia dokumentów, które jednoznacznie rozstrzygałyby istotne w sprawie kwestie, jednakże z uwagi na upływ czasu (50 lat, różne ustroje polityczne), oraz m.in. pożar archiwum krakowskiego, odnalezienie takich dokumentów było obiektywnie niemożliwe. W tej sytuacji zastosowanie oczekiwanej przez skarżącego wykładni, zmierzającej do wyprowadzenia wniosku o braku wypłaty odszkodowania, prowadziłoby do nadużycia prawa i konieczności masowej wypłaty odszkodowań osobom, które ze swoim roszczeniem wystąpiły po kilkudziesięciu latach.

Organ wszelako oparł swoje ustalenia również na tzw. dowodach pośrednich, które wbrew zarzutom skargi mogą być podstawą ustaleń faktycznych. Po pierwsze, zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wprowadza tzw. swobodną ocenę dowodów, która oznacza, że organ nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do rodzaju poszczególnych dowodów i może zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie ustalić stan faktyczny (por. wyrok z 9 sierpnia 2016 r., sygn. I OSK 484/15). Po drugie, w orzecznictwie dopuszcza się czynienie ustaleń faktycznych na podstawie tzw. dowodów pośrednich w sytuacji, gdy przeprowadzenie dowodu bezpośredniego jest niemożliwe. I tak, przykładowo NSA w wyroku z 27 października 2015 r., sygn. I OSK 552/14 wskazał, że dokumenty zgromadzone w postępowaniu zwykłym stanowią bowiem tzw. dowody bezpośrednie, które są najistotniejsze z punktu widzenia wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Gdy jednak większość akt postępowania nie zachowała się, przypisanie równorzędnego znaczenia dowodom pośrednim, dzięki którym można ustalić istotne dla rozstrzygnięcia fakty, należy uznać za celowe i uzasadnione.

Nie można również zgodzić się z zarzutem, że organ przerzucił ciężar dowodowy na stronę, wymagając wykazania, że odszkodowanie nie zostało zapłacone. Owszem, organ wystąpił do pełnomocnika skarżącego z pytaniem o to, czy dysponuje istotną w sprawie dokumentacją. Sam przy tym nie pozostał jednak bierny i występował do różnorakich instytucji w celu poszukiwania przydatnych dowodów, choć poszukiwania te nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. Finalnie o kształcie ustaleń faktycznych nie zaważył fakt, że skarżący nie przedstawił dowodu na brak wypłaty odszkodowania (co jest z resztą niemożliwe), lecz zgromadzone w sprawie dowody pośrednie, domniemania faktyczne i zacytowane powyżej orzecznictwo.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów materialnych, a zarzuty w tym zakresie były wyłącznie konsekwencją zarzutów proceduralnych, które zostały przez Sąd oddalone.

Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.