Plan ogólny Kętrzyna z obniżonym PBC nieważny, bo pominięto działkę 153 m2

W złożonej skardze Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: "wojewoda", "skarżący") wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXI/189/2026 Rady Miejskiej w Kętrzynie (dalej: "rada miejska") z 26 lutego 2026 r. w sprawie uchwalenia planu ogólnego miasta Kętrzyn w części dotyczącej stref: 17SU, 21SU, 64SU i 47SW, ewentualnie o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, gdyby sąd uznał, że stwierdzenie nieważności planu w zaskarżonej części nie doprowadzi do przywrócenia aktu do stanu zgodnego z prawem. Ponadto, wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewoda zarzucił, że ww. uchwała została podjęta z naruszeniem art. 13e ust. 2

pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 8 grudnia 2023 r. Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie projektu planu ogólnego gminy, dokumentowania prac planistycznych w zakresie tego planu oraz wydawania z niego wypisów i wyrysów (Dz. U. z 2023 r. poz. 2758, dalej: "rozporządzenie").

Stwierdził, że w strefach 17SU i 21SU przewidziano minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej (dalej także "PBC") na 0%, podczas gdy zgodnie z rozporządzeniem wskaźnik ten powinien wynosić 30%. Zaznaczył, że strefy te obejmują tereny, dla których obowiązuje uchwała nr XIII/94/15 Rady Miejskiej w Kętrzynie z dnia 16 września 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kętrzyn w obszarze ograniczonym pasem ulic Gen. Wł. Sikorskiego i Gdańską oraz granicą miasta Kętrzyn (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2015 r. poz. 3738). Strefa 21SU, pokrywa się z terenami oznaczonymi ww. uchwale jako 2U i 2TI, przy czym dla terenu 2U wskazano, że "nie ustala się" minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, zaś dla terenu 2TI przewidziano jedynie adaptację istniejących obiektów budowlanych, bez odniesienia do PBC. Strefa 17SU, dla której w planie ogólnym określono udział PBC na poziomie 0%, pokrywa się z terenem oznaczonym ww. uchwale jako 1U, dla którego również wskazano, że "nie ustala się" minimalnego udziału PBC.

Wojewoda zaznaczył, że odnośnie do strefy 64SU minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej wynosi 20%, gdy zgodnie z rozporządzeniem PBC powinna wynosić 30%. Obszar strefy 64SU jest bowiem objęty uchwałą nr XXXVII/240/04 Rady Miejskiej w Kętrzynie z 25 listopada 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kętrzyn w kwartale terenu położonym pomiędzy ulicami Ogrodową, Chopina, Dworcową, Kraszewskiego i granicą administracyjną miasta Kętrzyn (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2004 r. Nr 192 poz. 2727, z późn. zm.) wyłącznie w granicach działki 280801_1.0007.350. Obejmuje ona teren U-3 o przeznaczeniu "tereny usług", dla której minimalna PBC na każdej działce budowlanej wynosi 20% i teren KDW-1, dla którego nie określono minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Natomiast dla pozostałych działek tej strefy nie ma obowiązującego planu miejscowego, zatem udział powierzchni biologicznie czynnej powinien wynosić dla nich 30%.

W strefie 47SW w zaskarżonej uchwale przewidziano minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na 25%, podczas gdy zgodnie z rozporządzeniem wskaźnik ten powinien wynosić 30%. Obszar strefy 47SW objęty jest częściowo uchwałą nr XLIV/313/2021 Rady Miejskiej w Kętrzynie z 28 października 2021 r. w sprawie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kętrzyn w kwartale między Placem Słowiańskim, ulicami limanowskiego, Sadową i Zieloną w Kętrzynie – etap 1 (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2021 r. poz. 5277) i obejmuje tereny o symbolach: 1MWU, 2MWU, 3MWU o przeznaczeniu terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, dla których zapisano, że minimalna PBC na każdej działce budowlanej wynosi 25% oraz teren 1KDW i 1KPJ, dla których nie określono minimalnego udziału PBC. Plan miejscowy przyjęty uchwałą Nr XLIV/313/2021 pokrywa się ze strefą 47SW wyłącznie w granicach działek 280801_1.0005.68; 280801_1.0005.69; 280801_1.0005.72; 280801_1.0005.75; 280801_1.0005.70/1; 280801_1.0005.77/2; 280801_1.0005.70/2; 280801_1.0005.74/2; 280801_1.0005.74/1; 280801_1.0005.76/10; 280801_1.0005.64; 280801_1.0005.76/12; 280801_1.0005.76/13; Natomiast działka 280801_1.0005.77/1 ujęta w tej strefie nie jest objęta ustaleniami planu miejscowego, zatem udział powierzchni biologicznie czynnej powinien wynosić dla niej 30%.

Wojewoda podniósł ponadto, że plan ogólny narusza art. 13a ust. 1 u.p.z.p., gdyż granice planu ogólnego nie obejmują działki 280801_1.0001.37/1, natomiast nie zaistniały podstawy do wyłączenia tej działki z obszaru opracowania planu ogólnego. Działka ta nie została ujęta w wykazie terenów zamkniętych wyznaczonych przez Komendanta Głównego Straży Granicznej decyzją nr 210 z 17 października 2006 r. w sprawie ustalenia terenu zamkniętego. W skład terenów zamkniętych Miasta Kętrzyna wchodzi działka nr 37/2.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Kętrzyna (dalej: "burmistrz") wniósł o jej o odrzucenie z uwagi na skierowanie skargi przeciwko Radzie Miejskiej w Kętrzynie, która nie posiada odrębnej zdolności sądowej w tej sprawie, zamiast przeciwko Gminie Miejskiej Kętrzyn, ewentualnie na wypadek braku uznania zasadności odrzucenia skargi, wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Burmistrz zauważył, że skarga została skierowana przeciwko Radzie Miejskiej w Kętrzynie jako podmiotowi, którego działanie zostało zaskarżone. Takie oznaczenie strony skutkuje niedopuszczalnością skargi, gdyż Rada Miejska w Kętrzynie jest organem Gminy Miejskiej Kętrzyn, nie zaś odrębnym od niej podmiotem wyposażonym w samodzielną zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności podjętej przez nią uchwały. Okoliczność, że przedmiotem skargi jest uchwała podjęta przez radę miejską, nie oznacza, że uzyskuje ona z tego tytułu odrębną od gminy podmiotowość procesową. Organ stanowiący działa w ramach podmiotowości prawnej gminy, a podejmowane przez niego uchwały są przejawem wykonywania kompetencji przysługujących gminie jako jednostce samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r. poz. 662, z późn. zm., dalej: "u.s.g.") gminę na zewnątrz reprezentuje wójt, a stosownie do art. 11a ust. 3 u.s.g. - burmistrz albo prezydent miasta. Oznacza to, że również w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli uchwały rady gminy podmiotem posiadającym zdolność sądową jest gmina, a jej reprezentacja należy co do zasady do organu wykonawczego. Na poparcie przedmiotowej argumentacji, burmistrz powołał się na postanowienia WSA w Szczecinie z 1 lipca 2026 r. sprawach o sygn. akt: I SA/Sz 581/26, I SA/Sz 569/26, I SA/Sz 570/26, I SA/Sz 579/26 i argumentację tam przywołaną.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej wywiódł, że dokonując wykładni § 2 ust. 3 rozporządzenia nie można ograniczyć się wyłącznie do formalnego ustalenia, czy obowiązujący plan miejscowy określa minimalny udział PBC za pomocą konkretnej wartości liczbowej, lecz konieczne jest uwzględnienie rzeczywistego znaczenia normatywnego postanowień obowiązującego planu, w szczególności wynikającego z nich zakresu ochrony PBC. W sytuacji gdy plan miejscowy nie nakłada obowiązku zachowania jakiejkolwiek części działki budowlanej jako powierzchni biologicznie czynnej, należy przyjąć, że minimalny poziom tego obowiązku wynosi 0%. Wartość ta stanowi liczbowe odzwierciedlenie zakresu dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu wynikającego z obowiązujących ustaleń planistycznych. Skoro bowiem plan miejscowy nie określa minimalnego udziału PBC, to w tym zakresie nie ustanawia ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej terenów objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, które pomimo odmiennego sposobu sformułowania ich postanowień, wywołują w zakresie obowiązku zachowania PBC tożsamy skutek normatywny. Dotyczy to planu miejscowego, który wyraźnie określa minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 0%, a także planu, który wskazuje, że udziału tego "nie ustala się", bądź w ogóle nie zawiera regulacji ustanawiającej obowiązek jego zachowania. W każdym z tych przypadków skutek normatywny pozostaje taki sam – obowiązujący plan miejscowy nie gwarantuje zachowania jakiegokolwiek minimalnego udziału PBC. W konsekwencji, na potrzeby zastosowania § 2 ust. 3 rozporządzenia, brak określenia w obowiązującym planie miejscowym minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej powinien być kwalifikowany jako stan odpowiadający wartości granicznej wynoszącej 0%. Ustalenie w planie ogólnym wartości wyższej niż 0%, a zarazem niższej od wartości wskazanej w załączniku nr 1 do rozporządzenia, nie zachowałoby dotychczasowego poziomu ochrony wynikającego z obowiązującego planu miejscowego, lecz skutkowałoby podwyższeniem tego poziomu względem dotychczasowego stanu planistycznego, a tym samym w planie ogólnym ustanowiono by dodatkowe ograniczenia sposobu zagospodarowania nieruchomości, które nie wynikało z obowiązującego planu miejscowego.

Mając powyższe na uwadze, burmistrz stwierdził, że ustalenie dla stref planistycznych 17SU i 21SU minimalnego udziału PBC na poziomie 0% odzwierciedla normatywny stan zagospodarowania tych terenów, wynikający z obowiązujących planów miejscowych, zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia. Przyjęta wartość odpowiada zakresowi ograniczeń planistycznych obowiązujących na tych terenach przed uchwaleniem planu ogólnego.

Burmistrz zgodził się, że w odniesieniu do terenów kolejowych włączonych do strefy 64SU w następstwie rozszerzenia jej pierwotnych granic, które nie są objęte obowiązującym planem miejscowym, przyjęcie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 20% było niezgodne z § 2 ust. 3 rozporządzenia. Stwierdził, że wadliwość ta nie uzasadnia kwestionowania ustaleń odnoszących się do terenu oznaczonego symbolem U-3, dla którego minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 20% wynika wprost z ustaleń planu miejscowego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustalenia dla strefy planistycznej 47SW minimalnego udziału PBC na poziomie 25%, burmistrz stwierdził, że w odniesieniu do działki nr 280801_1.0005.77/1, ustalenie minimalnego udziału BPC na poziomie 25% może być wadliwe, gdyż nie jest ona objęta ustaleniami planu miejscowego. Nie ma jednak podstaw do rozciągania skutków przedmiotowego uchybienia na całość ustaleń odnoszących się do strefy planistycznej 47SW. Wskazał, że dla terenów oznaczonych w tym planie symbolami 1MWU, 2MWU i 3MWU ustalono ten wskaźnik na poziomie 25% zgodnie z ustaleniami dotychczasowego obowiązujących ustaleniach planistycznych. W granicach strefy 47SW znalazły się przyległe tereny komunikacji, oznaczone w planie miejscowym symbolami 1K.DW i 1KPJ, dla których nie określono minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, co nie podważa prawidłowości przyjęcia wartości 25% w odniesieniu do terenów 1MWU, 2MWU i 3MWU.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieobjęcia działki nr 37/1 granicami planu ogólnego, burmistrz zaznaczył, że nie było to świadome ani zamierzone rozstrzygnięcie planistyczne, lecz wynikała z omyłki powstałej na etapie delimitacji obszaru objętego planem ogólnym. Zaistnienie omyłki pozostawało w bezpośrednim związku z niewielką powierzchnią przedmiotowej nieruchomości (153 m2) i jej szczególnym położeniem – z trzech stron otoczona jest terenem zamkniętym użytkowanym przez Straż Graniczną, który prawidłowo został wyłączony z obszaru objętego planem ogólnym. Zaznaczy, że ta działka została wydzielona z przeznaczeniem pod infrastrukturę techniczną i pozostaje obecnie zagospodarowana zgodnie z tą funkcją. Pominięcie przedmiotowej nieruchomości miało charakter incydentalny i techniczny. Burmistrz podkreślił, że uchybienie to odnosi się do jednoznacznie zidentyfikowanej i przestrzennie wyodrębnionej nieruchomości, pozostając bez wpływu na przyjętą w planie ogólnym strukturę funkcjonalno-przestrzenną miasta, sposób delimitacji pozostałych stref planistycznych i na pozostałe ustalenia tego aktu. Dodał, że nieruchomość jest już wykorzystywana na cele infrastruktury technicznej, wobec czego jej omyłkowe pominięcie w granicach planu ogólnego nie doprowadziło do zwiększenia możliwości inwestycyjnych na obszarze miasta i nie wpłynęło na przyjęte kierunki rozwoju zabudowy, w tym bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i na pozostałe założenia, stanowiące podstawę wyznaczenia stref planistycznych. Burmistrz wywiódł, że nieobjęcie przedmiotowej działki planem ogólnym nie prowadzi do definitywnego wyłączenia możliwości jej dalszego wykorzystywania zgodnie z istniejącą funkcją infrastrukturalną oraz w zakresie, w jakim realizowane na niej zamierzenia stanowią inwestycję celu publicznego. Tym samym omawiane uchybienie nie wywołuje skutków, które uzasadniałyby podważenie zasadniczych założeń planistycznych przyjętych dla obszaru miasta.

Burmistrz ocenił, że brak jest podstaw do przyjęcia, że jednostkowa omyłka w zakresie granicy opracowania doprowadziła do wadliwości merytorycznej pozostałych ustaleń planu ogólnego. Nie wykazano bowiem, aby pominięcie działki miało wpływ na wyznaczenie stref planistycznych, sposób ustalenia ich parametrów, bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, gminne standardy urbanistyczne albo inne obligatoryjne elementy planu ogólnego. Tym samym brak jest związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym uchybieniem a prawidłowością pozostałych rozstrzygnięć planistycznych. Stwierdzone uchybienie należy oceniać przez pryzmat jego rzeczywistego znaczenia dla legalności całego aktu. Za takim sposobem oceny przemawia również cel regulacji dotyczących nieważności aktów planistycznych. Sankcja z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ma służyć eliminowaniu z obrotu prawnego takich uchwał lub ich części, które zostały dotknięte istotną wadą, nie zaś prowadzeniu do automatycznego unicestwienia całego aktu w następstwie każdego, nawet punktowego i technicznego uchybienia. W sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że stwierdzona omyłka podważa prawidłowość planu ogólnego w zakresie wykraczającym poza samą granicę przedmiotowej działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Przede wszystkim należy podnieść się do zarzutu niedopuszczalności skargi z uwagi na oznaczenie przez wojewodę w skardze Rady Miejskiej w Kętrzynie jako organu administracji.

Jak stanowi art. 46 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") każde pismo strony powinno zawierać: oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników. Zgodnie natomiast z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Ustawodawca więc wprost przewidział, że stroną w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest organ, którego działanie jest przedmiotem skargi. Nieprawidłowe oznaczenie w skardze drugiej strony postępowania nie powinno skutkować odrzuceniem skargi przez sąd. Skoro skarga dotyczyła uchwały organu samorządu terytorialnego, to nie może ulegać wątpliwości, że stroną postępowania była jednostka samorządu terytorialnego, którą reprezentuje jej organ wykonawczy. Oznaczenie zatem w nagłówku skargi jako strony postępowania rady miejskiej należało rozpatrywać wyłącznie w kategoriach błędu semantycznego, który nie mógł mieć decydującego wpływu dla prawidłowego oznaczenia podmiotu, którego działanie jest przedmiotem skargi, tj. Gminy Miejskiej Kętrzyn (por. wyrok NSA z 22.03.2017 r. II GSK 1911/15 i postanowienie NSA z 9.12.2025 r. II OSK 2462/25; powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe, nie można uznać, że zaistniała podstawa odrzucenia skargi określona w art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Sytuacja taka nie zaistniała bowiem w tej sprawie.

Przechodząc do oceny merytorycznej skargi, należy stwierdzić, że jest ona zasadna.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W myśl natomiast art. 147 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zaznaczyć również należy, że w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r. poz. 662, dalej: "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć akt, który uważa za wadliwy, do sądu administracyjnego zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi.

Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, chociażby w części, wobec czego był władny zaskarżyć ten akt do sądu w trybie art. 93 u.s.g.

W rozpoznawanej sprawie, ze względu na przedmiot zaskarżenia, należy uwzględnić, jako lex specialis, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Przewiduje on, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W ugruntowanym orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "zasad" sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z: 25.05.2009 r. II OSK 1778/08 i 11.11.2008 r. II OSK 215/08). Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Z kolei pojęcie "trybu" sporządzania planu miejscowego (tzw. "procedury planistycznej"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ gminy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (por. wyrok NSA z 25.05.2009 r. II OSK 1778/08). Podkreślić należy, że w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie trybu lub zasad sporządzania planu skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne. Regulacja ta służy bowiem eliminowaniu z obrotu planów dotkniętych rażącymi wadliwościami. Istotne naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego. Natomiast istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (por. wyroki NSA z 28.01.2016 r. II OSK 1295/14 i 13.05.2025 r. II OSK 463/24).

Powyższe poglądy dotyczące rozumienia pojęć "zasad" i "trybu" sporządzania planu miejscowego oraz odnoszące się do obowiązku zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy w całości odnieść również do sporządzania i oceny legalności planu ogólnego.

Z rozpoznawanej skargi wynika, że zaskarżony plan ogólny w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu, gdyż w części dotyczącej stref 17SU, 21 SU, 64SU i 47 SW został podjęty niezgodnie z art. 13e ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz z § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 8 grudnia 2023 r. Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie projektu planu ogólnego gminy, dokumentowania prac planistycznych w zakresie tego planu oraz wydawania z niego wypisów i wyrysów (Dz. U. z 2023 r. poz. 2758, dalej: "rozporządzenie").

Zgodnie z art. 13e ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w gminnym katalogu stref planistycznych określa się: wartości minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej – w strefach planistycznych, o których mowa w art. 13c ust. 2 pkt 1-10, nie mniejszego niż wynika to

z przepisów wydanych na podstawie art. 13m ust. 2.

Podkreślić należy, że w art. 13e ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. ustawodawca zastrzegł, że gmina ma nie tylko obowiązek określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej, ale także jest zobligowana do ustalenia tego parametru w wartości minimalnej.

Jak wyjaśniono w odniesieniu do tej kwestii w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm., dalej: "ustawa zmieniająca z 2023 r."), którą m.in. wprowadzono nowy dokument planistyczny – plan ogólny (zob. projekt tej ustawy – druk sejmowy nr 3097 sejmu IX kadencji), w art. 13a ust. 4 określono zakres treści planu ogólnego, którego normatywna część będzie dotyczyła najważniejszych ustaleń w zakresie strefowania obszaru gminy i ustalania nieprzekraczalnych warunków realizacji inwestycji w zakresie parametrów i wskaźników urbanistycznych określonych w gminnych standardach urbanistycznych. "Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla każdej strefy zostanie wskazany w przepisach wykonawczych dla planu ogólnego. Gminy będą miały możliwość zaostrzenia tych wartości w ramach gminnych standardów kształtowania zabudowy. Wartość maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy oraz maksymalnego udziału powierzchni zabudowy gminy określać będą same, w ramach katalogu stref planistycznych". "Dla obszarów zabudowy śródmiejskiej przewidziano łagodniejsze wymagania w zakresie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej".

Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu ww. regulacji było zatem, aby wskaźnik udziału PBC nie tylko był obowiązkowo ustalony w planie ogólnym, ale żeby jego wysokość była co najmniej na takim poziomie, jak wartości minimalne określone przez prawodawcę. Podkreślić należy, że z ww. przepisów wynika, że nie zakreślono górnej granicy ustalenia omawianego parametru. Ustawodawca pozostawił więc gminie swobodę tylko w podwyższeniu wartości minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia charakterystykę stref planistycznych, obejmującą profil funkcjonalny stref planistycznych oraz minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3.

W ust. 3 § 2 przewidziano, że w przypadku gdy obszar strefy planistycznej jest objęty obowiązującymi planami miejscowymi, w strefie tej można określić wartość minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej niższą niż wynika to z załącznika nr 1 do rozporządzenia, jednak nie niższą niż najwyższa wartość wskaźnika opisującego minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenów wyznaczonych w obowiązujących planach miejscowych, obejmujących obszar strefy.

Z porównania treści § 2 ust. 1 i ust. 3 ww. rozporządzenia wynika jednoznacznie, że w ust. 3 prawodawca wprowadził wyjątek od zasady ustanowionej w ust. 1 i zał. nr 1. Przypomnieć zatem należy, że podstawową dyrektywą stosowania wykładni rozszerzającej i zwężającej jest zakaz wykładni rozszerzającej przepisów prawnych, które stanowią lex specialis, a za taki należy uznać ust. 3 § 2. Nie może budzić wątpliwości, że przepisy szczególne, stanowiące wyjątki od powszechnie obowiązujących zasad, podlegają wykładni ścisłej i nie mogą być interpretowane rozszerzająco, aby w ten sposób nie podważyć zasady ogólnej. Zgodnie z dyrektywą wykładni językowej, wyjątków nie można interpretować rozszerzająco ("exceptiones non sunt extendendae"), w tym wypadku nie można interpretować rozszerzająco sposobu określenia niższej wartości "minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej" niż określona w załączniku nr 1 w drodze wykładni rozszerzającej § 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawie projektu planu.

Możliwość odstępstwa od reguły określenia omawianego parametru zgodnie z załącznikiem nr 1 (przez obniżenie jego wartości) ograniczona została do przypadku, gdy spełnione są łącznie 3 przesłanki:

1) obszar strefy planistycznej jest objęty obowiązującymi planem miejscowym,

2) ten plan miejscowy "określa" minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej,

3) określony w planie wskaźnik "minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej" musi dotyczyć tego samego terenu, który jednocześnie znajduje się w obszarze strefy, dla której planowane jest obniżenie wielkości przedmiotowego wskaźnika.

Niewystarczające do zastosowania ww. wyjątku jest więc objęcie obszaru strefy planistycznej ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, w którym stwierdzono, że odstąpiono od ustalenia omawianego parametru bądź w ogóle nie wypowiedziano się w tym zakresie. Przyjęcie stanowiska, że mimo braku ustalenia ww. parametru w obowiązującym planie miejscowym, możliwe jest zastosowanie omawianego odstępstwa, prowadziłoby do niedopuszczalnego wniosku, że zbędna byłaby część przepisu § 2 ust. 3: "jednak nie niższą niż najwyższa wartość wskaźnika opisującego minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenów wyznaczonych w obowiązujących planach miejscowych, obejmujących obszar strefy". Niedopuszczalne jest natomiast takie ustalenie znaczenia normy prawnej, przy którym pewne jej zwroty traktowane są jako zbędne (tak

J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 401, M. Zirk-Sadowski [w] System prawa administracyjnego. T. 4. Wykładnia w prawie administracyjnym. Red. R.Hauser, Z. Niewiadomski, M. Zirk-Sadowski, s. 201-202). Przy przyjmowaniu paradygmatu racjonalnego ustawodawcy nie można zakładać, że część przepisu jest zbędna, zwłaszcza w sytuacji, w której możliwa jest taka interpretacja przepisu, która pozwala na posiadanie walorów normatywności przez wszystkie zwroty zamieszczone w przepisie (zob. wyrok NSA z 3.08.2005 r. OSK 1842/04).

Z uwagi na powyższe, na potrzeby zastosowania wyjątku od zasady określenia wartości minimalnego udziału PBC zgodnie z załącznikiem nr 1, nie można więc utożsamiać zaniechania ustalenia tego parametru urbanistycznego (w tym odstąpienia od jego ustalania) w obowiązującym planie miejscowym, bez względu na przyczyny tego zaniechania, z jego ustaleniem na poziomie 0%.

Dodać można, że gdy prawodawca dopuścił możliwość określenia wielkości wskaźnika minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 0%, to to zrobił, tak jak w odnośniku pierwszym do nagłówka tabeli, w którym przewidziano, że dla terenów komunikacji wskaźnik ten wynosi 0%. Jednocześnie, gdy zamiarem prawodawcy było odstąpienie od ustalania tego wskaźnika (zob. lp. 11-13 tabeli) nie określał go w ogóle, także jako "0%".

Podniesione w odpowiedzi na skargę argumenty organu gminy nie podważają powyższego stanowiska. Zauważyć należy, że obowiązek określania w planie miejscowym minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej został wprowadzony na mocy art. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), która weszła w życie 21 października 2010 r. Przewidywała ona przy tym w art. 4 ust. 2, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Trudno więc przyjąć, że prawodawca nie miał świadomości, regulując sposób ustalania minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, że nie w każdym planie miejscowym wskaźnik ten został ustanowiony.

Reasumując, gmina nie ma pełnej dowolności w określeniu w planie ogólnym niższej wartości minimalnego udziału PBC, a w szczególności nie ma takiego obowiązku, lecz jeżeli ma taki zamiar – może to robić tylko w granicach ściśle zakreślonych przez § 2 ust. 3 rozporządzenia.

Zasadnie natomiast burmistrz wywiódł, że nie można rozciągać skutków wadliwości w powyższym zakresie na ten obszar strefy, dla którego parametr PBC ustalony został prawidłowo.

Bezsporne jest, że w obowiązujących planach miejscowych dla obszarów objętych strefami 17SU i 21SU nie przewidziano minimalnego udziału PBC w wysokości 0%, zaś dla obszarów objętych strefami 64SU (z wyłączeniem działki 280801_1.0007.350) nie przewidziano w planie miejscowym minimalnego udziału PBC na poziomie 20%, a dla strefy 47SW w zakresie dotyczącym działki 280801_1.0005.77/1 nie przewidziano minimalnego udziału PBC w wysokości "25%". W konsekwencji powyższego, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej ustalenia wartości minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej dla stref planistycznych: 17SU, 21SU, 64SU (z wyłączeniem działki 280801_1.0007.350) i 47SW w zakresie dotyczącym działki 280801_1.0005.77/1, niezgodnie z art. 13e ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. i § 2 ust. 3 rozporządzenia, ustanawiając wskaźniki PBC niższe, niż przewidziane w załączniku do rozporządzenia, w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu ogólnego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności tych zapisów.

Sąd nie mógł jednak ograniczyć się do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały wyłącznie w powyższym zakresie, z uwagi na zasadność zarzutu dotyczącego pominięcia ustaleniami tej uchwały działki 280801_1.0001.37/1.

Zgodnie z art. 13a ust. 1 u.p.z.p. dla obszaru gminy, z wyłączeniem morskich wód wewnętrznych oraz terenów zamkniętych innych niż ustalane przez ministra właściwego do spraw transportu, rada gminy uchwala plan ogólny gminy, zwany dalej "planem ogólnym".

Treść cytowanego przepisu jest jednoznaczna. Przewiduje on, co do zasady, obowiązek rady gminy objęcia ustaleniami planu ogólnego obszaru całej gminy. Wyjątki od tej reguły stanowią zamknięty katalog, który obejmuje wyłącznie morskie wody wewnętrze i tereny zamknięte inne niż ustalane przez ministra właściwego do spraw transportu.

Ustawodawca nie przewidział więc możliwości prawnej, aby legalnie, to jest zgodnie z przepisami prawa, rada gminy mogła pominąć ustaleniami planu ogólnego inne tereny, bez względu na ich powierzchnię czy przyczyny pominięcia, niż wskazane w art. 13a ust. 1 u.p.z.p.

Przyznać należy, że to pominięcie nie wpływa na sposób ustalenia zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową (zob. § 3 rozporządzenia) ani na wyznaczenie obszarów uzupełnienia zabudowy (zob. § 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 maja 2024 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy). Wykluczenie nieruchomości z obszaru objętego ustaleniami planu ogólnego gminy niezgodnie z przepisami powoduje jednak, że dla takiego terenu nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy ani objęcie go ustaleniami planu miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 13a ust. 5 u.p.z.p., plan ogólny w zakresie, o którym mowa w: 1) ust. 4 pkt 1 i pkt 2 lit. b, uwzględnia się przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stanowi podstawę prawną decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2) ust. 4 pkt 2 lit. a, stanowi podstawę prawną decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie stosownie do art. 50 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz ogranicza to możliwość zainwestowania nieruchomości wyłącznie w zakresie przewidzianym w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2026 r. poz. 399 z późn. zm.).

Z informacji przedstawionych w odpowiedzi na skargę wynika, że przedmiotowa działka jest wydzielona z przeznaczeniem pod infrastrukturę techniczną i w taki sposób jest aktualnie zagospodarowana. Powyższe nie oznacza, że prawo własności tej nieruchomości powinno być ograniczone w zakresie jej zagospodarowania wyłącznie do wykorzystanie jej na cel publiczny, zdefiniowany w 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., do czego sprowadza się argumentacja organu gminy. Sąd nie może arbitralnie przesądzić przeznaczenia tej nieruchomości, do czego sprowadzałoby się uwzględnienie argumentacji organu gminy, bez względu na powierzchnię pominiętej nieruchomości i jej aktualny sposób zagospodarowania, a także fakt, że pominięcie to nie było celowym działaniem organu planistycznego gminy. Z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wskazany w nim skutek nieważności ma zastosowanie do wad kwalifikowanych, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu (jego części), czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt (jego część) nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Należy przyjąć, że taki stan zaistnieje, gdy plan ogólny gminy nie zostanie sporządzony dla całego obszaru gminy. Taka sytuacja wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności tego aktu w części (nieuwzględnionej), skoro wadliwość związana jest z pominięciem, nie zaś z nieprawidłowym uregulowaniem danej kwestii.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie

art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zarówno skarżący, w złożonej skardze, jak i organ –

w odpowiedzi na skargę – złożyli wnioski o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.