Operat szacunkowy stracił ważność dwa dni po decyzji kasacyjnej. Sąd oddalił sprzeciw spółki

Objęta sprzeciwem decyzja Wojewody Pomorskiego zapadła w następującym stanie sprawy, ustalonym przez organy administracji:

Starosta Kartuski decyzją z 23 grudnia 2025 r. wydaną na podstawie art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) – dalej jako "u.g.n.", ustalił na rzecz pana S.S. – spadkobiercy J.S. oraz G.S., właścicieli działki [...] na dzień 16 grudnia 1974 r. – odszkodowanie w wysokości 8.551,67 zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...] o pow. 4,4800 ha, poł. w obrębie [...], gmina Ż. w wyniku decyzji Naczelnika Gminy Żukowo numer 403/12/74 z 16 grudnia 1974 r. zezwalającej Z. w G. na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV relacji G. – Ż. Do wypłaty odszkodowania określonego organ zobowiązał P. z siedzibą w K. jako następcę prawnego po Z. w G.

Wojewoda Pomorski po rozpoznaniu odwołań: pana S.S. oraz spółki P. z siedzibą w K., decyzją z 7 lipca 2026 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał m.in., że ograniczenie prawa własności nieruchomości powstało w związku z wybudowaniem linii elektroenergetycznej 400 kV, wskutek decyzji Naczelnika Gminy Żukowo z 16 grudnia 1974 r. nr 403/12/74, wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. W niniejszej sprawie biegła ustaliła, że przez nieruchomość przebiega linia elektroenergetyczna 400 kV, co potwierdza sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy z 9 lipca 2025 r., a spornym jest to, czy Wnioskodawcy winno zostać wypłacone odszkodowanie oraz w jakiej wysokości. Wojewoda podkreślił, że kwestia dopuszczalności ubiegania się o odszkodowanie przez pana S.S. była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych w niniejszej sprawie (II SA/Gd 98/21, I OSK 1384/21). W związku z tym, uznać należy, że pan S.S., jako spadkobierca współwłaścicieli nieruchomości objętej wywłaszczeniem jest uprawniony do ubiegania się o odszkodowanie. Wojewoda uznał także, że zgromadzone w sprawie dokumenty prowadzą do stwierdzenia, iż możliwe jest przyznanie odszkodowania, z uwagi na brak jego wcześniejszej wypłaty. Organ odwoławczy zakwestionował natomiast prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego zauważając, że biegła w wycenie z 22 maja 2025 r. uwzględniła opisaną w piśmie z 3 sierpnia 2022 r. powierzchnię pasa wynosząca 10.961,92 m2, powiększoną o dodatkowe 8 metrów z uwagi na posadowienie słupa. Następnie, po uwzględnieniu uwag Spółki, biegła w nowym operacie szacunkowym z 9 lipca 2025 r. uwzględniła powierzchnię wskazaną przez pełnomocnika Spółki w piśmie z 25 czerwca 2025 r. Zdaniem Wojewody, powierzchnia wskazana w operacie zarówno z 22 maja 2025 r. jak i 9 lipca 2025 r. nie jest wyliczona prawidłowo i nie może stanowić podstawy do wyliczenia zmniejszenia wartości nieruchomości w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu, powierzchnia nieruchomości stanowiąca podstawę obliczenia wartości szkody (zmniejszenia wartości nieruchomości) winna obejmować nie tylko obszar skrajnych przewodów linii, ale również obszar pasa technologicznego, który jest spółce niezbędny do utrzymania linii, w którym przedsiębiorstwo przesyłowe ma możliwość prowadzenia prac naprawczych czy eksploatacyjnych linii napowietrznej, a właściciel nieruchomości ma na tym obszarze ograniczone prawo w korzystaniu z nieruchomości, na której posadowiona jest linia. Koniecznym jest zatem pozyskanie nowego operatu szacunkowego, określającego wartość szkody trwałej zaistniałej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w związku z wybudowaniem na niej linii elektroenergetycznej napowietrznej 400 kV. Operat szacunkowy winien uwzględniać szerokość pasa technologicznego wynoszącego 30 metrów na każdą ze stron od osi linii (chyba, że pojawi się w sprawie wiarygodny dowód wskazujący inną jego powierzchnię niż dotychczas zgromadzone w sprawie dokumenty).

Zdaniem Wojewody, ponownie prowadząc postępowanie, Starosta będzie zobowiązany do zlecenia sporządzenia opinii o wartości szkody wynikającej z ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej działki, w celu ustalenia odszkodowania. W ocenie organu odwoławczego, ponieważ niedopuszczalne jest wykonanie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, sformułowaną w art. 15 K.p.a., zastosowanie w niniejszej sprawie znalazł przepis art. 138 § 2 K.p.a.

We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciwie Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Decyzji Wojewody zarzucono naruszenie:

art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty Kartuskiego i przekazanie sprawy organowi I Instancji do ponownego rozpoznania, a zatem odstąpienie przez organ odwoławczy od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, pomimo zaistnienia przesłanek do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty;

art. 12 § 1 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty Kartuskiego i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko, zaś organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać do ponownego rozpatrzenia, jeżeli postpowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, a z taką okolicznością nie mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy;

art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, poprzez ocenę zgromadzonych dowodów w sposób sprzeczny z zasadami bezstronności i obiektywizmu, czego skutkiem było błędne ustalenie stanu faktycznego polegającego na przyjęciu przez organ, że wnioskodawca jest uprawniony do otrzymania odszkodowania jako spadkobierca współwłaścicieli nieruchomości objętej wywłaszczeniem, podczas gdy wnioskodawca nie odziedziczył z całym spadkiem w ramach sukcesji uniwersalnej nieruchomości, której dotyczyło ograniczenie;

naruszenie art. 128 ust. 1 i 4 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że prawo do odszkodowania może przysługiwać w takim zakresie jak w zaskarżonej decyzji również wnioskodawcy w sytuacji gdy, co prawda wnioskodawca jest spadkobiercą osób wywłaszczonych, którzy byli właścicielami nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, jednak przed ich zgonem/datą otwarcia spadku doszło do zbycia objętej decyzją wywłaszczeniową nieruchomości na podstawie sukcesji singularnej, co oznacza, że ww. objęta sprawą nieruchomość nie wchodziła w skład spadku, bowiem zanim zmarła osoba wywłaszczona - doszło do zbycia działki w ramach sukcesji singularnej, tym samym nieruchomość nie wchodziła do spadku w dniu otwarcia spadku. Wnioskodawca nie mógł odziedziczyć po osobie wywłaszczonej – prawa do odszkodowania z tytułu szkód powstałych wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w sytuacji, gdy nie odziedziczył z całym spadkiem w ramach sukcesji uniwersalnej samej nieruchomości, której dotyczyło ograniczenie stosownie do treści uchwały NSA z 22 lutego 2021 r., I OPS 1/20.

Wojewoda wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: "P.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Stosownie do art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. i jeśli stwierdzi jego naruszenie – uchyla decyzję w całości (art. 151a § 1 P.p.s.a.). Sprzeciw jest zatem środkiem prawnym kierowanym przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny i dotyczy wyłącznie tego, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3001/17, wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r., II SA/Gd 677/17; wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., IV SA/Po 649/17; wszystkie przywoływane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że kontrola Sądu sprawowana na skutek wniesionego sprzeciwu jest znacznie ograniczona w stosunku do kontroli legalności sprawowanej w postępowaniu wywołanym skargą na decyzję ostateczną.

Z uwagi na treść sprzeciwu, w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii legitymacji procesowej Wnioskodawcy do wniesienia żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania. Stronie wnoszącej sprzeciw umknęło, że wyrokiem z 20 kwietnia 2021 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 98/21 została ona przesądzona na korzyść S.S. Skarga kasacyjna od tego wyroku wywiedziona przez P. S.A. z siedzibą w K. została oddalona wyrokiem z 21 września 2021 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OSK 1348/21. Z uwagi na wynikającą z art. 170 P.p.s.a. zasadę związania prawomocnym orzeczeniem sądu, wszelka polemika z tymi ustaleniami jest zbędna. Tym samym niezasadne jest powtarzanie w niniejszym uzasadnieniu argumentacji powołanej w przywołanych orzeczeniach.

Przechodząc do oceny decyzji kasacyjnej Sąd stwierdził, że art. 138 § 2 k.p.a. nie został naruszony przez Wojewodę, chociaż z innych powodów niż wskazane w uzasadnieniu. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, o jej wydaniu przesądziła konieczność przyjęcia przez biegłego rzeczoznawcę innej powierzchni nieruchomości, stanowiącej podstawę obliczenia wysokości odszkodowania. Wojewoda uznał, że powierzchnia ta winna obejmować nie tylko obszar skrajnych przewodów linii, ale również obszar pasa technologicznego, który jest spółce niezbędny do utrzymania linii, w którym przedsiębiorstwo przesyłowe ma możliwość prowadzenia prac naprawczych czy eksploatacyjnych linii napowietrznej, a właściciel nieruchomości ma na tym obszarze ograniczone prawo w korzystaniu z nieruchomości, na której posadowiona jest linia. Konieczne jest zatem, zdaniem organu, pozyskanie nowego operatu szacunkowego, określającego wartość szkody trwałej zaistniałej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w związku z wybudowaniem na niej linii elektroenergetycznej napowietrznej 400 kV. Operat szacunkowy winien uwzględniać szerokość pasa technologicznego wynoszącego 30 metrów na każdą ze stron od osi linii (chyba, że pojawi się w sprawie wiarygodny dowód wskazujący inną jego powierzchnię niż dotychczas zgromadzone w sprawie dokumenty).

Należy zauważyć, że orzekający w administracyjnym toku instancji organ odwoławczy ma kompetencje do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Oznacza to, że – w przypadku postępowań "odszkodowawczych" - może przyjąć inny niż organ I instancji sposób ustalenia odszkodowania. Co ważne, kwestia prawidłowości zastosowania określonej normy prawa materialnego, będącego podstawą tego rodzaju ustaleń, podlegałaby weryfikacji w ramach ewentualnego postępowania sądowego ze skargi na decyzję merytoryczną organu II instancji, rozstrzygającą o przyznaniu bądź odmowie przyznania odszkodowania. W tej sprawie, w ocenie Sądu, zakres okoliczności wskazanych przez Wojewodę jako koniecznych w jego ocenie do uwzględnienia przez biegłego rzeczoznawcę, nie wymagał sporządzenia nowego operatu szacunkowego, ponieważ okoliczności te mógłby zostać uwzględnione w ramach korekty tego dokumentu, dokonanej na etapie postępowania odwoławczego, co oznacza, że wskazywany powód nie powinien stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.

Niemniej jednak sprzeciw należało oddalić. Jego uwzględnienie skutkowałoby powrotem sprawy na etap postępowania odwoławczego, w którym Wojewoda nie mógłby dokonać korekty operatu. Z akt sprawy wynika, że został on sporządzony w dniu 9 lipca 2025 r. Decyzję kasacyjną wydano z kolei 7 lipca 2026 r., czyli dwa dni przed utratą jego ważności. Jak stanowi art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Operat może być wykorzystywany po upływie tego okresu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca majątkowy nie potwierdziła aktualności operatu szacunkowego, wobec czego utracił on swoją moc. Powrót sprawy na etap postępowania odwoławczego skutkowałby koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji przez Wojewodę. Kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy dowód (a takim jest operat szacunkowy przy ustalaniu wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości) nie może być bowiem przeprowadzony na etapie postępowania odwoławczego, o ile nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 136 § 2 i § 3 k.p.a. W poddanej sądowej kontroli sprawie, nie zaistniały przesłanki do przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy.

Rekapitulując powyższe, w sprawie zachodzi konieczność wyjaśnienia jej zakresu mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Brak możliwości sporządzenia operatu szacunkowego w postępowaniu odwoławczym oznacza konieczność powtórzenia postępowania od etapu przebiegającego przed organem I instancji. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest zatem zgodna z prawem.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.

Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.