Gmina dodała zjazd do działki po odwołaniu właściciela, sąd oddalił jego skargę

P. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z 7 stycznia 2025 r. nr AB.6740.706.2024.KKL, wydaną na wniosek Wójta Gminy Kolbudy, Starosta Gdański zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: [...] wraz z budową sieci kanalizacji deszczowej, oświetlenia drogowego, kanału technologicznego oraz przebudową sieci gazowej, wodociągowej i sieci teletechnicznej. Decyzja zakładała podział należącej do P. G. działki nr [...] na działki nr [...] (która przeszłaby z mocy prawa na własność Gminy) oraz nr [...] (która pozostałaby przy dotychczasowym właścicielu).

P. G. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Prowadząc sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda Pomorski, działając na podstawie art. 136 k.p.a., pismem z 14 marca 2025 r. przekazał kopię wniesionego odwołania Wójtowi Gminy Kolbudy i zobowiązał go do szczegółowego odniesienia się do podniesionych zarzutów, w terminie 14 dni, oraz w przypadku braku możliwości zmiany przyjętych rozwiązań zgodnie z oczekiwaniami Skarżącego, o uzasadnienie przyczyn.

W piśmie z 31 marca 2025 r. Wójt Gminy Kolbudy wyjaśnił, że zmiana granic istniejącego pasa drogowego i podział działki Skarżącego są niezbędne w celu wykonania kompletnego pod względem funkcjonalnym układu drogowego i zachowania szerokości chodnika zgodnej z przepisami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, zaś istniejąca linia napowietrzna oraz słupy elektroenergetyczne nie kolidują z projektowanym układem drogowymi i tym samym nie ma podstaw do dokonania jej przebudowy w ramach przedmiotowej inwestycji. Wójt dodał, że linia elektroenergetyczna oraz słupy nie stanowią własności Gminy K. i nie jest ona odpowiedzialna za ich stan techniczny oraz nie posiada uprawnienia do dokonania zmian w zakresie jej przebiegu. Ponadto, Wójt stwierdził, że zjazd do działki Skarżącego "może zostać wykonany na etapie realizacji inwestycji jako zmiana nieistotna do zatwierdzonego projektu".

Ponownie działając w oparciu o art. 136 k.p.a., kolejnymi pismami z 29 kwietnia 2025 r. oraz z 12 czerwca 2025 r., zobowiązał Wójta do jednoznacznego ustosunkowania się do podniesionego przez Skarżącego zarzutu dotyczącego niezaprojektowania zjazdu na działkę nr [...] stanowiącej jego własność oraz określenia czy Inwestor zobowiązuje się do zaprojektowania tego zjazdu, bądź do uzasadnienia przyczyn, z powodu których nie ma możliwości zmiany przyjętych rozwiązań.

W odpowiedzi z 22 września 2025 r. Wójt Gminy Kolbudy wyjaśnił, że przychyla się pozytywnie do podniesionych przez stronę zarzutów zarówno w kwestii zaprojektowania zjazdu z działki nr [...] do drogi będącej w zarządzie Wójta Gminy Kolbudy oraz w kwestii wprowadzenia zmian do dokumentacji projektowej przy zachowaniu zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, bez konieczności ingerencji w nieruchomość stanowiącą własność Skarżącego, jednocześnie informując, iż zmiany te mogą zostać wprowadzone z uwagi na wymianę przez gestora sieci słupów elektroenergetycznych posadowionych w pasie drogi gminnej będących uprzednio w kolizji z projektowaną infrastrukturą. Dodatkowo, Wójt wniósł o zmianę treści decyzji nr 7/ZRID/2025 z 7 stycznia 2025 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej poprzez dodanie do wykazu nieruchomości planowanych do przejęcia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości o numerze ewidencyjnym dz. nr [...] obręb [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie P. Wobec powyższego Wójt Gminy Kolbudy do swojego pisma dołączył rysunek projektu zagospodarowania terenu obrazujący wprowadzone zmiany, tj. w zakresie zaprojektowania zjazdu na działkę nr [...] z ul. [...] oraz przebiegu układu drogowego i infrastruktury technicznej a także zaktualizowaną mapę z projektem podziału nieruchomości, uwzględniającą rezygnację z podziału działki nr [...]. Ponadto, Inwestor przedłożył nowy, poprawiony wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej polegającej na "[...]", zawierający m.in. wykaz działek w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego tj. działek nr [...] (z podziału działki nr [...]), [...] (z podziału działki nr [...]), [...]-[...] (wszystkich trzech z podziału działki nr [...]), [...]-[...] (z podziału działki nr [...]), [...] (z podziału działki nr [...]), [...]-[...] w obrębie ewidencyjnym [...], jednostce ewidencyjnej [...] i wykaz działek, z których korzystanie będzie ograniczone, dla realizacji prac określonych w projekcie budowlanym, tj. działek nr [...]-[...] w obrębie ewidencyjnym [...], jednostce ewidencyjnej [...].

Pismem z 10 października 2025 r. Wojewoda zobowiązał Inwestora do przedłożenia m.in. mapy, o której mowa w art. 11d ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przedstawiającej proponowany przebieg drogi, w tym zawierającej jednoznaczne i czytelne oznaczenie granic działek wraz z odniesieniem w legendzie, zakresu wniosku (granicy realizacji inwestycji), linii rozgraniczających teren projektowanego pasa drogi gminnej, linii zajęcia terenu o ograniczonym sposobie korzystania (czasowe zajęcie), numerów wszystkich działek ewidencyjnych (uwzględniając numery działek po podziale) znajdujące się w granicach projektowanego pasa drogowego oraz rysunku projektu zagospodarowania terenu zgodnego ze złożonym wnioskiem i z mapą przedstawiającą proponowany przebieg drogi. Wójt Gminy Kolbudy ostatecznie uzupełnił ww. wezwanie i przesłał brakujące dokumenty przy piśmie z 13 listopada 2025 r.

Zawiadomieniem z 20 listopada 2025 r. Wojewoda poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, a także o przedłożeniu przez Inwestora m.in. nowej mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi, skorygowanej dokumentacji projektowej zawierającej nowy rysunek projektu zagospodarowania terenu, oraz skorygowanego wniosku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Do zawiadomienia Wojewoda dołączył kopię pisma Wójta z 26 czerwca 2025 r.

Z kolei przy piśmie z 4 grudnia 2025 r. Wojewoda przesłał P. G., w ślad za ww. zawiadomieniem, kopię pisma Wójta Gminy Kolbudy z 22 września 2025 r., w którym Inwestor poinformował m.in. o odstąpieniu od podziału działki nr [...] i zaprojektowaniu do tej działki wjazdu z ul. [...] W odpowiedzi z 8 grudnia 2025 r. P. G. wskazał, iż nie otrzymał w załączeniu kopii pisma pełnomocnika Inwestora, a otrzymał pismo Wójta Gminy Kolbudy, w okresie "01.12.2025-31.01.2025r." przebywa na zwolnieniu lekarskim, co powoduje brak możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w związku z czym wnosi o przesłanie mu "nowej mapy z rysunkiem przebiegu drogi, skorygowanej dokumentacji projektowej itd., a ponadto stwierdził, że projektant był zobowiązany zaprojektować zjazd zgodnie z decyzją swojego mocodawcy Wójta Gminy Kolbudy, czego do dnia dzisiejszego nie wykonał - nie ma na to żadnej decyzji do dnia dzisiejszego. Ponadto, wskazał, że dotąd nikt nie zwrócił się z zapytaniem, gdzie planuje zjazd ze swojej działki nr [...], a także, iż dotąd nie otrzymał żadnego dokumentu dotyczącego parametrów technicznych zjazdu. Jednocześnie zawnioskowano o zobowiązanie projektanta do uzgodnienia z nim zjazdu i wejścia na działkę.

Decyzją z 17 grudnia 2025 r. nr WI-III.7821.1.4.2025.KM-w Wojewoda Pomorski: I) częściowo uchylił decyzję Starosty i w tym zakresie orzekł oraz II) w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W wyniku wprowadzonych zmian działka nr [...] została pominięta z przedmiotowej inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w trakcie postępowania odwoławczego Wojewoda rozpatrzył ponownie wniosek Inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Starostę, w tym zbadał poprawność postępowania organu I instancji oraz poprawność wydanej przez niego decyzji, jak również rozpoznał zarzuty podniesione przez Skarżącego, przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające i stwierdził, iż zaskarżona decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno- reformatoryjnej. Po dokonaniu korekty wniosku organ odwoławczy uznał, że jest on kompletny i zawiera elementy wymienione w art. 11b oraz 11d ust. 1 specustawy drogowej. Ponadto, Wojewoda uznał za prawidłowe postępowanie przed organem I instancji.

Następnie Wojewoda odniósł się do wnoszonych przez Skarżącego uwag do projektu budowlanego, zarówno w toku postępowania pierwszoinstancyjego, jak i w toku postępowania drugoinstancyjnego. Na fragmencie działki Skarżącego nr [...] (przed podziałem), w jej północno-wschodnim narożu i przy skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...], zaplanowano budowę chodnika i kanału technologicznego. Rozwiązanie to zostało przedstawione na rys. nr 2.1 pn.: Projekt zagospodarowania terenu (stanowiącym element zatwierdzonego zaskarżoną decyzją Starosty Gdańskiego projektu budowlanego) i wynikało m.in. z występującej kolizji projektowanego chodnika i nowej infrastruktury technicznej z istniejącym na działce drogowej nr [...] słupem napowietrznej linii elektroenergetycznej. Nadto fragment działki nr [...] (przed podziałem) o powierzchni nr 25 m2, na którym zaplanowano infrastrukturę drogową i techniczną, w wyniku decyzji zrid miał zostać wydzielony (działka nr [...]), objęty liniami rozgraniczającymi pas drogi gminnej i przejęty na własność przez Gminę K. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynikało także, że z niezabudowanej działki nr [...], położonej przy skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...], nie został zaprojektowany nowy zjazd do którejkolwiek z ww. ulic.

Wojewoda zauważył, że Inwestor - będący zarządcą drogi - wybierając jak najbardziej korzystny z jego punktu widzenia przebieg drogi, przy zachowaniu warunków techniczno-budowlanych, musi jednocześnie uwzględnić potrzeby właścicieli nieruchomości sąsiednich i zaprojektować drogę w sposób jak najmniej uciążliwy dla nich. Tym samym, mając na uwadze podnoszone przez Skarżącego zarzuty dotyczące niezaprojektowania zjazdu na jego nieruchomość oraz stanowczy brak akceptacji przyjętych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych skutkujących podziałem jego nieruchomości, w toku postępowania odwoławczego Wojewoda zobowiązał Inwestora do ustosunkowania się tych zarzutów i ewentualnego wyjaśnienia braku możliwości zmiany tych rozwiązań. Wójt Gminy Kolbudy ostatecznie przychylił się do wniosków Skarżącego i odstąpił od realizacji na nieruchomości Skarżącego infrastruktury drogowej i technicznej, podziału tej działki i jej wywłaszczenia, a ponadto inwestycją objął budowę zjazdu do działki nr [...] z projektowanej drogi gminnej ul. [...]

W skardze na powyższą decyzję P.G. zaskarżył punkt II decyzji Wojewody, jednakże nie zaskarżył rozstrzygnięcia w decyzji co do jego działki nr [...]. W szczególności Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 6, art. 7, art. 7a , art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 14 k.p.a.,

2) art. 28, art. 39 oraz art. 109 i art. 107, art. 156 k.p.a.,

3) art. 12, art. 13, art. 75, art. 77, art. 78, art. 81a, art. 97 § 1 pkt 4, art. 106 k.p.a.,

4) art. 122a § 2 k.p.a. tym bardziej że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a.,

5) art. 75 ust 1 pkt 1 ppkt a) - dróg, - napowietrznych linii elektroenergetycznych, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 85 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

6) art. 2, art. 32, art. 64, art. 87, art. 94 Konstytucji RP,

8) Kodeksu zasad etyki zawodowej członków Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa poprawiony i uzupełniony przez XII Krajowy Zjazd PIIB 28-29 czerwca 2013 r. w punktach: 1 pkt 1), 2 pkt 1), pkt 2), 4 pkt 1), pkt 2), pkt. 3), pkt. 5), 5 pkt 3),

9) art. 93 pkt 1, art. 95 pkt 3), pkt 4), art. 3 pkt 11), art. 5 pkt 1 ppkt 1) c) d) e) f), pkt 3), pkt 6), pkt 8), pkt 9), art. 12 pkt 1 ppkt 1) ppkt 6), art. 20 pkt 1 ppkt 1), ppkt 1c) ppkt 2) ppkt 3), art. 28 pkt 2, art. 34 pkt 2, pkt 3c ustawy Prawo budowlane,

10) art. 4 pkt 15a) ,18), art. 20 pkt 20), art. 24j. pkt 1 ppkt 2), art. 39 ust 1 pkt 1), ust. 5, ust. 6, art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2), art. 42 ust. 1 ustawy o drogach publicznych,

11) § 3 pkt 4) i § 4 pkt 1 ppkt 1) rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać kanały technologiczne i ich usytuowanie.

Skarżący wniósł o uchylenie punktu II zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie punktu II zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do organu celem ponownego rozpatrzenia sprawy, a ponadto o rozpatrzenie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Skarżący przypomniał przebieg sprawy i stwierdził, że nie może się zgodzić, iż kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom prawnym, w tym ze specustawy drogowej. Zdaniem Skarżącego, projekt był wadliwy od samego początku, gdyż przewidywał na rogu działki budowę chodnika i kanału technologicznego oraz pozostawienie starych 40-letnich słupów energetycznych. Projekt nie przewidywał zaprojektowania zjazdu na działkę nr [...], co jest niezgodne z decyzją Wójta Gminy Kolbudy.

Skarżący wskazał, że polemizuje z punktem II decyzji Wojewody zarzucając jej naruszenie wyżej przytoczonych przepisów. Skarżący przypomniał, że złożył skuteczne odwołanie od decyzji Wójta Gminy Kolbudy o środowiskowych uwarunkowaniach znak IŚ.6220.9.2023 z 6 listopada 2023 r. do SKO w Gdańsku i wskazana decyzja Wójta Gminy Kolbudy nie jest prawomocna i dlatego też decyzja nr 7/ZRID/2025 (AB.6740.706.2024.KKL) powinna była zostać uchylona jako bezprawna. W związku z powyższym Skarżący wnosił o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia jego odwołania.

Następnie Skarżący zarzucił, że w decyzji podano nieprawdę, jakoby zapewniono stronom udział w prowadzonym postępowaniu. W decyzji wskazano, że strony zawiadomiono obwieszczeniem z 28 lipca 2023 r. na tablicy ogłoszeń oraz w pobliżu miejsca realizacji przedsięwzięcia - nie podając dokładnie tego miejsca (czyli można domniemywać, że nigdzie). Jako właściciel działki nr [...] w L., płacący podatki corocznie z tego tytułu, posiadający od kilkudziesięciu lat ten sam adres zamieszkania i zameldowania znany Urzędowi Gminy Kolbudy, Skarżący nie został poinformowany i zawiadomiony o podjęciu zaskarżanej decyzji. Kuriozalne jest stwierdzenie zawarte w decyzji, że o uzupełnieniu przedłożonej dokumentacji strony postępowania powiadomiono obwieszczeniem z 22 września 2023 r. tak samo umiejscowionym jak poprzednie. Sposób wydania zaskarżonej decyzji narusza szczególnie art. 9 i 10 k.p.a., a także art. 14 k.p.a. Skandaliczny jest sposób potraktowania Skarżącego jako właściciela działki, o którym Gmina doskonale wiedziała gdzie mieszka i nie zawiadomiła w sposób prawidłowy i zgodny z prawem na piśmie o planowanej inwestycji. Zdaniem Skarżącego, decyzja jest nieważna, ponieważ jest niezgodna z art. 28 k.p.a. – Skarżący został pominięty jako strona, oraz art. 39 k.p.a., i dlatego na podstawie art. 156 k.p.a. powinna być unieważniona.

Ponadto, w ocenie Skarżącego, wprowadzono w błąd Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, gdyż pozostanie napowietrzna sieć elektroenergetyczna i musi być wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałującego na środowisko - napowietrznej linii elektroenergetycznej, a takiej decyzji nie ma. Nie wiadomo nawet, czy Wójt Gminy Kolbudy poinformował Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o tym, że pozostaje napowietrzna sieć elektroenergetyczna i potrzebna jest decyzja o jej oddziaływaniu na środowisko. Niezrozumiałe jest również, że w opinii Wójta Gminy Kolbudy brak jest potrzeby przeprowadzania skutków oddziaływania na środowisko tej inwestycji, a wydana została zgoda wodnoprawna wpływająca na stosunki wodne na tym terenie.

Następnie Skarżący wskazał, że w decyzji jest mowa o wykonaniu nowych zjazdów z drogi, chodników i dojść do furtek, ale nikt nie zaplanował i nie uzgodnił wykonania wjazdu i dojścia do furtki na działce Skarżącego z nim samym. Jest to niezgodne z prawem , a nawet zaskarżoną decyzją. Dopiero po interwencjach Skarżącego zaprojektowano zjazd, lecz bez uzgodnienia z nim.

Dodatkowo, Skarżący zwrócił uwagę, że w piśmie Gminy Kolbudy z 25 maja 2023 r. wyraźnie jest powiedziane o kanale technologicznym, czyli projektant przewiduje możliwość skablowania elementów infrastruktury technicznej, to tym bardziej powinien był dążyć do skablowania przestarzałej linii energetycznej napowietrznej. Zdaniem Skarżącego, projektant sam powinien żądać takiego rozwiązania od Gminy. Co więcej, pełnomocnik Gminy Kolbudy wprowadził Starostę Gdańskiego w błąd wnioskując o zezwolenie na budowę drogi, gdyż droga została wybudowana 10 lat temu na podstawie decyzji nr 112/20214 Starosty Gdańskiego z 20 lutego 2014 r. nr AB.6740.59.2014.GM.GK. W zaistniałej sytuacji nie można mówić o zezwoleniu na budowę drogi a jedynie o przebudowie drogi. Należy też zauważyć że droga ma 10 lat i jest nową drogą co powoduje, że zgodnie z prawem można ją tylko przebudowywać a nie budować. Skarżący zauważył również, że decyzja organu I instancji nie powinna być w ogóle wydana, ponieważ projekt nie został podpisany, czyli był nieważny. Natomiast w decyzji Wojewody Pomorskiego brak jest pouczenia o popełnionych przez Starostę błędach oraz uzasadnienia prawnego tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 17 grudnia 2025 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: [...].

Materialnoprawną podstawą kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311), dalej jako "specustawa drogowa". W art. 1 ust. 1 tej ustawy określono zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. Specustawa drogowa zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg w Polsce, a jej celem jest uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy i przebudowy drogi publicznej, co w zamyśle ustawodawcy ma poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg, a tym samym usprawnienia komunikacji i poprawy jej bezpieczeństwa. Ustawa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 3 pkt 3 in fine i § 101- § 140 rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Co istotne, zasady przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określone w specustawie drogowej, mają zastosowanie nie tylko do dróg publicznych istniejących, ale również do planowanych, których proces realizacji mają ułatwiać przepisy specustawy. Decydujące znaczenie ma zatem nie aktualny, tylko docelowy status drogi.

Analiza przepisów specustawy drogowej prowadzi do wniosku, że nie wskazują one wprost szczegółowych kryteriów, jakimi powinien się kierować organ, wydając decyzję o lokalizacji drogi. Stąd uprawnione jest twierdzenie, że organy rozstrzygające w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w pierwszej kolejności badają kompletność wniosku wraz z załącznikami oraz zgodność ze szczegółowymi przepisami technicznymi. W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że inwestor przedłożył kompletną dokumentację, spełniającą wymogi ustawowe określone w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, a w ocenie Sądu stanowisko to jest prawidłowe.

W odniesieniu do zarzutu Skarżącego dotyczącego naruszania zasady czynnego udziału stron w postępowaniu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. [...] Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

A zatem z przywołanego przepisu wynika dobitnie, że właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji doręcza się zawiadomienie o wydaniu decyzji (a nie decyzję jak w przypadku inwestora). Pozostałe strony zawiadamia się zaś w drodze obwieszczenia. Przy czym (w odróżnieniu od zawiadomienia w trybie publicznego obwieszczenia) zawiadomienie poprzez doręczenie pisma o wydaniu decyzji dokonywane jest w sposób indywidualny, w trybie art. 39 k.p.a. Każdemu z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji doręcza się zawiadomienie o jej wydaniu indywidualnie, za pokwitowaniem, na adres wskazany w katastrze nieruchomości, ze wskazaniem miejsca, w którym mogą zapoznać się z treścią decyzji (zob. prawomocny wyrok WSA w Kielcach z 19 lutego 2026 r. sygn. akt II SA/Ke 666/25, orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, skoro Skarżący – jako właściciel działki objętej decyzją zrid – został zawiadomiony o wydaniu tej decyzji, a organ poinformował o możliwości zapoznania się z jej treścią, to nie można zarzucić naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem organ zachował się zgodnie z dyspozycją art. 11f ust. 3 specustawy drogowej.

Okoliczności związane z niemożnością zapoznania się z aktami sprawy leżące po stronie skarżącego ( jak nieodpowiednie dla skarżącego terminy otwarcia urzędu, konieczność odbioru matki ze szpitala) nie wskazują na naruszenie przez organy art. 10 § 1 k.p.a. Zresztą skarżący nie wskazał aby niezapoznanie się z aktami sprawy przed jej rozpoznaniem miało istotny wpływ na wydane decyzje przez organy obu instancji.

Przechodząc dalej należy wskazać, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji stronami postępowania w jego przedmiocie jest wiele stron, to interes prawny każdej z nich nie dotyczy całej decyzji, a tym samym i całej inwestycji. Wręcz przeciwnie, interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010). W takim przypadku sąd uprawniony jest do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny skarżących, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, zgodnie z którym w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Podkreślić w tym miejscu należy, iż skarżący na 5 stronie skargi wyraźnie wskazał, iż nie zaskarża wzmiankowanego rozstrzygnięcia w części dotyczącej jego działki nr [...] w L.

Na tle przepisów specustawy drogowej w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. To inwestor dokonuje bowiem wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych wraz z rozważeniem, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. wyroki NSA z: 14 lutego 2019 r., II OSK 3382/18, 13 listopada 2018 r., II OSK 2933/18, 5 września 2018 r., II OSK 1737/18, 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1389/18, 17 lipca 2018 r., II OSK 1140/18, 17 maja 2017 r., II OSK 203/17, 17 lutego 2016 r., II OSK 3092/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przekładając powyższe na niniejszą sprawę należało uznać za niezasadne zarzuty zmierzające do podważenia legalności projektowanej inwestycji drogowej z punktu widzenia zrealizowania zjazdu z działki skarżącego bez uzgodnienia jego lokalizacji oraz zachowania istniejącej linii elektroenergetycznej. To inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach lokalizacyjnych i techniczno-organizacyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi, co w konsekwencji oznacza, że organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi - jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia - oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Pozytywna ocena w tym zakresie nie pozwala organom na inne rozstrzygnięcie, niż wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedstawionej w badanym wniosku. W szczególności zaś art. 11e specustawy drogowej uniemożliwia uzależnienie takiego zezwolenia od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach (zob. prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 610/23, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć też nalezy iż wbrew stanowisku skargi w aktach sprawy znajduje się kopia ostatecznej decyzji Wójta Gminy Kolbudy z dnia 6 listopada 2023 r. stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz określająca warunki i wymagania dotyczące etapu jego realizacji i eksploatacji.

Gołosłowne są również zarzuty skarżącego dotyczące prawidłowości sporządzonego projektu budowlanego. Zauważyć należy, iż osoby sporządzające dokumentację projektową legitymowały się świadectwami potwierdzającymi ich wiedzę fachową. Natomiast skarżący nie przedstawił jakichkolwiek ekspertyz podważających prawidłowość dokumentacji projektowej.

Reasumując, analizując akta sprawy i zaskarżoną decyzję Wojewody częściowo zmieniającą a częściowo utrzymującą w mocy decyzję Starosty w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skład orzekający nie dopatrzył się nieprawidłowości, które winny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.