Ocieplenie ściany na sąsiedniej działce. Sąd uchylił odmowę wejścia na teren

Wojewoda (dalej również Wojewoda, organ II instancji) decyzją z 2 stycznia 2026 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2025 r., poz. 1619, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez D. i J. R. (dalej również: skarżący) od decyzji Starosty [...] (dalej również: organ I instancji) z 30 września 2025 r. znak: [...] odmawiającej udzielenia pozwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości tj. na działkę [...], obręb [...], gm. [...], w celu wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu ściany szczytowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w zabudowie szeregowej, ul. [...], działka [...], obręb [...], gm. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że 25 kwietnia 2025 r. skarżący wystąpili z prośbą o zezwolenie wejścia na działkę nr [...] w [...], gm. [...] w celu wykonania niezbędnych robót budowlanych. Pismem z 9 maja 2025 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ I instancji wezwał skarżących do przedłożenia prośby wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości na formularzu określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 12 lutego 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o wydanie decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości (Dz. U. z 2021 r. poz. 296). Ponadto z uwagi na zlokalizowanie budynku w bliskiej odległości granicy z działką sąsiednią wezwano do określenia grubości zastosowanego ocieplenia (w cm) oraz odległości przedmiotowego budynku od granicy z sąsiednią działką. Jednocześnie wezwano do wykazania, czy projektowane roboty realizowane będą w całości na terenie działki stanowiącej własność inwestorów, czy również na terenie działki sąsiedniej, tym samym czy realizowane docieplenie budynku nie będzie wkraczać na działkę sąsiednią. Dodatkowo wezwano do udokumentowania spełnienia warunku wynikającego z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2025 r., poz. 418 ze zm. – dalej p.b.) Skarżący pismem z 14 maja 2025 r. udzielili odpowiedzi na wezwanie.

Starost [...] decyzją z 26 maja 2025 r. znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne w wyżej wymienionej sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przy zakresie określonych przez inwestora prac organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może, w ramach swojego uprawnienia wynikającego z art. 47 ust. 2 p.b., udzielić pozwolenia na korzystanie z sąsiedniej nieruchomości, bowiem równoważne byłoby to z wyrażeniem zgody na wykonanie prac budowlanych na sąsiedniej nieruchomości. Dokonując zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych na sąsiedniej nieruchomości, inwestor powinien posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.

W wyniku odwołania wniesionego przez skarżących Wojewoda decyzją z 15 lipca 2025 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że z art. 47 ust. 2 p.b. nie wynika wprost, że wydanie zezwolenia w trybie musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę lub skutecznym zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do robót. Wojewoda zwrócił uwagę, że udzielenie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w sposób wyjątkowy ogranicza prawo właściciela do korzystania z należącego do niego nieruchomości przez upoważnienie innej osoby do czasowego wejścia na jego teren. Dlatego w tym szczególnym postępowaniu organ administracji publicznej nie ma kompetencji do rozstrzygania dalej idących kwestii cywilnoprawnych, normowanych przykładowo przepisem art. 151 kodeksu cywilnego. Wojewoda w swojej decyzji wskazał również na fakt, iż Starosta [...], rozstrzygając sprawę z wniosku o wydanie decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, błędnie wydał decyzję w myśl art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. umarzającą postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Jeżeli bowiem inwestor domaga się rozstrzygnięcia organu opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego to obowiązkiem organu było merytoryczne odniesienie się do treści tego żądania pod kątem jego zasadności w granicach zakreślonych normą określoną w art. 47 ust. 2 p.b., a w przypadku stwierdzenia bezzasadności wniosku wydanie decyzji odmownej.

W dalszym postępowaniu w odpowiedzi na pismo organu I instancji z 28 lipca 2025 r. skarżący wyjaśnili, że podstawą prawną wykonania ocieplenia budynku jest art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. c p.b. Dalej skarżący wskazali, że nie istnieje inna możliwość dokonania ocieplenia ściany szczytowej budynku będącego w zabudowie szeregowej oraz brak jest możliwości wykonania ocieplenia od strony wewnętrznej budynku. Dalej wyjaśniono, że budynek został wybudowany zgodnie z wydaną decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z 8 maja 2012 r., znak [...] Skarżący wskazali, że nie jest im znany osobiście właściciel działki sąsiedniej, posiadają oni jedynie informację o jego nazwisku i numerze telefonu. Ponadto podczas budowy budynku mieszkalnego Pan [...] wielokrotnie, przychodząc na plac budowy, wyrażał brak zgody na ocieplenie ściany budynku jak również wejścia na teren działki. W kolejnych pismach skarżący wyjaśnili, że "grubość docieplenia będzie wykraczać na działkę sąsiednią na grubość 16 cm." Pozostanie ono do czasu, aż właściciel działki sąsiedniej "wzniesie swój dom". Do prowadzenia robót budowlanych potrzebny jest pas terenu o szerokości 2 m w celu ustawienia rusztowania i dojścia do niego. Planowany okres wykonywania robót budowlanych to 3 dni. W odniesieniu do trwałego zajęcia pasa gruntu, wyjaśniono, że takie zajęcie nie nastąpi, gdyż wykonane ocieplenie jest tymczasowe. Ponadto izolacja zostanie wykonana w formie warstwy styropianu przyklejonego do ściany budynku powyżej terenu i nie będzie stykała się z gruntem.

Organ I instancji decyzją z 30 września 2025 r. znak: [...] odmówił udzielenia pozwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości tj. działki nr [...] w obrębie [...], gmina [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że kluczowe znaczenie dla sprawy ma złożone wyjaśnienie inwestora, że projektowane ocieplenie będzie wykraczało na działkę sąsiednią na grubość 16 cm. Tym samym organ architektoniczno - budowlany nie może, w ramach swoich uprawnienia wynikającego z art. 47 ust. 2 p.b., udzielić pozwolenia na korzystanie z sąsiedniej nieruchomości, bowiem równoważyłoby się to z wyrażeniem zgody na wykonanie robót budowlanych na terenie sąsiedniej nieruchomości. Powyższy artykuł nie upoważnia inwestorów do zainstalowania lub wykonania na cudzym gruncie jakichkolwiek elementów budowlanych.

Od ww. decyzji odwołanie złożyli skarżący, działający przez pełnomocnika, wskazując na naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 i § 2, art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i ich słuszny interes; naruszenie art. 138 § 2a k.p.a. poprzez pominięcie wytycznych wskazanych w decyzji organu II instancji, a dotyczących wykładni art. 47 ust. 2 p.b.; zastosowanie wykładni rozszerzającej art. 47 ust. 2 p.b., że do wydania zgody wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości niezbędne jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wojewoda uzasadniając wskazaną na wstępie decyzję wskazał, że skarżący podjęli próbę uzyskania zgody na wykonanie ocieplenia ściany szczytowej budynku mieszkalnego znajdującego się na działce [...], od strony działki [...] Jednak istotnym dla sprawy jest fakt, że w wyniku wykonania ocieplenia nastąpi zajęcie pasa nieruchomości działki sąsiedniej o szerokości ok. 17 cm. Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących, że ocieplenie wykonane powyżej gruntu nie stanowi zajęcia pasa nieruchomości. Ocieplenie ściany szczytowej ma pozostać do momentu, gdy właściciel działki [...] wybuduje swój budynek mieszkalny. Zaznaczono, że przesłanką art. 47 ust. 2 p.b. jest rozstrzygnięcie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych nie zaś zajęcie chociażby części nieruchomości sąsiedniej. Wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, w wyniku chociażby czasowego zajęcia działki sąsiedniej, prowadziłoby do wyrażenia zgody przez organ administracji architektoniczno - budowlanej na realizację robót budowlanych, które zmierzają do ograniczenia prawa własności sąsiedniej nieruchomości. Dlatego też należy zgodzić się ze stanowiskiem Starosty [...] wyrażonym w decyzji odmownej, że "organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może w ramach swojego uprawnienia wynikającego z art. 47 ust. 2 p.b., udzielić pozwolenia na korzystanie z sąsiedniej nieruchomości, bowiem równoznaczne by to było z wyrażeniem zgody na wykonanie prac budowlanych na terenie sąsiedniej nieruchomości". Organ II instancji zaznaczył, że czym innym jest niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych, a czym innym zajęcia, chociażby czasowe, tej nieruchomości.

D. R. i J. R., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, kwestionując wskazaną na wstępie decyzję Wojewody, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżając ww. decyzję w całości.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, mimo że w sprawie wystąpiły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy;

2) art. 6 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ II instancji z pominięciem podstawowych zasad działania organów administracji publicznej, w tym zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasady informowania stron oraz obowiązku podejmowania działań na rzecz prawidłowego i zgodnego z interesem publicznym i słusznym interesem strony załatwienia sprawy;

3) art. 11 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zawierającej lakoniczne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie podstaw rozstrzygnięcia oraz całkowity brak odniesienia się do zarzutów strony sformułowanych w odwołaniu oraz przywołanych w nim argumentów a tym samym niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie, co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej i zasady przekonywania;

4) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, dokonanie błędnej (dowolnej), a nie swobodnej oceny dowodów i pominięcie zarzutów podnoszonych przez skarżących, a przez to poczynienie przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych, nieuprawnionych i nieopartych w materiale dowodowym ustaleń faktycznych, w tym stwierdzenia, że:

a. celem skarżących jest ocieplenie budynku w celu poprawy komfortu mieszkańców budynku na działce nr [...], oraz że

b. ocieplenie to mogło zostać wykonane od wewnętrznej strony budynku

przy jednoczesnym całkowitym braku uzasadnienia przyjętego stanowiska, w szczególności w zakresie stwierdzenia zawartego w lit. b;

5) art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 47 ust. 1 i ust. p.b. poprzez wadliwą interpretację ww. przepisu i jego rozszerzającą wykładnię, która skutkowała uznaniem, że:

1) wydanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości nie jest możliwe, gdy wykonanie przez inwestora prac budowlanych miałoby wiązać się z zajęciem sąsiedniej działki i ograniczeniem prawa własności właściciela tej nieruchomości, oraz iż okoliczności te są przedmiotem badania organów administracyjnych w toku ww. postępowania,

2) zakres kognicji organu określony w art. 47 ust. 1 i ust. 2 obejmuje także analizę potrzeby i konieczności wykonania prac budowlanych przez inwestora oraz celów w jakich prace te mają zostać wykonane,

3) jedynie prace mające na celu utrzymanie budynku w należytym stanie technicznym niestanowiącym zagrożenia życia i zdrowia uzasadniają wydanie pozwolenia na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej w celu wykonania tych prac,

- podczas gdy rozpoznając wniosek o zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, organ administracji powinien ograniczyć się jedynie do oceny niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonywania zamierzonych przez inwestora robót budowlanych.

Na podstawie tak przedstawionych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji organów I i II instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz solidarnie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Dodatkowo z ostrożności procesowej skarżący na zasadzie art. 106 §3 p.p.s.a. wnieśli o przeprowadzenie dowodu z prywatnej opinii technicznej wykonanej przez inż. J. W. posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno- budowlanej - na okoliczność konieczności i niezbędności wykonania prac polegających na ociepleniu ściany zewnętrznej budynku znajdującego się na działce nr [...] od strony działki nr [...], celu wykonania tych prac, wykazania, iż roboty polegające na ociepleniu budynku nie mogą być wykonane od wewnątrz budynku, albowiem doprowadzi to do zmiany wysokości budynku, nadto wilgoć i zimno nadal będą przenikać do budynku. Jednocześnie skarżący wskazali, że potrzeba powołania ww. dowodu wynikła na obecnym etapie postępowania, albowiem dopiero organ II instancji w wydanej przez siebie decyzji wskazał, iż planowane przez skarżących roboty budowlane mogą być wykonane w inny sposób - t j. od strony wewnętrznej budynku, co nie jest prawdą, a co w opinii organu wskazuje na niespełnienie przesłanki niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, o której mowa w art. 47 ust. 1 i 2 p.b.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Podstawę materialnoprawną wydanych w obu instancjach decyzji stanowi przepis art. 47 p.b. zgodnie z którym: jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1); w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości.

W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2); inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie Cywilnym (ust. 3).

Przesłankami wydania pozytywnego rozstrzygnięcia na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. są więc: 1. potrzeba wykonania robót budowlanych, 2. niezbędność wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, 3. brak zgody na takie wejście właściciela tej nieruchomości (zob. wyrok NSA z 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1109/17 – dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl dalej CBOSA). Przesłanki te wyznaczają dopuszczalne granice postępowania wyjaśniającego poprzedzającego rozstrzygnięcie w oparciu o wymieniony przepis.

Zamierzone roboty budowlane polegające na wykonaniu docieplenia budynku o wysokości do 12 m stanowią przebudowę niewymagającą pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co wprost wynika z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. c p.b. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że regulacja art. 47 p.b. nie zawęża robót budowlanych, z powodu których niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, tylko do robót wymagających pozwolenia na budowę lub objętych obowiązkiem zgłoszenia. Przepis art. 47 p.b. dotyczy więc również robót, na których wykonanie nie są wymagane formalnoprawne zgody (vide wyroki NSA z 30 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 791/21; z 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2493/18 - CBOSA). Z powyższego wynika, że przepis art. 47 p.b. znajduje zastosowanie w sprawie niniejszej.

Skoro ustawodawca zwolnił roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku o wysokości do 12 m z obowiązku uzyskania formalnoprawnych zgód, to przyznał inwestorowi pewien zakres swobody co do decyzji o konieczności ich wykonania bez obowiązku uzyskiwania akceptacji właściwych organów. Jest to zrozumiałe zwłaszcza w przypadku docieplenia ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego, który jest np. użytkowany. Uzasadnione jest również twierdzenie, że obowiązujące przepisy prawa wręcz zobowiązują skarżących do przeprowadzenia prac dociepleniowych. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 p.b. obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Wypada również stwierdzić, że docieplenie jako inwestycja poprawiająca efektywność energetyczną budynku jest wręcz nakazem i obowiązkiem inwestorów wynikającym z przepisów unijnych oraz przepisów prawa wewnętrznego (zob. W. Piątek, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 121-122 i powołane tam orzeczenia). W świetle powyższego nie sposób zakwestionować konieczności wykonania legalnych robót budowlanych, do których właściciel budynku przez prawo jest wręcz zobowiązany.

Bezspornie też ziściła się przesłanka "nieuzgodnienia warunków wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości". Skarżący podjęli kroki zmierzające do uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości lecz jej nie uzyskali, co wynika z akt postępowania administracyjnego. Z akt sprawy również wynika, że spornych prac nie można wykonać bez wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości (docieplenie będzie wykonane w ścianie zewnętrznej budynku na działce nr [...] od strony działki nr [...]). W orzecznictwie sądów administracyjnych niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, o której mowa w art. 47 p.b., rozumiana jest jako sytuacja, gdy obiekty, które mają być objęte robotami, znajdują się na granicy działki sąsiedniej w takiej od niej odległości, że teren dostępny na nieruchomości inwestora jest niewystarczający do ich przeprowadzenia (zob. wyrok NSA z 4 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1870/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 6 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 46/17 - CBOSA). Taka sytuacja istnieje w sprawie niniejszej.

Zdaniem organów I i II instancji wykonane ocieplenie zaingeruje w prawo własności działki nr [...] w ten sposób, że w sposób trwały je ograniczy co wyklucza uznanie, że warunki do pozytywnego orzeczenia na podstawie art. 47 p.b. ziściły się w całości.

Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie w swoich rozważaniach wyszły poza zakres dyspozycji art. 47 p.b., koncentrując się na analizie przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...]. Takie postępowanie jest jednak zbyt daleko idące, bowiem uzależnia rozstrzygnięcie na ww. podstawie od przesłanek w przepisie tym niewymienionych. Regulacja z art. 47 ust. 2 p. b. ma charakter szczególny. Ustawodawca, zdając sobie sprawę z możliwości zaistnienia sporów sąsiedzkich, wprowadził do porządku prawnego normę prawną, która stanowi wyjątek od reguły w zakresie cywilnoprawnego załatwiania tego typu spraw oraz sprawowania prawa własności nad nieruchomością przez właściciela, co ma na celu zapewnienie utrzymania budynków w należytym stanie technicznym niestanowiącym zagrożenia zdrowia i życia. Udzielenie zgody na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej w sposób szczególny i wyjątkowy ogranicza prawo właściciela do korzystania z należącej do niego nieruchomości przez upoważnienie innej niż właściciel osoby do czasowego wejścia na jej teren. Dopuszczając administracyjnoprawną ingerencję w wykonywanie prawa własności ustawodawca przewidział konkretne przesłanki orzeczenia na tej podstawie (wyżej już wskazywane), które wyznaczają dopuszczalne granice prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Nie należy do tych przesłanek (nie jest przesłanką orzeczenia na podstawie art. 47 ust. 2 p.b.) ustalanie jak konkretnie przebiega granica między działkami oraz czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością sąsiednią na cele budowlane. Kwestia położenia budynku względem granic nieruchomości (w granicy czy nawet z częściowym jej przekroczeniem) może być zagadnieniem podlegającym uregulowaniu w sporze cywilnym. Jeśli wykonane roboty budowlane doprowadziły do naruszenia dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to żądanie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić w toku postępowania przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów np. art. 144, art. 145, art. 151, art. 153, art. 222 k.c. (vide np. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 1234/17, wyrok WSA we Wrocławiu z 31 marca 2014 r. sygn.. akt II SA/Wr 866/13, wyroki NSA z 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 585/06 i z 4 marca 2015 r. sygn.. akt II OSK 1870/13 dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Przy wykładni art. 47 p.b. powszechnie podkreśla się potrzebę ograniczenia ustaleń i ocen ściśle do przesłanek stosowania w nim wyrażonych, które nie obejmują spornych kwestii cywilnoprawnych

Reasumując dotychczasowe rozważania, Sąd stwierdza, że z akt sprawy wynika, iż w zamyśle inwestora nie ma planów co do dokonania trwałych prac na nieruchomości sąsiedniej, a jedynie na ścianie domu stanowiącego jego własność. Oczywiste też jest, że wykonanie tych prac nie jest możliwe w inny sposób niż z terenu nieruchomości sąsiedniej, zaś prace jako nieobjęte ani obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ani obowiązkiem zgłoszenia są dozwolone i organ nie ma podstaw, aby ocenić potrzebę ich wykonania i ewentualnie uznać, że nie są potrzebne. Ponadto podjęto także bezskuteczną próbę uzyskania zgody właścicielki sąsiedniej nieruchomości. Z kolei naruszenie prawa własności nie należy do przesłanek rozstrzygnięcia z art. 47 ust. 2 p.b. (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2469/23; CBOSA). Wszystko to powoduje, że błędna jest ocena organów I i II instancji odnośnie wystąpienia przeszkód do wydania zgody na podstawie ww. przepisu. Błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego skutkowało naruszeniem art. 47 ust. 2 p.b., co ma wpływ na wynik sprawy.

Odmawiając decyzyjnej zgody z powodu okoliczności niebędącej przesłanką rozstrzygnięcia (ustalenia, że dojdzie do wykonania robót w sposób trwale ograniczający prawo własności właściciela działki nr [...] a więc de facto na tej nieruchomości), organy nieprawidłowo zrealizowały normę z art. 47 ust. 2 p.b., co skutkuje uchyleniem decyzji organów I i II instancji. Błędne przeprowadzenie postępowania doprowadziło finalnie do przekroczenia zakresu uregulowania zawartego w art. 47 ust. 2 p. b. Skupienie się na elementach stanu faktycznego, które nie powinny być brane pod uwagę w postępowaniu wyjaśniającym, skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego.

Jeszcze raz należy podkreślić, że na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. organ może tylko zezwolić na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, określając jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z nieruchomości. Na podstawie tej decyzji inwestor uzyskuje ograniczone w czasie prawo przebywania na sąsiedniej nieruchomości i wykonywania tam robót budowlanych związanych z inwestycją na nieruchomości, co do której posiada prawo do dysponowania na cele budowlane. Zaś efekt tych prac i ich finalny kształt, w przypadku naruszenia praw właściciela sąsiedniej nieruchomości, może być przedmiotem postępowania w oparciu o inną podstawę prawną w zakresie ochrony dóbr ze sfery prawa cywilnego. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. istotne jest przede wszystkim to, że wykonanie prac, z uwagi na usytuowanie budynku, nie jest możliwe z działki inwestora oraz to, w jakim zakresie konieczne jest skorzystanie z terenu działki sąsiedniej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Rozstrzygając sprawę ponownie, organ orzekający zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz.U. z 2026 r. poz. 118), zasądzając na rzecz skarżących od organu kwotę 1014 zł, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictw w łącznej kwocie 34 zł.