Dzierżawca chciał wyłączyć willę z ewidencji. Sąd oddalił skargę

H. S.A. (dalej: spółka, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku (dalej też: organ, PWKZ) z 28 stycznia 2026 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia karty ewidencyjnej budynku z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zaskarżona czynność została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:

H. S.A. w piśmie z 6 października 2025 r. wniosła o wyłączenie z wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej budynku położonego przy ul. [...] w G., na działce nr [...], obr. [...] (willa "[...]"). Uzasadniając wniosek spółka wskazała, że skoro - zgodnie z § 16 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 56, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem" - kartę ewidencyjną nieruchomości, która przestała być zabytkiem, wyłącza się z wojewódzkiej ewidencji zabytków, to per analogiam kartę ewidencyjną nieruchomości, co do której ustalono, że nie jest i nigdy nie była zabytkiem, a została błędnie włączona do wojewódzkiej ewidencji zabytków - wyłącza się z tej ewidencji.

W tym kontekście wskazano, że willa "[...]" była ujęta w wojewódzkiej ewidencji zabytków, jednak w dniu 19 kwietnia 2024 r. została wydana decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: decyzja Ministra z 19 kwietnia 2024 r.) o niewpisaniu tej nieruchomości do rejestru zabytków. Konieczne jest więc zdaniem spółki poprawienie stanu ewidencyjnego poprzez przywrócenie jego zgodności ze stanem faktycznym oraz porządkiem prawnym, który w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości kreują prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2022 r. (sygn. akt VII SA/Wa 653/22) oraz decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 19 kwietnia 2024 r. Skoro nieruchomość nie jest zabytkiem i nie może zostać wpisana do rejestru zabytków, to nie ma podstaw do przechowywania jej karty ewidencyjnej w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków zaskarżoną czynnością z 28 stycznia 2026 r. odmówił wyłączenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej budynku mieszkalnego, tzw. willi "[...]", przy ul. [...] w G., na działce nr [...], obr. [...].

Organ wyjaśnił, że decyzją z 15 lutego 2022 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z 14 maja 2021 r. o wpisaniu do rejestru zabytków województwa p. willi "[...]". Od decyzji organu drugiej instancji skargę do sądu administracyjnego wniosła skarżąca będąca dzierżawcą tego budynku. Wyrokiem z 21 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 653/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił w całości decyzję Ministra z 15 lutego 2022 r. W konsekwencji powyższego rozstrzygnięcia, Minister wypełniając zalecenia sądu, ponownie rozpatrzył zasadność wpisania do rejestru zabytków willi "[...]" i - nie kwestionując zabytkowego charakteru budynku - decyzją z 19 kwietnia 2024 r. orzekł o niewpisaniu willi "[...]" do rejestru zabytków. Zdaniem Ministra organ pierwszej instancji nie udowodnił, że budynek posiada w wystarczającym stopniu wartości, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1292, dalej jako "u.o.z.") uzasadniające wpisanie go do rejestru zabytków.

Organ wyjaśnił, że wskazane w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1292 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "u.o.z.", tzw. nazwane formy ochrony zabytków, jak również ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków, w doktrynie zaliczane do grupy tzw. "nienazwanych" form ochrony, różnią się od siebie m.in. zakresem wyznaczanej ochrony. Aby zabytek objąć najszerszym zakresem ochrony poprzez wpis do rejestru zabytków musi on prezentować wysokie wartości. A contrario formy ochrony takie jak zapisy miejscowego planu zagospodarowania czy ujęcie karty zabytku w ewidencji zabytków wyznaczają węższy zakres ochrony, dotyczący wybranych aspektów elementów zewnętrznych zabytku. Do zabytków z mocy prawa wypełniających przesłanki wskazane w definicji legalnej zabytku (art. 3 pkt 1 u.o.z.) stosuje się kryteria wartościowania, których podstawowym celem jest stwierdzenie obecności wartości artystycznej, historycznej lub naukowej, a nie stwierdzenie występowania wysokich wartości tego rodzaju, uzasadniających wpis do rejestru zabytków.

Organ podkreślił, że przedmiotowy budynek spełnia wszystkie przesłanki wskazane w definicji legalnej zabytku (art. 3 pkt 1 u.o.z.) poczynając od tego, że stanowi nieruchomość będącą dziełem człowieka. Budynek wybudowano w latach 1923-1931 na terenie letniska K., w pierwszych latach jego rozwoju. Kubiczna bryła oparta o plan centralny oraz symetria kompozycji elewacji były zasadniczym założeniem projektowym, które wciąż jest czytelne. W przeważającej mierze zachował się pierwotny wygląd zewnętrzny, z wyjątkiem rozebranej werandy z balkonami od strony zatoki. Najistotniejsze zmiany to wymiana części stolarki okiennej na okna odtwarzające historyczne formy i podziały, wymiana stolarki drzwiowej, przekształcenie elewacji wschodniej, w tym likwidacja tarasu z bocznymi ryzalitami, wymiana pokrycia dachu, dodanie łącznika w elewacji zachodniej. Skala przekształceń nie umniejsza całkowicie wartości obiektu, które nadal pozostają czytelne, a nawarstwienia z okresu powojennego możliwe są do usunięcia.

Nośnikiem wartości artystycznych willi "[...]" jest forma architektoniczna obejmująca proporcje bryły i formy wystroju elewacji. Pomimo przekształceń neoklasycystyczna, historyzująca stylistyka, charakterystyczna dla czasów, w których powstała oraz adekwatna dla założeń urbanistycznych powstającego letniska, jest nadal czytelna.

Wartości historyczne budynku związane są z jego czasem i okolicznościami powstania, rodziną S. oraz autorem projektu – T. Z., architektem znanym z różnych realizacji o formach neostylowych w G. w P. Genezę willi "[...]" należy analizować w kontekście początków budowy polskiego letniska w K. (późniejszej części G.), powstałego wg koncepcji planistycznej autorstwa m.in. Z. i działalności P. O związkach z rodziną S. świadczy m.in. nazwa "[...]" - odpowiadająca nazwie herbu S.

Willa "[...]" to także rodzaj dokumentu minionej epoki, o wymiarze poznawczym, edukacyjnym, służącym unaocznieniu określonych wątków historii G. i jej architektury, mimo przekształceń substancji obiektu.

Organ wskazał też, że Gmina Miasta G. jako właściciel willi "[...]" w piśmie z 19 grudnia 2025 r. stwierdziła, że budynek powinien podlegać ochronie konserwatorskiej, ponieważ posiada znaczące walory zabytkowe i jest bardzo ważnym elementem historii i dziedzictwa materialnego G., ujętym w grupie "A" (obiekty o wysokich walorach kulturowych) zabytków objętych ochroną konserwatorską określoną w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Organ podkreślił, że rozpiętość skali wartościowania wytworów kultury w postaci zabytków jest szeroka, co oznacza, że ewidencjonowane i dokumentowane są zarówno zabytki o wybitnych walorach, istotnych dla dziedzictwa narodowego, jak również te, które stanowią świadectwo minionej epoki z perspektywy mieszkańców danego miasta czy miejscowości. Karta ewidencyjna budynku znajduje się w zasobie wojewódzkiej ewidencji zabytków (dalej też jako "WEZ"), natomiast jego karta adresowa jest ujęta w gminnej ewidencji zabytków (dalej też jako "GEZ"). Ponadto w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr XXVII/661/16 Rady Miasta Gdyni z 21 grudnia 2016 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie uchwalenia MPZP części dzielnicy Wzgórze św. Maksymiliana w Gdyni, rejon ulic Wyspiańskiego i Ejsmonda, dalej jako "MPZP") dla karty terenu nr [...], obejmującego działkę nr [...] wyznaczono zasady ochrony konserwatorskiej historycznego rozplanowania i zabudowy z dopuszczeniem pewnych przekształceń oraz uzupełnień. Zapisy MPZP wyznaczają zatem ochronę konserwatorską obiektów historycznych, m.in. obiektów o wysokich walorach kulturowych (grupa A) do których zaliczono 0.

Willa "[...]" jest więc objęta ochroną konserwatorską na mocy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również w związku z włączeniem jej karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków, która to ochrona jednoznacznie identyfikuje budynek jako zabytek. Weryfikacji tego, czy budynek spełnia przesłanki wskazane w definicji legalnej zabytku dokonały organy publiczne w momencie uchwalenia zapisów MPZP oraz włączenia karty adresowej do GEZ. Weryfikacji pod tym kątem dokonał również organ poprzez realizację czynności materialno-technicznej w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej willi "[...]" do zasobu WEZ zgodnie z przepisami rozporządzenia.

Zdaniem organu analiza zachowanych wartości zabytkowych budynku pozwala na stwierdzenie, że spełnia on przesłanki ujęte w definicji legalnej zabytku, tj. wskazane w art. 3 pkt 1 u.o.z. i tym samym żądanie wyłączenia jego karty ewidencyjnej z WEZ jest bezzasadne. Obowiązkiem prawnym organu jest bowiem ewidencjonowanie zabytków nieruchomych, niezależnie od stopnia ich wartości.

H. S.A. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na czynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z 28 stycznia 2026 r. zarzuciła naruszenie:

1/ art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieuwzględnienie decyzji Ministra z 19 kwietnia 2024 r. o niewpisaniu do rejestru zabytków przedmiotowego budynku. Zdaniem skarżącej organ dokonał także kwalifikacji budynku jako zabytku w oparciu o ustalenia i twierdzenia niezgodne ze stanem faktycznym. Wskazane ustalenia i twierdzenia zostały bowiem wcześniej skutecznie zakwestionowane przez skarżącą w toku postępowania zakończonego decyzją z 19 kwietnia 2024 r. lub też same organy administracji odstąpiły od nich w toku tego postępowania. Przy tym organ w sposób bezpodstawny i nieuzasadniony przyznał nadmierne znaczenie dowodowe stanowisku właściciela budynku, Gminie Miasta G. Ponadto ocena wartości zabytkowych budynku w kontekście art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. została dokonana przez organ na podstawie nieaktualnej karty ewidencyjnej budynku, która zawiera błędy - co przyznał sam organ w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia 19 kwietnia 2024 roku.

2/ art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez naruszenie przez organ w toku postępowania ewidencyjnego podstawowych zasad i standardów prowadzenia postępowań przez organy administracji publicznej. Organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy oraz przeprowadził ocenę zgromadzonego niepełnego materiału dowodowego w dowolny sposób, w tym oparł rozstrzygnięcie na nieaktualnych dowodach. Z tego względu nie ustalił prawidłowo okoliczności sprawy wpływających na treść zaskarżonej czynności. Odmowa wyłączenia karty budynku z ewidencji została przeprowadzona bez merytorycznego i przekonywującego uzasadnienia kwalifikacji obiektu jako zabytku zasługującego na ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

3/ art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), zwanej dalej k.p.a. W takim przypadku zarzut obejmuje również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o stwierdzenie - na podstawie art. 146 § 1 w związku ze stosowanymi odpowiednio przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - bezskuteczności zaskarżonej czynności Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 stycznia 2026 r.

W uzasadnieniu skargi Spółka wywiodła legitymację do wniesienia skargi z faktu bycia - do 31 czerwca 2040 r. - dzierżawcą nieruchomości przy ul. [...] w G. (działka nr [...], obr. [...]) oraz budynku mieszkalnego znajdującego się na terenie tej działki. Skarżąca jest aktualnym posiadaczem nieruchomości w rozumieniu art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ze względu na status posiadacza nieruchomości skarżąca ma określone obowiązki, które wynikają m.in. z art. 5 i art. 28 u.o.z. oraz obciążają skarżącą jako posiadacza zabytku znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Zdaniem skarżącej organ nie uwzględnił decyzji Ministra z dnia 19 kwietnia 2024 r. o niewpisaniu budynku do rejestru zabytków, w której rozstrzygnięto, że budynek nie jest zabytkiem. W ocenie skarżącej oznacza to, że budynek nie może również zostać ujęty w wojewódzkiej lub gminnej ewidencji zabytków. Przy tym definicja ustawowa zabytku jest tak zwaną definicją "płaską", zgodnie z którą obiekty nie podlegają kwalifikacji jako zabytki o większej lub mniejszej wartości. Na podstawie obowiązujących przepisów u.o.z. dany obiekt jedynie może być uznany albo nieuznany za zabytek, nie ma podstaw do różnicowania i hierarchizacji obiektów (zabytków) w zależności od ich wartości. Skoro Minister zdecydował o niewpisaniu budynku do rejestru zabytków i tym samym przesądził, że budynek nie jest zabytkiem, to nie ma podstaw do zachowania karty ewidencyjnej budynku w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Ponadto wynikające z decyzji formalne ustalenie, że budynek przestał być zabytkiem potwierdza, że błędne było wcześniejsze stwierdzenie charakteru zabytkowego obiektu w postępowaniach tak zwanych ewidencyjnych, które poprzedzały włączenie karty budynku do wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków.

Skarżąca podkreśliła także, że organ przeprowadził ocenę wartości zabytkowych budynku na podstawie nieaktualnej karty ewidencyjnej budynku, która zawiera błędy - co przyznał sam organ w toku postępowania zakończonego decyzją Ministra z dnia 19 kwietnia 2024 roku. Do dnia podjęcia zaskarżonej czynności organ jednak nie zaktualizował karty budynku ani nie usunął błędów z jej treści. Natomiast w piśmie, w którym organ odmówił wyłączenia karty budynku z ewidencji stwierdził, że włączenie karty budynku do zasobu WEZ zgodnie z przepisami rozporządzenia dowodzi przeprowadzenia weryfikacji pod kątem spełniania przez budynek przesłanek wskazanych w definicji legalnej zabytku.

W piśmie z 2 kwietnia 2026 r. skarżąca ponownie podkreśliła, że organ w zaskarżonej czynności zignorował ustalenia zawarte w decyzji Ministra z 19 kwietnia 2024 r. Minister wskazał tam, że budynek nie spełnia wymaganej ustawowo cechy wartości historycznej ani naukowej zabytku, zaznaczył jednocześnie, że wymienione przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wartości historyczne wynikające z lokalizacji na terenie letniska K. nie wynikają z samoistnych wartości budynku. Fakt, że budynek znajduje się na obszarze zabytkowego zespołu nie powoduje występowania w przypadku budynku odrębnych ("samoistnych") wartości historycznych, ani innych ustawowo wymaganych do kwalifikacji budynku jako zabytku. Ponadto Minister stwierdził, że wartość naukowa willi "[...]" wynikająca z przypisania autorstwa projektu architektowi T. Z. w kontekście przeprowadzonych zmian jest znikoma, bowiem obiekt przekształcony nie może stanowić świadectwa działalności tego architekta ani przedmiotu badań nad jego twórczością. W sytuacji, gdy nie odnaleziono projektu willi, trudno znaleźć materialne podstawy do prowadzenia badań naukowych. W żadnym fragmencie treści uzasadnienia decyzji Minister nie wskazuje na zachowanie w części "struktury i dekoracji architektonicznej oraz klasycyzującej formy" oraz nie przesądza o zachowaniu tych elementów. Minister jedynie wspomina o tych elementach w kontekście nawiązania do treści uzasadnienia uchylonej decyzji organu pierwszej instancji.

Zdaniem skarżącej niezachowanie autentycznej substancji budynku, utraconej w konsekwencji licznych przekształceń, nie pozwala przyjąć, że budynek może zostać zakwalifikowany jako zabytek. Waloryzacja wartości budynku przeprowadzona przez organy administracji w ramach postępowania rejestrowego z lat 2019-2022, została już raz negatywnie zweryfikowana prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 653/22). Ta negatywna weryfikacja dotyczyła także twierdzeń zawartych w decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 2021 r. - obecnie uchylonej, do której treści organ jednak nawiązuje w uzasadnieniu zaskarżonej czynności odmowy wyłączenia karty ewidencyjnej budynku z wojewódzkiej ewidencji zabytków.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podkreślając, że w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 19 kwietnia 2024 r. uchylającej decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 14 maja 2021 r. i orzekającej o niewpisaniu do rejestru zabytków Willi "[...]", nie zakwestionowano zabytkowego charakteru przedmiotowego budynku, natomiast podważono przesłanki dokonania wpisu do rejestru, tj. objęcia zabytku najwyższą i najpełniejszą formą ochrony prawnej. Jasne stanowisko organu II instancji w tym zakresie w sposób jednoznaczny obala twierdzenie skarżącej, jakoby w treści decyzji Minister rozstrzygnął, że budynek nie jest zabytkiem. Gdyby Minister rzeczywiście stał na stanowisku, że Willa "[...]" nie jest zabytkiem, to uchylając decyzję o wpisie powinien umorzyć postępowanie, a nie orzekać merytorycznie o odmowie wpisu (zabytku) do rejestru.

Zdaniem organu argumentacja dotycząca hierarchizacji form ochrony zabytków, spośród których formą ochrony stosowaną w przypadku posiadania przez zabytek wysokich wartości artystycznych, historycznych, naukowych jest tzw. ochrona rejestrowa, została ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Organ wskazał też, że karta ewidencyjna zabytku opracowana w 2010 r. nie stanowiła jedynego elementu materiału dowodowego, na podstawie którego odmówiono wyłączenia budynku z WEZ. Skarżący nie wnioskował o dostęp do akt sprawy, nie zwracał się również z wnioskiem o udzielenie informacji w tym zakresie, w związku z czym nie była i na chwilę sporządzania niniejszego pisma nie jest mu znana zawartość zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. Sprawa zakończona czynnością materialno-techniczną polegającą na odmowie wyłączenia karty ewidencyjnej z WEZ nie miała charakteru jurysdykcyjnego i cechował ją znacznie mniejszy stopień sformalizowania, niż postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Podkreślono też, że w decyzji Ministra z 19 kwietnia 2024 r. nie zakwestionowano poprawności oraz aktualności wniosków i opisów uwzględnionych w opinii specjalistycznej Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 12 lipca 2023 r., a jedynie nie przyznano jej wagi umożliwiającej wpis budynku do rejestru zabytków. Stąd twierdzenie skarżącego, jakoby w treści opinii znajdowały się błędy merytoryczne i nieaktualne informacje jest bezpodstawne.

W odpowiedzi na skargę podniesiono też, że skarżąca nie powołała się na żadną opinię autorstwa historyka sztuki, konserwatora zabytków lub zabytkoznawcy, której autor negowałby wartości zabytkowe, w tym stopień zachowania autentycznej substancji budynku, uzasadniające jego zaewidencjonowanie w zasobie WEZ.

Pismem z dnia 25 maja 2026 r., uzupełnionym pismem z dnia 22 czerwca 2026 r., wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zgłosiło T. stojąc na stanowisku, że Willa "[...]" jest zabytkiem i zasługuje na ochronę.

Postanowieniem z dnia 7 lipca 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dopuścił T. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

W piśmie z dnia 31 sierpnia 2026 r. skarżąca podniosła, że dopuszczenie T. do udziału w postępowaniu nastąpiło z naruszeniem art. 33 § 2 p.p.s.a.

Wraz z pismem z dnia 18 września 2026 r. skarżąca przedłożyła opinię prawną z dnia 17 września 2026 r. z zakresu ochrony zabytków dotyczącą definicji legalnej zabytku w związku z wojewódzką i gminną ewidencją zabytków sporządzoną przez prof. Dr hab. K.Z. i mgr P.C..

Pismem z dnia 23 września 2026 r. Gmina Miasta Gdyni wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że samo wystąpienie dzierżawcy o wyłączenie nieruchomości z wojewódzkiej ewidencji zabytków wbrew stanowisku i wobec sprzeciwu właściciela zabytku, stanowi próbę pogwałcenia praw właściciela. Dzierżawca, będący posiadaczem zależnym, który ma zawartą umowę terminową do roku 2040, próbuje doprowadzić do nieodwracalnej ingerencji w prawa właściciela. Dzierżawca w sposób nieuprawniony przypisuje sobie prawo do decydowania o budynku.

Gmina podkreśliła, że klasyfikacja budynku jako zabytku nie budzi wątpliwości, pomimo niewpisania go do rejestru. Celowość wpisu do rejestru zabytków potwierdzały opinie specjalistycznych podmiotów takich jak m.in. Narodowy Instytut Dziedzictwa, Wojewódzka Rada Ochrony Zabytków przy Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorze zabytków. Budynek ma wysokie wartości historyczne i jest bardzo ważnym elementem historii i dziedzictwa kulturowego G., na co wskazuje zainteresowanie mieszkańców G., opnie w publikacjach o historii miasta oraz ocena specjalistyczna organów konserwatorskich i innych eksperckich podmiotów.

Zdaniem Gminy, ewentualne błędy w karcie ewidencyjnej są bez wpływu na ocenę walorów budynku nie oznaczają, że obiekt nie jest zabytkiem.

W piśmie z dnia 23 września 2026 r. spółka przedstawiła stanowisko końcowe. Podkreśliła, że w obecnym stanie prawnym obowiązuje wyłącznie jedna definicja ustawowa zabytku, która została określona przepisem art. 3 pkt 1 u.o.z. i z której wynika, że brak jest podstaw do klasyfikowania zabytków według kryterium ich różnej wartości. Pojęcie zabytku oraz tworząca je definicja mają charakter "płaski", nadany przez ustawodawcę. Przepisy ustawy nie umożliwiają zatem tworzenia odrębnych ustawowych kategorii zabytków np. "tylko rejestrowych" czy "tylko ewidencyjnych" w zależności od posiadanych wartości.

W świetle powyższego, zdaniem spółki, wykładnia art. 3 ust. 1 ustawy dokonana przez organ w sprawie zakończonej zaskarżonym aktem zaskakuje, bowiem organ ten stwierdził, bez wymaganej podstawy ustawowej i z naruszeniem przywołanej normy, że budynek nie jest zabytkiem "rejestrowym", ale za to jest zabytkiem "ewidencyjnym". Nadto spółka zwróciła uwagę na decyzję Ministra z 19 kwietnia 2024 r., wydaną w postępowaniu rejestrowym, którą rozstrzygnięto, że budynek nie jest zabytkiem. Decyzja ta, jak wskazano, powinna być uwzględniania w treści innych rozstrzygnięć wydawanych w obrocie prawnym. Decyzji tej nie można interpretować w ten sposób, że budynek nie jest jedynie zabytkiem rejestrowym w ujęciu ustawy.

Podkreślono, że sam D. C., pełniący funkcję Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w prezentacji wykorzystywanej podczas wykładu dla członków Izby Architektów RP w Gdańsku w dniu 24 lutego 2026 r. stwierdził, że w Polsce w obecnym stanie prawnym nie ma kategoryzacji zabytków. Zdaniem spółki, zachodzi rozbieżność między publicznie prezentowanym przez autora prezentacji poglądem a rozstrzygnięciem podjętym przez niego jako Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Podsumowując najważniejsze argumenty, spółka wskazała, że organ nie uwzględnił zasadniczego i wiążącego założenia decyzji Ministra z 2024 r. Pominął też fakty, które były mu znane z urzędu, zwłaszcza przebieg postępowania rejestrowego, jak też dowody znajdujące się w aktach prowadzonej przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków sprawy o wpis budynku do rejestru zabytków. Organ oparł się wyłącznie na treści opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 2023 r., pominął zaś inne dowody, w tym uwagi zgłoszone przez spółkę do treści tej opinii. Tym samym, zdaniem spółki, materiał dowodowy, na którym organ oparł swoje rozstrzygnięcie, nie był pełny. Dalej skarżąca podniosła, że organ bezrefleksyjnie bądź świadomie wykorzystał błędne sformułowania i ustalenia stanu faktycznego z postępowania o wpis budynku do rejestru zabytków, które to ustalenia stanowiły podstawę decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Ministra z 2021 r. i 2022 r., uchylonymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w 2022 r. Ustalenia te zostały również zakwestionowane w uzasadnieniu decyzji Ministra z 19 kwietnia 2024 r.

Skarżąca podniosła, że samo ujęcie budynku w ewidencji wojewódzkiej nastąpiło w 2010 r. w sposób wadliwy, bez rzeczywistego rozpoznania wartości budynku i bez jakiegokolwiek udziału w postępowaniu właściciela lub dzierżawcy. W 2008 r. budynek został objęty ochroną konserwatorską w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, mimo że nie był wówczas ujęty w ewidencji wojewódzkiej ani gminnej, ani w rejestrze zabytków. Na etapie uzgodnień w toku procedury planistycznej właściciel budynku przedstawiał stanowisko o braku zasadności objęcia budynku ochroną konserwatorską w planie miejscowym. Wskazuje to na dodatkowe wątpliwości dotyczące ujęcia budynku w ewidencjach zabytków oraz zmienną ocenę charakteru zabytkowego budynku w zależności od nastawienia władz Miasta – właściciela budynku. Organ pominął posiadane przez siebie zażalenia składane przez Prezydenta Miasta Gdyni na postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydawane w trybie uzgodnieniowym w ramach procedury planistycznej, które wskazują na ową zmienność stanowiska właściciela.

Organ nie uwzględnił też, że karta ewidencyjna budynku jest nieaktualna i zawiera błędy. W aktach sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra znajdują się pisma organu, w których organ potwierdza wadliwość karty i zobowiązuje się do jej aktualizacji i poprawy, co do dnia podjęcia zaskarżonej czynności nie nastąpiło.

Organ przyznał istotne, o ile nie przeważające, znaczenie stanowisku właściciela budynku, podczas gdy stanowisko to nie zostało sporządzone i podpisane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni, który jest jedynym urzędnikiem miejskim umocowanym do podejmowaniu tego rodzaju działań.

W piśmie procesowym z dnia 28 września 2026 r. skarżąca odniosła się do stanowiska Gminy Miasta Gdynia zawartego w jej piśmie z dnia 23 września 2026 r., powtarzając swoje dotychczasowe argumenty. Podkreśliła dodatkowo, że umowa dzierżawy nie zawiera zapisu wskazującego, że jej przedmiotem jest budynek mający status zabytku. Nadto, w ocenie skarżącej, status dzierżawcy w rozumieniu ustawy zrównany jest ze statusem właściciela. Spółka podtrzymała swoje stanowisko, że przedmiotowy budynek nie jest zabytkiem i podkreśliła, że w odróżnieniu od Gminy, swoje stanowisko szeroko uzasadniła i wykazała. Do pisma załączyła pismo z dnia 17 października 2023 r. zatytułowane "Uwagi Strony H. S.A." dotyczące opinii z dnia 12 lipca 2023 r. oraz oświadczenie z dnia 21 lutego 2008 r., złożone przez dr inż.arch. A. K., współautora projektu decyzji z 1985 r. o wpisie do rejestru zabytków zespołu urbanistycznego K. dotyczące braku charakteru zabytkowego terenu objętego ww. planem, na którym znajduje się budynek. Spółka podkreśliła, że nie składa wniosku o przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. ale wnosi o potraktowanie ich jako własne stanowisko skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Przedmiotem wniesionej skargi jest czynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 stycznia 2026 r. polegająca na odmowie wyłączenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków (dalej też: WEZ) karty ewidencyjnej budynku mieszkalnego, tzw. willi "[...]" przy ul. [...] w G., dz. ewid. Nr [...], obr. [...].

Wyłączenie karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 1292), zwanej dalej jak dotychczas "ustawą" lub "u.o.z.", w zw. z § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 maja 2021r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2021r., poz. 56), zwanego dalej jak dotychczas "rozporządzeniem" - jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta podejmowana jest bowiem przez organ administracji publicznej i odnosi się do działania pozostającego w zakresie wykonywania administracji publicznej. Wyłączenie karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków jest też działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615 z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto, jak wynika z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W niniejszej sprawie 30 dniowy termin do wniesienia skargi został zachowany, albowiem o zaskarżonej czynności strona skarżąca dowiedziała się w dniu 6 lutego 20265 r. a skargę wniosła w dniu 9 marca 2025 r., z uwzględnieniem zasady wynikającej z art. 83 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zatem rozpoznając skargę w pierwszej kolejności Sąd zobligowany jest ustalić, czy podmiotowi wnoszącemu skargę przysługuje legitymacja skargowa. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi.

W świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. podmiot wnoszący skargę musi zatem wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony. W świetle powyższej regulacji nie ma znaczenia czy organy w toku postępowania administracyjnego (błędnie) uznały dany podmiot za stronę. Wyjątkiem jest sytuacja adresata decyzji administracyjnej (lub innego aktu), który nie miał interesu prawnego legitymującego go do udziału w postępowaniu administracyjnym, jednak bez względu na to ma prawo wniesienia na taki akt skargi do sądu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2013/20, dostępny jw.). Taka sytuacja jednak nie ma w sprawie miejsca. Zaskarżona czynność podjęta została wprawdzie z inicjatywy skarżącej spółki, niemniej jednak nie był to wniosek wszczynający postępowanie w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Procedura włączenia oraz wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z WEZ jest odformalizowana. Ani z ustawy, ani z rozporządzenia nie wynika, aby była ona procedurą wszczynaną na wniosek. Nie ma zatem regulacji analogicznej do tej zawartej w art. 13 ust. 6 u.o.z., z którego wynika, że postępowanie w sprawie skreślenia zabytku z rejestru może zostać wszczęte nie tylko z urzędu, ale również na wniosek właściciela zabytku lub użytkowania wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Z procesem włączenia lub wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z WEZ wiąże się jedynie obowiązek informacyjny w stosunku do właściciela lub posiadacza zabytku (§ 15 ust. 1 rozporządzenia), co nie jest równoznaczne z nadaniem tym podmiotom prawa do zainicjowania procedury, o której mowa. W tej sytuacji, skoro brak jest przepisu, z którego wynikałoby, że dzierżawcy nieruchomości przysługuje prawo do złożenia wniosku o wyłączenie karty ewidencyjnej zabytku z WEZ, przyjąć należy, że zaskarżona czynność podjęta została z urzędu, nie na wniosek (choć z inicjatywą wystąpiła skarżąca spółka). Jednocześnie czynność ta dotyczy odmowy wyłączenia karty ewidencyjnej nieruchomości z WEZ, nie odbiera zatem skarżącej żadnych uprawnień ani nie nakłada na nią obowiązków, co ewentualnie samo w sobie mogłoby skutkować uznaniem istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego do jej zaskarżenia. W tej sytuacji rozważyć należało, czy istnieje przepis prawny wiążący zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją skarżącej spółki.

W wyroku z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18, Trybunał Konstytucyjny uznał art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Trybunału kształt regulacji zawartej w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, w rozumieniu nadanym wykładnią sądów, uznających, że przepis ten nie przewiduje udziału właścicieli rzeczy w postępowaniu dotyczącym wpisu do ewidencji, nie jest niezbędny do ochrony interesu publicznego, a jej efekty nie pozostają w dopuszczalnej proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli nieruchomości. Osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie uzasadnionych wartości. (...). Fundamentem demokratycznego państwa prawnego jest możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. Art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie wskazanym przez NSA prowadzi do sytuacji, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem.

Wyrok powyższy odnosił się do wpisania nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, niemniej jednak w świetle obowiązujących aktualnie przepisów sytuacja procesowa właściciela zabytku, który ma być ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków, jest taka sama, jak właściciela nieruchomości czy zabytku nieruchomego, który ma zostać ujęty w gminnej ewidencji. W obu przypadkach regulacje dotyczące udziału właściciela w postępowaniu administracyjnym, mającym na celu objęcie zabytku nieruchomego gminną lub wojewódzką ewidencją zabytków, zamieszczone zostały wyłącznie w rozporządzeniu, gdyż ustawa o ochronie zabytków nie zawiera żadnych przepisów w tym zakresie. We wskazanym wyroku Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że wpis nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków wpływa na prawo własności nieruchomości, co odnosi się także i do ujęcia nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

O ile nie ulega wątpliwości, że właścicielowi nieruchomości ujętej w wojewódzkiej ewidencji zabytków przysługuje legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjntym w sprawie dotyczącej odmowy wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków, to w ocenie Sądu legitymacji takiej nie można przyznać podmiotowi, którego tytuł prawny do nieruchomości wynika ze stosunku obligacyjnego.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22, interes prawny istnieje wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy. Wyjaśnił też, że nie jest możliwe wywodzenie interesu prawnego z zasad prawa, np. z zasady wolności gospodarczej. Tylko ścisły związek interesu indywidualnego z normą prawną mającą charakter normy-reguły, jako źródłem tego interesu, pozwala taki interes określać mianem interesu prawnego. Brak ścisłego związku interesu indywidualnego z normą prawną, rozpatrywaną jako źródło tego interesu, pozwala określać taki interes jedynie jako interes faktyczny. Interesem faktycznym będzie zatem zarówno taki interes indywidualny, który nie pozostaje w jakimkolwiek związku z jakąkolwiek normą prawną, jak i taki interes, który nawiązuje do norm prawnych, ale nie są to materialne normy-reguły, i również taki interes, który nawiązując do materialnych norm-reguł, nie wynika z nich bezpośrednio, lecz jest budowany na aktach lub czynnościach opartych na tych normach, co oznacza jedynie pośredni związek tego interesu z normami prawnymi. Ścisła więź, jaka musi zaistnieć pomiędzy interesem indywidualnym a normą prawną, na której się on opiera, aby interes taki mógł być zakwalifikowany jako interes prawny, wyraża cechę bezpośredniości interesu prawnego. Cecha ta jest też konsekwencją spostrzeżenia, że "pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możliwość nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać z powszechnie obowiązującego prawa i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo" (P. Gołaszewski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 220). W doktrynie podkreśla się też, że skoro norma prawa materialnego, stanowiąca podstawę interesu prawnego, powinna być normą dającą się indywidualnie określić i wyodrębnić, której treść można do końca ustalić, zawsze też powinna aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu, to interes prawny nie może być wyprowadzany z samego tylko faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego czy istnienia jakiejś instytucji prawnej. Nie może on też wynikać tylko z interesów lub uprawnień innych podmiotów ani też nie może mieć charakteru hipotetycznego (zob. J. Zimmermann: Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: H. Olszewski i B. Popowska (red.): Gospodarka Administracja Samorząd, Poznań 1997, s. 609). Nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet, gdy związki te miałyby charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny (A.S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 79). W konsekwencji jest to interes osobisty, własny i indywidualny – "uzależniony od prawa materialnego" (zob. J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 94). Oznacza to, że nie uzasadniają istnienia interesu prawnego takie sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej.

Dalej NSA wskazał, że w orzecznictwie sądowym istotę bezpośredniości interesu prawnego ujmuje się jako "bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny", co oznacza "że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu" (np. wyrok NSA z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00; wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 518/08).

W konsekwencji NSA stwierdził we wskazanej uchwale, że źródłem interesu prawnego nie mogą być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa (zob. P. Gołaszewski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 220). Nie można więc go wywieść ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym w postaci umowy zobowiązaniowej, np. umowy o wykonanie robót budowlanych związanych z realizacją decyzji o pozwoleniu na budowę (np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 345/97), czy z umowy najmu lokalu mieszkalnego (np. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05) lub innego tytułu obligacyjnego do nieruchomości (np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 345/97; wyrok NSA z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3735/18), a także z roszczeń cywilnoprawnych, statutów, regulaminów, przepisów wewnętrznych, korporacyjnych, postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, cywilnych lub karnych, jak też zapadłych w tych postępowaniach orzeczeń, które "przeważnie wiążą organy administracyjne, jednak same w sobie - niepoparte normą (bezwzględnie obowiązującą) prawa powszechnego - nie stanowią źródła interesu prawnego" (P. Gołaszewski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 221). Jak wskazuje się w orzecznictwie, "obligacyjne tytuły prawne nie mogą stanowić źródła interesu prawnego, gdyż umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego faktu oczywista okoliczność konieczności ich zawierania w zgodzie z obowiązującym prawem" (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 178/13; wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 424/14).

Powyższe rozważania dotyczące sposobu rozumienia interesu prawnego mają wymiar uniwersalny i znajdują zastosowanie również do pojęcia interesu prawnego na gruncie art. 50 § p.p.s.a. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy nie można uznać, że dzierżawcy nieruchomości przysługuje interes prawny do zaskarżenia czynności Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie włączenia/wyłączenia karty ewidencyjnej z WEZ. Analiza przepisów normujących zarówno przesłanki, jak i procedurę, jaka towarzyszy wpisaniu nieruchomości do WEZ, a także przepisów materialnego prawa administracyjnego wiążących z tym wpisem określone konsekwencje prawne, prowadzi do wniosku, że czynność ewidencyjna skutkuje szeregiem konsekwencji prawnych mających walor konstytutywny dla samej nieruchomości, a w konsekwencji dla jej właściciela lub użytkowania wieczystego, natomiast skutków takich nie wywołuje względem podmiotu mającego do nieruchomości tytuł wyłącznie obligacyjny. Taki podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, ale nie prawny, bowiem brak jest tu omawianej wyżej cechy "bezpośredniości". Jego sytuacja kształtowana jest bowiem wskutek wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do właściciela nieruchomości.

Nie bez powodu prawa obligacyjne to prawa skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego (inter partes) w przeciwieństwie do praw bezwzględnych, czyli skutecznych względem wszystkich (erga omnes). Wprawdzie na dzierżawcy nieruchomości jako jej posiadaczu ciążą pewne obowiązki wynikające z ustawy - wystarczy odwołać się do treści art. 5 - obowiązek opieki nad zabytkiem, art. 28 - obowiązek informowania organów ochrony konserwatorskiej o zdarzeniach prawnych i faktycznych zabytku, art. 29 i 30 - obowiązek udostępniania zabytku do prowadzenia badań, ponadto posiadaczom zabytku przysługują pewne prawa np. do żądania pisemnych zaleceń konserwatorskich (art. 27) czy wreszcie art. 110 tej ustawy z którego wynikają sankcje karne za niewypełnienie niektórych obowiązków przez posiadacza zabytku. Dodać jednak należy, że określone obowiązki i ograniczenia odnoszą się do wszystkich podmiotów, które swoim działaniem mogą potencjalnie oddziaływać na zabytek. Regulacje dotyczące ochrony zabytków obejmują nie tylko właściciela czy posiadacza zabytku, lecz również inne osoby, których zachowanie może wpływać na stan zabytku. Dotyczy to w szczególności przepisów karnych odnoszących się do zniszczenia zabytku, które mają zastosowanie powszechne (Witkowska J., Wpis do rejestru zabytków jako forma ochrony administracyjnoprawnej, Przegląd Prawa Administracyjnego nr 1/2026, str. 159). Normy te nie uprawniają jednak ich adresatów do żądania od organów ochrony konserwatorskiej podejmowania czynności w przedmiocie ujęcia nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków, w szerokim rozumieniu obejmującym tak włączenie jak i wyłączenie karty ewidencyjnej zabytku z tej ewidencji. Oznacza to brak legitymacji skargowej tych podmiotów w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym czynności organu podejmowanych w tym przedmiocie. Fakt zatem spoczywania na posiadaczu pewnych obowiązków związanych z posiadaniem zabytku nie oznacza jeszcze, że przysługuje mu interes prawny do zaskarżenia czynności konserwatora zabytków dotyczącej odmowy wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Świadczą one tylko o posiadaniu interesu faktycznego, ale nie prawnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie spraw ze skarg na uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjmuje się, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na taką uchwałę nie mają zasadniczo podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem, np. dzierżawcy nieruchomości (por. wyroki NSA z: 28 września 2006 r. sygn. akt II OSK 936/06, z 10 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1468/07 i z 26 września 2008 r. sygn. akt II OSK 312/08), najemcy lokali (por. wyroki NSA: z 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1436/09 i z 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2369/12), czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1475/08). Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny (por. postanowienie NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 2882/16).

Pogląd powyższy odnieść należy do kwestionowania czynności wojewódzkiego konserwatora zabytków w zakresie odmowy wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika z przepisu prawa materialnego, lecz z umowy cywilnoprawnej. Zaskarżona czynność zatem nie dotyka bezpośrednio interesu prawnego skarżącej, a jedynie w sposób pośredni kształtując jej obowiązki związane z posiadaniem zabytku.

Mieć interes prawny, znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tej osoby. Takiego przepisu, z którego wynikałoby prawo posiadacza do żądania od organu konserwatorskiego zweryfikowania statusu obiektu jako zabytku, nie ma ani w ustawie, ani w rozporządzeniu. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała legitymacji do wniesienia skargi na czynność PWKZ o odmowie wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z WEZ.

Ustalenie braku legitymacji do wniesienia skargi jest rezultatem badania interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., który jest instytucją prawa materialnego. W związku z tym brak legitymacji czynnej, co do zasady, skutkuje oddaleniem skargi (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 115/16). Jedynie w przypadku wniesienia skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, Sąd odrzuca skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarga dotyczy czynności, o której mowa w art. 3 § 4 p.p.s.a., a w związku z tym przepis ten nie ma zastosowania.

Niezależnie od powyższego, nawet gdyby uznać, że skarżącej przysługuje interes prawny do wniesienia skargi w tej sprawie, skarga i tak podlegałaby oddaleniu ze względu na jej merytoryczną bezzasadność.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że postępowanie w sprawie włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków lub jej wyłączenia nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w którym organ administracji podejmowałby akt po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ustawodawca odstąpił bowiem od traktowania działań wojewódzkiego konserwatora zabytków jako działań jurysdykcyjnych, które jako zorganizowany ciąg czynności proceduralnych wymagają dla zapewnienia ich poprawności szczegółowego unormowania. Brak przepisów określających tryb postępowania w sprawie włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków lub jej wyłączenia skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu polega na badaniu zgodności tego działania z przepisami prawa materialnego (zob. wyroki NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2189/13, z 29 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2225/18, z 5 lipca 2022r., sygn. akt II OSK 249/22).

W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku zabytku nieruchomego organ ochrony zabytków nie jest niczym skrępowany przy dokonywaniu takiej czynności, działania podejmowane przez organ w tym zakresie stanowią bowiem środek wstępnej ochrony zabytków. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy i nie prowadzi w tej sprawie postępowania jurysdykcyjnego. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków dotyczącą ujęcia zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy do jej dokonania (por. wyrok NSA z 9 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 931/20; wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2116/19; wyrok NSA z 8 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1926/17; wyrok NSA z 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 21/15; wyrok NSA z 28 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3174/14). Przy czym brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z ujęciem zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy może zostać ujęty w ewidencji (por. wyroki NSA z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2926/16). Podobnie, jeśli organ odmawia wyłączenia zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków, podstawą tej czynności jest przyjęcie i wykazanie, że nieruchomość nie utraciła wskazanych wartości uzasadniających uznanie jej za zabytek.

Przepis art. 3 pkt 1 u.o.z. definiuje "zabytek" jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 tej ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust. 2 tej ustawy stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Ze wskazanych przepisów wynika, że karta ewidencyjna zabytku może być sporządzona i następnie dołączona do wojewódzkiej ewidencji zabytków tylko w stosunku do takiej nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która stanowi zabytek. Rzecz nie staje się zabytkiem przez to, że została dla niej założona karta ewidencyjna zabytku, lecz dlatego, że stanowi ona świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Włączanie i wyłączanie kart ewidencyjnych z ww. ewidencji oznacza konieczność badania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków przesłanek występowania (lub nie) cech zabytku wskazanych w ustawowej definicji zabytku i adekwatne działanie względem wyniku tego działania. Jednocześnie w związku z niedoformalizowaniem tego "badania" przez ten organ administracji publicznej, zarówno w przypadku czynności włączenia, jak i w przypadku czynności wyłączenia karty ewidencyjnej z WEZ, postępowanie sądowoadministracyjne jest miejscem oceny udowodnienia (lub nie) przez organ administracji publicznej zabytkowych przesłanek względem spornego obiektu (Tomasz Sienkiewicz "O potrzebie ustawowego doformalizowania charakteru prawnego wojewódzkiej ewidencji zabytków", Legalis)

Ustawa nie zawiera regulacji odnoszących się do procedury i przesłanek wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Regulację taką zawiera § 16 rozporządzenia, stanowiący, że kartę ewidencyjną nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem, wyłącza się z krajowej i wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz przechowuje w archiwum zakładowym Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków.

Zasadnicza argumentacja skarżącej domagającej się wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków opiera się na decyzji Ministra z dnia 19 kwietnia 2024 r., którą to decyzją Minister uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 14 maja 2021 r. i orzekł "nie wpisać do rejestru zabytków nieruchomych województwa p. willi "[...]" położonej w G. przy ul. [...], na terenie działki nr [...], obr. [...]". Zdaniem skarżącej, Minister rozstrzygnął, że przedmiotowy budynek nie jest zabytkiem, co powinno zostać uwzględnione w treści innych rozstrzygnięć wydawanych w obrocie prawnym tak długo, jak decyzja ta pozostaje w obrocie.

Ze względu na zarzuty skargi należy przytoczyć najważniejsze fakty związane z postępowaniem w sprawie wpisu nieruchomości do rejestru zabytków, z którym to postępowaniem skarżąca wiąże zasadniczą część swojej argumentacji.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 653/22, decyzją z dnia 14 maja 2021 r. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa p. pod numerem rejestru [...] willę "[...]" na terenie działki nr [...], obr. [...], położoną w G. przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wpis do rejestru zabytków jest najskuteczniejszą formą ochrony konserwatorskiej zabytku. Jako zagrożenie dla obiektu i krajobrazu kulturowego [...] wybrzeża uznano zaproponowaną przez dzierżawcę nieruchomości – H. S.A. koncepcję relokacji budynku w nowe miejsce. Posiadacz nieruchomości argumentował swe stanowisko brakiem stabilności skarpy, złym stanem zachowania obiektu, przemianami architektoniczno-plastycznymi, utratą pierwotnych walorów ekspozycyjnych oraz części substancji zabytkowej. Zakładano odbudowę obiektu ok. 30 m na południe, w parku miejskim, na skarpie przy B. [...], z zachowaniem części oryginalnej substancji zabytkowej oraz rekonstrukcją utraconych pierwotnych elementów. PWKZ tego typu inwestycję uznał za niedopuszczalne i szkodliwe dla zabytku, z czym dzierżawca polemizował. Dlatego koniecznym było rozważenie wzmocnienia dotychczasowej ochrony prawnej poprzez wpis do rejestru zabytków, stosownie do stopnia zachowania wartości obiektu, które podlegały zbadaniu i ocenie w ramach niniejszego postępowania. Obecnie budynek figuruje w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. Jego ochronę uwzględniono w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Wzgórze Św. Maksymiliana w Gdyni, rejon ulic Wyspiańskiego i Ejsmonda (Uchwała nr XXI/507/08 Rady Miasta Gdyni z 25 czerwca 2008, t.j. z 21 grudnia 2016 r.). W planie zakwalifikowano go do grupy A - obiektów o wysokich walorach kulturowych. Znajduje się też w otoczeniu układu urbanistycznego K. w G., wpisanego do rejestru zabytków, decyzją z dn. 8 lutego 1985, nr rejestru [...] (dawniej nr [...]).

Następnie wskazano zebrany w trakcie postępowania materiał dowodowy, w tym liczne pisma i dokumenty złożone przez H. sp. z o.o.

W dalszej kolejności organ I instancji wyjaśnił, że "historia powstania willi przy ul. [...] w G. wiąże się z planami utworzenia polskiego letniska morskiego zwanego K. lub potocznie K.", a także przedstawiono historię powstania (w latach 1923-1931) omawianego budynku i wyjaśniano, że autorstwo projektu przypisywane jest T. Z. Następnie stwierdzono, że nieruchomość gruntowa, na której wzniesiono omawianą willę została nabyta przez S. S. od P. w 1922 r. Budynek służył kolejno jako: letnia rezydencja S. (do 1931 r., a po tym okresie obiekt był dzierżawiony), biura dowództwa wojsk niemieckich (w czasie II wojny światowej), jako Dom Z. (1949-1950), obiekt dzierżawiony przez M., a od 1964 r. jako Hotel N. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji omówiono także zasady kształtowania i rozwój K., opisując wymogi, jakim podlegały projektowane realizacje. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił także, że "na terenie letniska [K.], w pierwszych latach jego rozwoju dominował tzw. styl dworkowy (odmiana stylu narodowego) o historyzujących formach neostylowych, nawiązujących głównie do klasycyzmu, baroku, baroku klasycyzującego, tzw. stylu ok. 1800".

W dalszej kolejności, w uzasadnieniu zawarto opis ww. budynku z uwzględnieniem dokonanych przekształceń (wymiana stolarki okiennej i drzwiowej, wymiana części drewnianych stropów, rozebranie "wschodniego tarasu z płytkimi ryzalitami bocznymi i portykiem wgłębnym" i dobudowanie w jego miejscu parterowych pomieszczeń przeznaczonych na restaurację, a od zachodu połączenie willi łącznikiem z budynkiem hotelowym z 2001 r.). Do budynku dodano także "dwie nowe, prostokątne lukarny w północnej połaci dachu oraz komin w szczycie". Podkreślono, że detale elewacji zachowały się częściowo, a trójtrartowy układ wnętrza jest czytelny, pomimo przebudów. Wskazano, że powyższe przekształcenia mają "częściowy wpływ na autentyzm substancji zabytkowej budynku, ale nie umniejszają jego wartości całkowicie", przy czym "oryginalna forma architektoniczna budynku i jego stylistyka jest nadal częściowo czytelna, a późniejsze nawarstwienia historyczne możliwe do odróżnienia". W ocenie PWKZ "część niekorzystnych, nieestetycznych zmian jest odwracalna lub możliwa do rekonstrukcji w zakresie dopuszczalnym w doktrynie konserwatorskiej (np. wymiana wtórnej stolarki okiennej lukarn na wzór okien historycznych, rozbiórka dobudówek, przywrócenie zamurowanych otworów okiennych, których wielkość i kształt są czytelne w murze, np. drzwi do garażu, odtworzenie zniszczonych detali na wzór fragmentów zachowanych)".

W uzasadnieniu decyzji I instancji podkreślono także walory widokowe omawianej willi, omawiając jej ekspozycję czynną i bierną (widok z zabytku i na zabytek). Następnie organ I instancji ustosunkował się do uwag wnoszonych w trakcie postępowania przez skarżacą dotyczących m.in. ustalenia pierwotnej własności willi, autorstwa T. Z., przekształceń obiektu, formy dekoracji nad wejściem głównym, czy ekspozycji obiektu. Poruszono także kwestie związane z podnoszoną przez skarżącą kwestią lokalizacji omawianego budynku na terenie osuwiska i odniesiono się do zarzutu stosowania błędnego nazewnictwa w opisach budynku, znajdujących się w aktach sprawy (w protokole z oględzin oraz opracowaniu przygotowanym przez M. J. S.).

Odniesiono się także do zarzutów związanych z negatywną oceną dorobku T. Z. oraz do stwierdzenia, że "A. S. nie jest osobą zasłużoną dla powstania i rozwoju G." i nie angażował się w walkę niepodległościową lub konspiracyjną w czasie II wojny światowej. Organ pierwszej instancji ustosunkował się także do stwierdzeń strony o braku związku omawianej willi z założeniem urbanistyczno-architektonicznym K. W dalszej kolejności w uzasadnieniu wskazano na wartości historyczne, artystyczne i naukowe uzasadniające wpis do rejestru zabytków, t.j, czas powstania, znaną fundację i autora projektu, związek z historią letniska K. i działalnością P. oraz związek z historią rozwoju urbanistycznego, społecznego i gospodarczego G. Podkreślono przy tym, że "ochrona takich obiektów jak willa [...] służy zachowaniu dla przyszłych pokoleń różnej spuścizny architektonicznej miasta". Wskazano ponadto, że wartość artystyczna obiektu wynika "ze scharakteryzowanej powyżej formy architektonicznej, w której pomimo przekształceń nadal czytelna jest pierwotna funkcja i neoklasycystyczna, historyzująca stylistyka" oraz z wartości przestrzennej. PWKZ wyjaśnił także, że ww. wartości artystyczne i historyczne wpływają na wartość naukową obiektu, który "może stać się przyczynkiem do pogłębienia badań nad historią rodziny S., twórczością T. Z., początkami letniska K. i późniejszym rozwojem G., rolą tzw. stylu narodowego w zagospodarowaniu polskiej części W., kształtowaniem form historyzmu okresu międzywojennego".

W ocenie organu I instancji zachowanie i ochrona ww. obiektu leżą w interesie społecznym.

Decyzją z dnia 15 lutego 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.840.2021.UB, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 653/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 15 lutego 2022 r. Sąd uznał, że w sprawie tej ze względu na obszerność i szczegółowość zarzutów strony skarżącej, podnoszonych zarówno w postępowaniu przed organem I jak i Ii instancji jak też wycofanie się prof. dr hab. inż. arch. M. J. S. ze sporządzonej przez siebie na prośbę organu I instancji opinii, Minister winien rozważyć wystąpienie do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o sporządzenie opinii, która odniosłaby się kompleksowo do zabytkowego charakteru spornego obiektu. Narodowy Instytut Dziedzictwa jest państwową instytucją kultury, działająca m.in. na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (§ 1 statutu Instytutu z dnia 23 stycznia 2014, stanowiącego załącznik do zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z tegoż dnia, wydanego na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - Dz. U. z 2012 r. poz. 406). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 tego statutu, zadaniem Instytutu jest m.in. wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach na rzecz organów administracji publicznej.

W ocenie Sądu nie zostały przez organ wyjaśnione w sposób należyty wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy ustosunkuje się do podniesionych w trakcie postępowania odwoławczego zarzutów oraz rozważy zwrócenie się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o wydanie opinii w omawianej sprawie.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o sporządzenie opinii. Taka opinia została sporządzona w dniu 12 lipca 2023 r. i znajduje się w aktach sprawy (k. 49-55). Z jej treści wynika, że wydana została na podstawie materiałów zamieszczonych w aktach sprawy zawierających opinie ekspertów oraz orzeczenia wydane w toku postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru zabytków, oględzin przeprowadzonych w dniu 7 czerwca 2023 r. i wskazanej literatury. W opinii tej przedstawiono uwarunkowania prawne i własnościowe ww. nieruchomości, a także zamieszczono analizę konserwatorską odnoszącą się do historii K. oraz jej uwarunkowań historycznych, krajobrazowych i urbanistyczno-architektonicznych i historię willi [...] W opracowaniu tym zawarto także opis obiektu, zrealizowanych prac budowlanych i remontowych oraz ich zakres i przebieg, wskazując, że w wyniku prac modernizacyjnych przeprowadzonych w pierwszej połowie lat 70. XX wieku: rozebrano taras i wybudowano na jego obrysie parterowy aneks mieszczący kawiarnię; zlikwidowano dwie werandy na tarasie, stanowiące podstawę dwóch balkonów piętra; wymieniono drewniane schody klatki schodowej na nowe żelbetowe, pokryte lastrico; zniszczeniu uległy opaski okienne oraz reliefowa dekoracja nad portalem głównym; tralkowa balustrada belwederu została wymieniona na balustradę pełną. Wyjaśniono także, że "w latach 90. XX wieku budynek adaptowano na potrzeby biurowe, zaś na początku XXI wieku zamurowano wrota garażowe w elewacji zachodniej oraz przesłonięto ją częściowo szklanym łącznikiem prowadzącym do położonego po stronie zachodniej czterokondygnacyjnego budynku hotelowego". We wnioskach omawianej opinii wskazano na wartości historyczne i naukowe omawianego budynku. Wyjaśniono, że: "Willa [...] jest świadectwem rozwoju G. oraz letniska K. ", bowiem "parcelę, na której powstała budowla, S.S. kupiła od P.", a wznoszony dla niej obiekt podlegał wprowadzonym przez T. "zasadom i wymogom, w celu zachowania ładu przestrzennego oraz spójności kompozycyjno-funkcjonalnej". Oceniono także, że ww. willa jest "świadectwem dorobku architektonicznego T. Z. (1883 - 1925), jednego z bardziej znanych i cenionych architektów polskich pierwszej ćwierci XX w.", a także jest świadectwem "życia i działalności ważnej postaci historycznej", jaką był "właściciel willi hrabia A. S. (1882 - 1982)" - znany i ceniony przedstawiciel ziemiaństwa polskiego, wybitna osobowość, polityk i społecznik, poseł na sejm RP. W ocenie autorki opinii ww. budynek posiada także wartości artystyczne - krajobrazowe i architektoniczne jako obiekt wzniesiony "w stylu klasycyzmu akademickiego, stosując zrównoważone proporcje oraz szlachetne środki kompozycji, jak również oszczędne i wyważone formy detalu architektonicznego". Stwierdzono przy tym, że "pod względem formy architektonicznej, a więc monumentalnego jak na willę budynku na planie kwadratu, zwieńczonego czterospadowym dachem z tarasowym zamknięciem, obiekt nie ma analogii w architekturze G. okresu międzywojennego", a zatem jest "także pod tym względem w skali miasta unikatowy". W opinii NID stwierdzono także, że "ww. budynek został wzniesiony na obszarze planowanego letniska K.", bowiem "został wybudowany w drugiej połowie lat 20, XX w, w południowo - wschodniej części dzielnicy, na działce nabytej od P., zgodnie z przyjętymi do planu letniska zasadami i pod nadzorem tegoż". W dalszej kolejności odniesiono się do koncepcji miasta-ogrodu opracowanej przez E.H. pod koniec XIX wieku, wskazując, że rzadko powstawały modelowe realizacje tej koncepcji, a "przedmieścia czy osiedla miejskie powstające w tym duchu w Polsce w okresie międzywojennym charakteryzowały się niewysoką, sytuowaną wśród zieleni zabudową oraz silnym powiązaniem z krajobrazem". Wyjaśniono, że realizacje te "jako przykłady kontynuacji idei nazywane są miastami - ogrodami, chociaż nie spełniają wszystkich kryteriów h.", tak jak dzielnica K. w G. W opinii wskazano, że "willa [...] remontowana w okresie po 1945 roku, a szczególnie w pierwszej połowie lat 70. XX wieku została częściowo przekształcana", przy czym "pomimo przeprowadzonych modernizacji willa zachowała zdecydowaną większość autentycznej substancji" tj.: historyczną, kubiczną i zwartą, trójkondygnacyjną bryłę, o reprezentacyjnym charakterze, nakrytą czterospadowym dachem z belwederem; artykulację i kompozycję zróżnicowanych elewacji z charakterystycznym pierwotnym kamiennym cokołem, osiowym rozmieszczeniem, układem i formą okien, lizenami narożnymi i międzyosiowymi. Wskazano przy tym na częściowe przebudowanie reprezentacyjnej elewacji frontowej po stronie południowej oraz "widokowej" elewacji z tarasem, werandą i balkonami po stronie wschodniej. Oceniono także, że "w przeciwieństwie do wprowadzonych zmian związanych z bieżącym użytkowaniem (częściowa przebudowa ścianek działowych i wewnętrznych otworów drzwiowych), czytelny jest historyczny, trójtraktowy układ wnętrz z dwiema klatkami schodowymi i wyraźnym podkreśleniem znaczenia reprezentacyjnej kondygnacji parteru". Wskazano jednocześnie na zachowaną w dwóch oknach piętra (okna typu porte-fenetre) po stronie wschodniej, w lukarnie po stronie północnej oraz oknach klatek schodowych schodowej oryginalną stolarkę okienną oraz zachowaną więźbę dachową i formę czterospadowego dachu z belwederem. W ocenie NID "pomimo zmiany formy balustrady z tralkowej na pełną jego funkcja i forma architektoniczna są nadal zachowane". W związku z powyższym w omawianej opinii sformułowano stanowisko, zgodnie z którym "willa [...] posiada wskazane wyżej wartości historyczne, naukowe i artystyczne oraz, które predestynują ją do objęcia prawną ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków" oraz "mimo przekształceń zachowała autentyzm formy i substancji w stopniu, który kwalifikuje ją do objęcia ochroną konserwatorską".

Spółka H. S.A. pismem z 17 października 2023 r. wniosła uwagi do ww. opinii. Kopię tego pisma spółka przedłożyła w niniejszej sprawie załączając je do pisma procesowego z dnia 28 września 2026 r. (k.230-247). Spółka zakwestionowała fakty podawane w opinii, jak i wnioski autorki opinii. Zarzuciła w szczególności brak związków budynku willi z letniskiem planowanym na K.; brak związków budynku willi, a także letniska na K., z realizacją koncepcji "miasta-ogrodu" E.H.; utratę oryginalnej substancji i brak cechy autentyczności budynku willi; brak wartości zabytkowych, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz brak zasługującego na upamiętnienie społecznego i patriotycznego wymiaru w działalności spółki akcyjnej P., brak dowodów, że willa wybudowana została na zlecenie A. S. Zdaniem Spółki, opinia nie zawiera wiadomości specjalnych, które uzasadniałyby kwalifikację willi jako obiektu rejestrowego. Podkreślono, że ogół dokonanych ingerencji doprowadził do utraty przez obiekt oryginalnych walorów artystycznych i plastycznych, w tym tak podstawowych jak: bryła, rzut, kompozycja elewacji, detal architektoniczny, styl czy pierwotna substancja i nie może stanowić przedmiotu badań naukowych ani pełnić funkcji edukacyjnych z zakresu historii architektury oraz historii sztuki.

Decyzją z dnia 19 kwietnia 2024 r. Minister uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 14 maja 2021 r. i orzekł "nie wpisać do rejestru zabytków nieruchomych województwa p. willi "[...]" położonej w G. przy ul. [...], na terenie działki nr [...], obr. [...]".

Minister wskazał na dowody zgromadzone w sprawie i stwierdził, że Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w toku prowadzonego przez siebie postępowania nieprawidłowo ocenił stan faktyczny, a zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, że budynek willi "[...]" wypełnia przesłanki wpisu do rejestru zabytków. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do rejestru zabytków wpisuje się zabytek ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Wpis budynku do rejestru zabytków jako dzieła architektury i budownictwa oznacza objęcie ochroną konserwatorską zarówno elementów zewnętrznych, jak i wewnętrznych budynku. W toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji nie udowodniono, że ww. obiekt posiada wystarczające wartości, uzasadniające wpisanie go do rejestru zabytków jako dzieła architektury i budownictwa. Podkreślono, że objęcie prawną ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków dotyczy obiektów o wysokich wartościach historycznych, naukowych i artystycznych, uzasadnionych okolicznościami m.in. takimi jak zachowanie autentycznej substancji budowlanej (w tym formy, której nie dysharmonizują późniejsze nawarstwienia), a także występowanie cech stylowych - zarówno wewnątrz jak i na zewnątrz obiektu, powiązanie z osobą wybitnego architekta lub budowniczego itp., które przesądzają o jego znaczeniu jako świadectwa określonego etapu rozwoju architektury i budownictwa. Przedmiotowy budynek warunków tych nie spełnia. Wskazane w uzasadnieniu decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków walory historyczne i naukowe nie przesądzają o istotnej wartości obiektu uzasadniającej indywidualne wpisanie go do rejestru zabytków. Obiekt bowiem został wzniesiony dla S. S., która wraz z rodziną przebywała w ww. willi w czasie letniego wypoczynku jedynie przez kilka lat po oddaniu budynku do użytkowania (tj. w okresie od 1926 do 1931 r.), a następnie budynek został wydzierżawiony. W związku z powyższym nie występuje wskazana przez organ pierwszej instancji wartość historyczna ww. budynku wynikająca ze związku z A. hr. S., bowiem związek ten ma charakter marginalny. Nadto stwierdzono, że wartości historyczne wynikające z lokalizacji na terenie letniska K. nie wynikają z samoistnych wartości ww. budynku, lecz współtworzą wartość zabytku obszarowego, jakim jest ww. letnisko, przy czym omawiany obiekt znajduje się w "strefie E ochrony ekspozycji zespołu zabytkowego", w której obowiązuje "zakaz lokalizacji obiektów deprecjonujących czynną i bierną ekspozycję zespołu zabytkowego". Wartość wynikająca z współtworzenia zabytkowego zespołu nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o indywidualnym wpisie do rejestru zabytków budynku. Dla porządku zauważono, że podkreślana wielokrotnie przez odwołującą się spółkę okoliczność, że willa "[...]" znajduje się poza obszarem wpisanym do rejestru zabytków jako zespół urbanistyczny K. nie jest jednoznaczna ze stwierdzeniem, że budynek nie stanowi elementu tego letniska.

Odnośnie do wartości artystycznych willi "[...]" Minister stwierdził, że obiekt ten był wielokrotnie dostosowywany do pełnienia kolejnych funkcji (hotelowej i biurowej), przy czym najpoważniejsze przekształcenia miały miejsce podczas remontu przeprowadzonego w 1972 r. W trakcie tych prac zmieniono podział wnętrz, a także zastąpiono oryginalną, drewnianą klatkę schodową, schodami wykonanymi z żelbetu. Ponadto wymieniono stolarkę drzwiową i okienną (częściowo), a także wprowadzono nowe instalacje m.in.: wodnokanalizacyjne i wentylacyjne. Najdalej ingerujące w strukturę obiektu działania związane są z usunięciem tarasu i przekształceniem elewacji znajdujących się od strony wschodniej. W opinii Ministra, zmiany te doprowadziły do uszczuplenia wartości artystycznych omawianego budynku, w stopniu na tyle znaczącym, że wpis do rejestru zabytków uznać należy za bezzasadny. Minister uznał też, że wartość naukowa willi [...] wynikająca z przypisania autorstwa projektu architektowi T.Z., w kontekście przeprowadzonych zmian jest znikoma, bowiem obiekt przekształcony nie może stanowić świadectwa działalności tego architekta, ani przedmiotu badań nad jego twórczością. W sytuacji, gdy nie odnaleziono projektu willi, trudno znaleźć materialne podstawy do prowadzenia badań naukowych.

Końcowo Minister podkreślił, że omawiany budynek znajduje się w Gminnej oraz Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, a w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla karty terenu nr 33, obejmującej działkę ewid. Nr [...], na której znajduje się omawiany budynek, wyznaczono zasady ochrony dziedzictwa i dóbr kultury, zgodnie z którymi teren ten położony jest w strefie ochrony konserwatorskiej historycznego rozplanowania i zabudowy z dopuszczeniem pewnych przekształceń i uzupełnień. Co więcej, na obszarze tym ustalono ochronę konserwatorską obiektów historycznych, przy czym do obiektów o wysokich walorach kulturowych (grupa A) zaliczono dom położony przy ul. [...], tj. willę "[...]". Zgodnie z ustaleniami tego planu dla obiektów z grupy A obowiązuje ochrona zabytkowej formy i substancji budynku tj. zachowanie w niezmienionej postaci bryły oraz dachu budynku, ochrona zabytkowych detali architektonicznych, w tym stolarki; dopuszcza się wymianę technicznie zużytych elementów budynku (okien, drzwi, itd.) pod warunkiem zachowania pierwotnej tradycyjnej formy tych elementów. Jednocześnie w przypadku zniszczenia (lub rozbiórki) części lub całości obiektu grupy A (na skutek wypadków losowych lub całkowitego zużycia materiału) obowiązuje odtworzenie historycznej bryły obiektu z elewacjami, dachem oraz detalami na podstawie wszelkich dostępnych źródeł informacji. Co więcej, w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "w przypadku prac budowlanych podejmowanych przy budynkach grupy A oraz grupy B, przekształconych w sposób naruszający ich wartościową formę historyczną, należy przywrócić formę historyczną w zakresie podejmowanych działań". Zdaniem Ministra, wskazane w uzasadnieniu decyzji o wpisie do rejestru zabytków budynku położonego przy ul. [...] w G. walory artystyczne wynikające z częściowego zachowania struktury i dekoracji architektonicznej oraz klasycyzującej formy są wystarczająco chronione poprzez ww. formy ochrony zabytków.

Reasumując, Minister stwierdził, że nie występują przesłanki uzasadniające objęcie prawną ochroną konserwatorską budynku tzw. willi "[...]", z uwagi na zaistniałe przekształcenia substancji budowlanej, a także wyraził ocenę, że wystarczającą ochronę ww. obiektowi zapewniają ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych powodów uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 14 maja 2021 r. i orzekł o niewpisaniu ww. obiektu do rejestru zabytków.

Skarżąca stoi na stanowisku, że powyższa decyzja Ministra oznacza, że przedmiotowy budynek nie jest zabytkiem, a wywodzi to z przyjętej przez siebie wykładni art. 3 pkt 1 ustawy, w myśl której brak jest podstaw do klasyfikowania zabytków według kryterium ich różnej wartości, w związku z czym odmowa wpisania obiektu do rejestru zabytków oznacza, że obiekt nie ma żadnych wartości zabytkowych i nie jest zabytkiem.

Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 22 ust. 5 ustawy, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome wpisane do rejestru (pkt 1); inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków (pkt 2). Ustawa zatem dopuszcza sytuację, w której nieruchomość jest ujęta w wojewódzkiej ewidencji zabytków, a nie jest wpisana do rejestru zabytków. Sama zatem odmowa dokonania wpisu zabytku nieruchomego do rejestru zabytków nie oznacza jeszcze, że dany obiekt nie może być ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Zgodzić należy się natomiast ze skarżącą, że ostateczna decyzja Ministra z dnia 19 kwietnia 2024 r. pozostająca obrocie prawnym powinna zostać uwzględniona jako dowód w sprawie, z tym tylko, że owo uwzględnienie obejmuje zarówno jej rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie. Elementy składowe decyzji administracyjnej zawiera art. 107 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzja zawiera rozstrzygnięcie, a zgodnie z pkt 6 k.p.a. także uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei, art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powinny one być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.

Z uzasadnienia decyzji Ministra z dnia 19 kwietnia 2024 r. wynikają motywy, jakimi organ ten kierował się podejmując rozstrzygnięcie o odmowie wpisania zabytku do rejestru zabytków i nie są to motywy, które przypisuje mu skarżąca. Minister w żadnym miejscu uzasadnienia swojej decyzji nie wskazał, że willa "[...]" nie posiada żadnych wartości naukowych, historycznych czy artystycznych pozwalających uznać ją za zabytek, a tylko taka okoliczność uzasadniałaby wyłączenie karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Minister wskazał, że cyt. "nie udowodniono, że ww. obiekt posiada wystarczające wartości, uzasadniające wpisanie go do rejestru zabytków jako dzieła architektury i budownictwa (...).objęcie prawną ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków dotyczy obiektów o wysokich wartościach historycznych, naukowych i artystycznych, uzasadnionych okolicznościami m.in. takimi jak zachowanie autentycznej substancji budowlanej (w tym formy, której nie dysharmonizują późniejsze nawarstwienia), a także występowanie cech stylowych - zarówno wewnątrz jak i na zewnątrz obiektu, powiązanie z osobą wybitnego architekta lub budowniczego itp., które przesądzają o jego znaczeniu jako świadectwa określonego etapu rozwoju architektury i budownictwa. Przedmiotowy budynek położony w G. przy ul. [...] warunków tych nie spełnia. Wskazane w uzasadnieniu decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków walory historyczne i naukowe nie przesądzają o istotnej wartości obiektu uzasadniającej indywidualne wpisanie go do rejestru zabytków". Wskazał też, że wartość wynikająca z współtworzenia zabytkowego zespołu nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o indywidualnym wpisie do rejestru zabytków budynku, przy czym nie podzielił stanowiska skarżącej, że okoliczność, że willa "[...]" znajduje się poza obszarem wpisanym do rejestru zabytków jako zespół urbanistyczny K. nie jest jednoznaczna ze stwierdzeniem, że budynek nie stanowi elementu tego letniska. Minister opisał też przekształcenia jakie zostały dokonane w obiekcie i uznał, że doprowadziły one do uszczuplenia wartości artystycznych omawianego budynku, w stopniu na tyle znaczącym, że wpis do rejestru zabytków uznać należy za bezzasadny, a wartość naukową willi ocenił jako znikomą. Znikoma wartość naukowa nie jest tym samym, co żadna, podobnie uszczuplenie wartości artystycznych to nie to samo co ich brak. Minister wprost wskazał, że nieruchomość zachowała pewne walory artystyczne wynikające z częściowego zachowania struktury i dekoracji architektonicznej oraz klasycyzującej formy, lecz uznał, że są one wystarczająco chronione poprzez wpis do gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz poprzez ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Treść decyzji Ministra z dnia 19 kwietnia 2024 r. nie tylko zatem nie przemawia za wyłączeniem karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków, ale wręcz przemawia za jej pozostawieniem w tej ewidencji. Zgodzić się należy ze skarżącą, że organ powinien uwzględnić treść tej decyzji i tak też prawidłowo uczynił. Treść tej decyzji – jej rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem – stanowi mocny argument przemawiający za odmową wyłączenia karty ewidencyjnej budynku z wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Stanowisko Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków znajduje oparcie również w opinii z dnia 12 lipca 2023 r. sporządzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 653/22 Narodowy Instytut Dziedzictwa jest państwową instytucją kultury, działającą m.in. na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (§ 1 statutu Instytutu z dnia 23 stycznia 2014, stanowiącego załącznik do zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z tegoż dnia, wydanego na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - Dz.U. z 2012 r. poz. 406). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 tego statutu, zadaniem Instytutu jest m.in. wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach na rzecz organów administracji publicznej. Z opinii tej wynika w szczególności, że mimo przekształceń willa "[...]" zachowała autentyzm formy i substancji w stopniu, który kwalifikuje ją do objęcia ochroną konserwatorską.

Zarówno decyzja Ministra z dnia 19 kwietnia 2024 r. jak i wskazana opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa wpierają stanowisko Pomorskiego Konserwatora Zabytków co do tego, że przedmiotowa willa mimo dokonanych na przestrzeni lat przekształceń zachowała walory pozwalające uznać ją za zabytek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest też stanowisko, że dla kwalifikacji obiektu jako zabytku wystarczające może być stwierdzenie jednej z wymienionych wartości, bez konieczności kumulatywnego spełnienia wszystkich przesłanek (por. wyrok NSA z 9 września 2016 r. sygn. akt II OSK 254/15; wyrok NSA z 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 96/15; wyrok NSA z 20 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2926/16). W sprawie tej trzy wyspecjalizowane w zakresie ochrony zabytków podmioty – Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego a także Narodowy Instytut Dziedzictwa – zgodne są co do tego, że willa "[...]" jest zabytkiem, choć różnią się w ocenie tego, które z wartości (historyczne, naukowe, artystyczne) i w jakim stopniu obiekt ten reprezentuje. Z punktu widzenia skarżącej najbardziej zbliżone do niej stanowisko w zakresie oceny walorów zabytkowych nieruchomości zajął Minister, ale i on wyraźnie wskazał, że willa "[...]" posiada pewne wartości naukowe (choć uznał je za znikome), posiada też pewne wartości historyczne w postaci współtworzenia zabytku obszarowego jakim jest letnisko (choć nie uzasadniają one indywidualnej ochrony zabytku w postaci wpisu do rejestru zabytków) oraz że mimo dokonanych w niej przekształceń posiada wartości artystyczne wynikające z częściowego zachowania struktury i dekoracji architektonicznej oraz klasycyzującej formy, niezasługujące wprawdzie na ochronę poprzez wpis do rejestru zabytków, ale wystarczająco chronione poprzez wpis do gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków i ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazano, jest to wystarczające dla uznania, że zaskarżona czynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora zabytków o odmowie wyłączenia karty ewidencyjnej budynku z wojewódzkiej ewidencji zabytków jest prawidłowa, nie została bowiem spełniona wynikająca z § 16 ust. 1 rozporządzenia przesłanka "przestania bycia zabytkiem", rozumiana jako utrata jakichkolwiek wartości naukowych, historycznych lub artystycznych.

Przedłożona przez skarżącą prywatna opinia prawna z zakresu prawa ochrony zabytków załączona do pisma procesowego z dnia 18 września 2026 r. nie podważa dokonanej oceny. Stanowi ona jedynie polemikę ze stanowiskiem trzech wyspecjalizowanych w zakresie ochrony konserwatorskiej podmiotów - Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego a także Narodowego Instytut Dziedzictwa.

Również "Uwagi Strony H. S.A." z dnia 17 października 2023 r. dotyczące opinii z dnia 12 lipca 2023 r. Narodowego Instytut Dziedzictwa, a dołączone do pisma procesowego z dnia 28 września 2026 r., stanowią w istocie własne stanowisko skarżącej o charakterze polemicznym. Dodatkowo należy wskazać, że uwagi te podlegały ocenie Ministra w sprawie rozstrzygniętej decyzją z dnia 19 kwietnia 2024 r. I choć zostały częściowo uwzględnione, jak można wywodzić z uzasadnienia decyzji, niemniej jednak nie skutkowały uznaniem przez Ministra, że willa "[...]" nie posiada żadnych wartości naukowych, historycznych czy artystycznych, co zostało wykazane wyżej. Sąd nie widzi podstaw, aby stanowisko to zakwestionować.

Podkreślić należy, że ocena wartości zabytkowej obiektu jest domeną wyspecjalizowanego organu konserwatorskiego, a sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania tego organu w dokonywaniu fachowych ocen z zakresu historii architektury czy historii sztuki. Rola sądu sprowadza się do zbadania, czy zebrany materiał dokumentacyjny dostarcza racjonalnych i weryfikowalnych przesłanek uzasadniających kwalifikację danego obiektu jako zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 106/24). W tym zakresie kontrola sądowoadministracyjna ma charakter legalności, nie zaś merytorycznej weryfikacji ustaleń konserwatorskich. W sprawie tej w ocenie Sądu materiał dokumentacyjny potwierdza legalność zaskarżonej czynności.

Zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 ustawy jest niezasadny. Zgodnie z tym przepisem, zabytkiem w rozumieniu ustawy jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Spółka argumentuje, że nie jest dopuszczalna hierarchizacja wartości naukowych, historycznych czy artystycznych zabytku. Wskazuje, że przepisy ustawy nie przewidują kategorii zabytków np. "tylko rejestrowych" czy "tylko ewidencyjnych" oraz że obecna definicja ustawowa zabytku jest tak zwaną definicją "płaską", zgodnie z którą obiekty nie podlegają kwalifikacji jako zabytki o "większej" lub "mniejszej" wartości. Wywodzi, że na podstawie obowiązujących przepisów ustawy dany obiekt jedynie może zostać formalnie uznany albo nieuznany za zabytek i że brak jest podstaw do różnicowania i hierarchizacji obiektów (zabytków) w zależności od ich wartości, co odróżnia obecną regulację ustawową od poprzednio obowiązującej. Na tej podstawie spółka formułuje tezę, że skoro Minister odmówił wpisu do rejestru, to przyjmując definicję płaską, należy stwierdzić, że z decyzji wynika, że willa "[...]" nie jest zabytkiem.

W ocenie Sądu z art. 3 pkt 1 ustawy w żaden sposób nie wynika, że zabytkiem może być tylko taki obiekt, który ma wyjątkowe wartości historyczne, artystyczne lub naukowe. Ponadprzeciętność wartości nie jest cechą wymaganą przez ustawodawcę. Jest wiele zabytków, które nawiązują do cech charakterystycznych sztuki z danej epoki ale same w sobie w nie są z powodu tych cech wyjątkowe a nawet uznać by można występujące w nich cechy za powszechne dla tamtego okresu. Wartość zabytkowa to wartość będąca świadectwem minionej epoki i właśnie przez wzgląd na konieczność zachowania pamięci o dawnych czasach zasługująca na szczególną ochronę. Wyjątkowość nie ma tu znaczenia, liczy się czy posiada wartość historyczną, artystyczną lub naukową mającą znaczenie dla interesu społecznego i w tym sensie należy zgodzić się z wykładnią art. 3 pkt 1 ustawy prezentowaną przez skarżącą. W tej sprawie zaś zgromadzony i omówiony wyżej materiał dowodowy potwierdza, że w interesie społecznym jest zachowanie ochrony konserwatorskiej willi "[...]" w postaci ujęcia jej w wojewódzkiej ewidencji zabytków ze względu na jej wartości naukowe, historyczne i artystyczne, które choć nie są wyjątkowe, niemniej jednak występują.

Czym innym natomiast jest to, w jakiej formie dany zabytek będzie chroniony, ustawa przewiduje bowiem kilka rozwiązań. Możliwe jest więc objęcie zabytku jedną z form ochrony przewidzianą w art. 7, w szczególności poprzez wpis do rejestru zabytków (pkt 1) lub poprzez ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (pkt 4). Możliwe jest też ujęcie zabytku w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 2 i 4 ustawy). Jednocześnie, jak wynika z art. 22 ust. 5 ustawy, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome wpisane do rejestru (pkt 1); inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków (pkt 2). Ustawa zatem dopuszcza sytuację, w której nieruchomość jest ujęta w wojewódzkiej ewidencji zabytków, a nie jest wpisana do rejestru zabytków. W tym kontekście w orzecznictwie wskazuje się, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje hierarchiczność objęcia zabytków formami ochrony i opieki. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2024 r. w sprawie II OSK 1269/21 "Dla części dawnych obiektów wystarczająca jest ochrona konserwatorska poprzez ujęcie np. w gminnej ewidencji zabytków, inne wymagają natomiast objęcia ich najwyższym reżimem ochrony ustawowej. Ocena wartości zabytkowej wymaga pogłębionej wiedzy specjalistycznej i znajomości stosowanej przez organy konserwatorskie hierarchii ochrony zabytków. Aby obiekt mógł zostać wpisany do rejestru zabytków musi być obiektem wyróżniającym się wartościami historycznymi, przestrzennymi i naukowymi na tle innych dawnych obiektów, co w rozpoznawanym przypadku zostało wykazane". Formy ochrony konserwatorskiej przewidziane w ustawie, zarówno te nazwane z art. 7 ustawy, jak i nienazwane z art. 22 ust. 2 i 4 ustawy, pełnią różne funkcje i pozwalają na zastosowanie formy ochrony najbardziej adekwatnej do charaktery i cech zabytku. Inaczej mówiąc, hierarchizacja wartości naukowych, historycznych czy artystycznych nie jest dokonywana przy kwalifikacji obiektu jako zabytku, ale przy decydowaniu, jaką formą ochrony zabytek objąć.

Kierując się powyższymi założeniami Minister odmówił wpisu zabytku do rejestru zabytków jako formy przewidzianej dla ochrony obiektów o wysokich wartościach historycznych, naukowych i artystycznych, uznając za wystarczającą ochronę zabytku w formie dotychczasowej, m.in. poprzez ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Interpretacja decyzji Ministra prezentowana przez skarżącą nie znajduje żadnego oparcia w jej treści, na którą składa się nie tylko rozstrzygnięcie, ale też jej uzasadnienie, o czym była mowa wyżej. Nieskuteczna jest próba obejścia tak jednoznacznych wniosków płynących z tej decyzji poprzez zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 ustawy.

Wykładnia art. 3 pkt 1 ustawy prezentowana przez skarżącą w żaden sposób nie podważa legalności zaskarżonej czynności. Przyjęcie, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy obiekty nie podlegają kwalifikacji jako zabytki o "większej" lub "mniejszej" wartości oznacza, w świetle materiału dokumentacyjnego tej sprawy omówionego wyżej, że zaskarżona czynność jest zgodna z prawem, dotyczy bowiem obiektu o wartościach naukowych, historycznych i artystycznych, które jakkolwiek nie są "wyjątkowe", niemniej występują, co uzasadnia ujęcie obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Pozostałe zarzuty podnoszone przez skarżącą w skardze i innych pismach procesowych nie dotyczą kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia, są nadto nieuzasadnione. I tak, wbrew zarzutom skargi karta ewidencyjna zabytku odpowiada wymogom wynikającym z § 10 rozporządzenia, natomiast skarżąca nie wykazała, aby karta ta zawierała takie błędy, które uzasadniałyby wyłączenie karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Nietrafnie też skarżąca zarzuca, że stanowisko właściciela zabytku Gminy Miasta G., aby mogło być wzięte pod uwagę, powinno być podpisane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków jako organ wyspecjalizowany. Idąc tym tropem rozumowania należałoby przyjąć, że również i stanowisko samej skarżącej powinno być podpisane przez osobę mającą szczególną wiedzę lub uprawnienia z zakresu ochrony zabytków, co jest oczywiście bezpodstawne. Gmina Miasta G. występowała w sprawie jako właściciel zabytku, czyli w zakresie swojego dominium, a nie podmiot publicznoprawny w zakresie swojego imperium, miała prawo prezentować własne stanowisko w kwestii walorów zabytkowych należącej do niej nieruchomości, podobnie jak skarżąca, a stanowiska te podlegały ocenie przez organ wyspecjalizowany, jakim jest Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje też to, czy w procedurze planistycznej Gmina Miasta G. kwestionowała czy też nie stanowisko o braku zasadności objęcia budynku ochroną konserwatorską w planie miejscowym. Istotne jest stanowisko Gminy jako właściciela nieruchomości wyrażane w tej sprawie.

Odnośnie zarzutu, że samo ujęcie budynku w ewidencji wojewódzkiej nastąpiło w sposób wadliwy, bez udziału właściciela i dzierżawcy, wskazać należy, że przedmiotem skargi nie jest czynność włączenia karty ewidencyjnej budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, lecz czynność polegająca na odmowie jej wyłączenia. Zarzuty te pozostają zatem poza granicami tej sprawy.

Końcowo Sąd wskazuje, że postanowieniem z dnia 7 lipca 2026 r. dopuszczono T. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., w myśl którego udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.

W uzasadnieniu uchwały z 15 grudnia 2025 r., II OPS 1/25 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że występujący w art. 33 § 2 P.p.s.a. zwrot "postępowanie administracyjne" należy rozumieć jako odnoszący się do postępowania prowadzonego przez organ administracji w każdej sprawie, w której działanie organu administracji podlega zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tą uchwałą, postępowaniem takim może być również postępowanie prowadzone przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w sprawie wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Sąd uznał również za spełniony wymóg z art. 33 § 2 p.p.s.a. dotyczący "statutowej działalności" organizacji społecznej. Z przedłożonego przez Stowarzyszenie Statutu wynika, że celem Stowarzyszenia jest podejmowanie działań i realizowanie przedsięwzięć zmierzających do ochrony zabytków i krajobrazu kulturowego oraz pobudzanie inicjatywy społecznej na rzecz ochrony i opieki nad zabytkami, realizowane w formach określonych w § 9 Statutu. Tak określony zakres działalności statutowej obejmuje problematykę będącej przedmiotem niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając ją za niezasadną.