Sąd oddalił skargę właściciela na odszkodowanie za działkę pod drogę

Wojewoda Śląski (Wojewoda, organ II instancji) decyzją z dnia 20 listopada 2025 r. nr IFVIIIb.7581.1.8.2025, po rozpatrzeniu odwołania K. K. (skarżący) od decyzji Starosty [...] (organ I instancji) z dnia 11 marca 2025 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość położoną w U., obręb [...]., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0094 ha, powstałą z podziału działki nr [...], przeznaczoną na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi zbiorczej ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]", na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 30 marca 2023 r., znak: [...], która stała się ostateczna z dniem 22 maja 2023 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta [...] decyzją z dnia 30 marca 2023 r. nr [...] (decyzja zrid), udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi zbiorczej ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]". Z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, tj. z dniem 22 maja 2023 r. wskazana nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy U..

Zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, opisana wyżej nieruchomość, na dzień przed przejęciem jej z mocy prawa na rzecz Gminy U. stanowiła własność K. K. s. A. i W. Działy III i IV ww. księgi wieczystej były wolne od wpisów ograniczonych praw rzeczowych.

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, organ I instancji decyzją z dnia 11 marca 2025 r., wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 311 - dalej "specustawa drogowa"), orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości 110 350,00 zł, odmówił powiększenia odszkodowania o kwotę 5% wartości prawa własności nieruchomości oraz zobowiązał Burmistrza Miasta U. do wypłaty odszkodowania.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący zakwestionował wydane rozstrzygnięcie oraz zarzucił organowi I instancji zaniżenie wartości odszkodowania. Skarżący podniósł, iż w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania doszło do błędnego zakwalifikowania działek co do metody wyceny wartości. Skarżący zarzucił biegłemu, że nie uwzględnił trzech transakcji położonych w bezpośrednim sąsiedztwie wywłaszczonej nieruchomości, których ceny wynosiły po 500 zł/m2 oraz 700 zł/m2. Ponadto skarżący zakwestionował częściowe drogowe przeznaczenie działki nr [...] oraz zarzucił, że operat szacunkowy został sporządzony ponad sześć miesięcy wcześniej zanim doręczono mu wycenę.

Wojewoda utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Nie podzielił zarzutów skarżącego i uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazał, że ustalenie odszkodowania przez organ I instancji nastąpiło w oparciu o przepisy specustawy drogowej. W tym zakresie zacytował jej art. 12 ust. 1, 2 oraz 4 pkt 1 i 2 , art. 12 ust. 4f , a także art. 12 ust. 5. Wyjaśnił, że stosownie do z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za nieruchomości nabyte pod inwestycje drogowe ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje

Podkreślił, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j, Dz. U. z 2023 r., poz. 344 - dalej "u.g.n."), ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 156 ust. 1 ugn, ww. opinia sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego. Art. 134 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.

Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z § 49 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832 - dalej "rozporządzenie"), wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Dalej podkreślił, że podstawą orzekania organu administracji publicznej o wysokości należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość każdorazowo jest operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowiąc sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości, jest głównym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania. Natomiast organ administracji publicznej uprawniony do orzekania w sprawie wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, nie może ustalać samodzielnie wartości nieruchomości. Wskazał, że organ powinien poddać operat szacunkowy wnikliwej analizie i ocenie pod względem zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym także przepisami wykonawczymi i ewentualnie innymi przepisami, o ile mają zastosowanie w sprawie. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest możliwa do granic wiedzy specjalistycznej jaką posiada organ w zakresie metodologii szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy podlega takim samym kryteriom oceny jak inne dowody przeprowadzane przez organ.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia 8 kwietnia 2024 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. B. (uprawnienia nr [...]), którego aktualność została potwierdzona przez biegłego w dniu 24 marca 2025 r.

Ww. operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, według stanu nieruchomości istniejącego w dniu wydania decyzji zrid, tj. z dnia 30 marca 2023 r. Biegły opisując stan nieruchomości wskazał, że przedmiotowa działka położona w U., w obrębie [...]., wzdłuż ulicy [...], była niezabudowana, nieogrodzona. W najbliższym otoczeniu znajdowały się tereny zabudowy usługowej, mieszkaniowej i mieszkaniowo–usługowej. Biegły z zakresu szacowania nieruchomości zbadał uwarunkowania planistyczne i ustalił, że na dzień wydania decyzji zrid, dla obszaru, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy U., zatwierdzony Uchwałą nr [...] Rady Miasta U. z dnia [...] r., zgodnie z którym szacowana działka położona była w obszarze oznaczonym jako 12U opisanym jako tereny usług nieuciążliwych (fragment o powierzchni 0,0344 ha) oraz 3KD-L opisanym jako teren ulicy lokalnej (fragment o powierzchni 0,0176 ha).

Uwzględniając treść art. 134 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy zbadał, czy przeznaczenie wycenianej nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Jak wynikało z ustaleń biegłego, przedmiotowa nieruchomość posiadała w planie zagospodarowania przestrzennego niejednorodne przeznaczenie. Wobec braku transakcji nieruchomości porównywalnych o tzw. przeznaczeniu mieszanym, na potrzeby wyceny biegły dokonał monitoringu kształtowania się cen nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi oraz nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod usługi, a następnie dokonał wyceny obu tych części nieruchomości. Powyższe badanie wykazało, że cel wywłaszczenia nie spowodował zwiększenia wartości przedmiotowej nieruchomości, o czym mowa w art. 134 ust. 3 u.g.n. bowiem jak wskazał biegły na str. 17 operatu szacunkowego, ceny jednostkowe gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne są niższe od średnich cen jednostkowych gruntów przeznaczonych pod usługi.

Biegły uznał, że właściwą procedurą do wyznaczenia wartości rynkowej prawa własności części nieruchomości o przeznaczeniu pod tereny drogowe będzie metoda korygowania ceny średniej, natomiast do wyznaczenia wartości rynkowej prawa własności części nieruchomości o przeznaczeniu pod tereny usług właściwa będzie metoda porównywania parami, obie metody mieszczące się w podejściu porównawczym, wskazanym w art. 152 ust. 3 u.g.n. oraz art. 153 ust.1 u.g.n. W metodach tych do porównań przyjmuje się z rynku nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są zarówno ceny transakcyjne oraz warunki zawarcia transakcji jak i cechy tych nieruchomości.

Wycenę części gruntu o przeznaczeniu pod teren ulicy lokalnej (fragment o powierzchni 0,0176 ha) biegły sporządził przyjmując do porównania z rynku obejmującego teren powiatów [...], [...] i [...], z okresu 2 lat poprzedzających wycenę, transakcje nieruchomościami niezabudowanymi o przeznaczeniu pod tereny komunikacji. W wyniku przeprowadzonego badania cen w czasie dla transakcji o przeznaczeniu drogowym biegły ustalił występowanie trendu dodatniego na poziomie 2,5%. Powyższe zostało uwzględnione poprzez skorygowanie cen z aktów notarialnych o ustalony trend. W oparciu o zbiór 15 nieruchomości podobnych do wycenianej, będących przedmiotem transakcji kupna- sprzedaży, których ceny po aktualizacji zawierały się w przedziale od 60,68 zł/m 2 do 144,21 zł/m2, biegły ustalił średnią cenę gruntu, która wyniosła 97,39 zł/m2, a następnie dokonał korekty tej ceny współczynnikiem korygującym, stanowiącym sumę wartości współczynników korygujących wyznaczonych dla poszczególnych cech wpływających na wartość działki, otrzymując po zaokrągleniu wartość 1 m 2 gruntu w wysokości 109,00 zł. Powyższa wartość jednostkowa została określona na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia.

Natomiast wycenę części gruntu o przeznaczeniu pod tereny usług nieuciążliwych (fragment o powierzchni 0,0344 ha) biegły sporządził przyjmując do porównania z rynku obejmującego teren gminy U. oraz sąsiednich miejscowości turystycznych z obszaru powiatu [...], z okresu 2 lat poprzedzających wycenę, transakcje nieruchomościami niezabudowanymi o przeznaczeniu pod tereny usług. W wyniku przeprowadzonego badania cen w czasie transakcji o przeznaczeniu usługowym, biegły ustalił występowanie trendu dodatniego na poziomie 3,94%. Powyższe zostało uwzględnione korygując ceny z aktów notarialnych o ustalony trend. Ceny przyjętych transakcji zawierały się po aktualizacji w przedziale od 170,39 zł/m 2 do 330,30 zł/m 2, przy cenie średniej 227,08 zł/m 2. W celu określenia wartości jednostkowej gruntu biegły dokonał porównania z pięciu przyjętych do bazy nieruchomości wycenianej, kolejno z trzema nieruchomościami najbardziej podobnymi ze zbioru cen transakcyjnych, a następnie skorygował ceny transakcyjne ze względu na różnice ocen pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami podobnymi. Na końcu została obliczona średnia arytmetyczna ze skorygowanych cen transakcyjnych i otrzymano po zaokrągleniu wartość 1 wycenianego gruntu w wysokości 265,00 zł. Powyższa wartość jednostkowa została określona zgodnie z § 49 ust. 1 rozporządzenia.

Powyższe potwierdziło, że cel wywłaszczenia nie spowodował zwiększenia wartości przedmiotowej nieruchomości, a zatem zasadne było dokonanie wyceny obu części nieruchomości z uwzględnieniem aktualnego ich przeznaczenia.

Uwzględniając uwarunkowania prawne, merytoryczne i formalne biegły określił wartość rynkową prawa własności nieruchomości o powierzchni 0,0520 ha jako sumę iloczynów oszacowanych wartości jednostkowych za poszczególne części gruntu nieruchomości i ich powierzchni, otrzymując po zaokrągleniu łączną kwotę 110 350,00 zł. Po dokonaniu analizy akt sprawy organ odwoławczy nie znalazł podstaw, aby uznać, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo.

Rozpatrując odwołanie pod kątem zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w odniesieniu do operatu szacunkowego, dotyczących sporządzenia go z naruszeniem przepisów, Wojewoda wskazał, że w rozpoznawanej sprawie biegły, zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami, dokonał badania obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do szacowanej nieruchomości, w wyniku czego ustalił dwojakie planistyczne przeznaczenie nieruchomości. W związku z tym, na mocy przywołanych wyżej przepisów, w tym art. 154 ust. 1 u.g.n., miał obowiązek uwzględnić m.in. przeznaczenie nieruchomości w doborze transakcji porównawczych. Następnie dokonał stosownej analizy korzyści, o której mowa w art. 134 ust.3 i 4 u.g.n.. Obliczył wartość jednostkową poszczególnych części przedmiotowej nieruchomości o przeznaczeniu drogowym oraz usługowym. Jednocześnie wypełnił tym obowiązek określenia dla części usługowej jej wartości według aktualnego i alternatywnego sposobu użytkowania. Otrzymane wartości, tj. jednostkowa wartość części drogowej w wysokości 109.00 zł/m 2 i jednostkowa wartość części usługowej w wysokości 265,00 zł/m 2, uzasadniają przyjęte przez biegłego założenia. Mając powyższe na względzie, nie sposób uznać za trafne zarzuty zaniżenia wartości nieruchomości, bowiem zastosowana przez biegłego metodyka zgodna jest z przywołanymi powyżej przepisami prawa. Podkreślił, że subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające do skutecznego podważenia opinii. Jeśli strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę operatu, to mogła przedstawić własny kontroperat lub wystąpić o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych - do czego jest uprawniona z mocy art. 157 u.g.n., tego jednak w sprawie nie uczyniła. Wskazał dalej, że dobór bazy porównawczej pozostaje wyłącznie w kompetencji rzeczoznawcy majątkowego.

Nadto podkreślił, że przepisy prawa nie zawierają norm dotyczących negocjowania ceny z właścicielami nieruchomości, a nakazują uwzględniać jedynie wartość prawa mierzoną w sposób określony przepisami ustawy. Stwierdził, że brak jest podstaw do zakwestionowania przydatności dowodowej operatu szacunkowego, zaś okoliczność, iż strona go nie akceptuje jest niewystarczająca do zdyskwalifikowania jego mocy dowodowej. Operat szacunkowy z dnia 8 kwietnia 2024 r., którego aktualność została potwierdzona przez biegłego w dniu 24 marca 2025 r., w ocenie organu odwoławczego został sporządzony w zgodzie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. Treść operatu szacunkowego wyjaśnia metodologię wyceny ww. działki nr [...], zamieszczone są w nim informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania i jego weryfikację. Przyjęte przez rzeczoznawcę założenia i zastosowana metodologia wyceny gruntów są prawidłowe i zgodne z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa materialnego. Operat pod względem formalnym spełnia wymogi opisane w § 79-82 rozporządzenia. Został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę i nie zawiera niejasności, istotnych pomyłek czy braków. Nadto operat odpowiada wymogom art. 156 ust. 3 i 4 ugn w zakresie aktualności obowiązywania.

Dysponując dowodem z wyceny nieruchomości, którego wiarygodność w toku postępowania nie została skutecznie podważona, organ I instancji był uprawniony do ustalenia na jego podstawie kwoty odszkodowania należnego za przejętą nieruchomość. Organ I instancji rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, czyniąc zadość zasadom ustanowionym w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.. Subsumcji tego stanu do norm prawa materialnego dokonał w sposób prawidłowy, a motywy podjętego rozstrzygnięcia (faktyczne i prawne) przedstawił w sposób umożliwiający odtworzenie ich racji decyzyjnych, spełniając tym samym standard z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Skoro przy rozstrzyganiu sprawy nie doszło do naruszenia prawa materialnego, ani istotnego uchybienia przepisom procedury administracyjnej, to odwołanie jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać za nieuzasadnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zaskarżył w całości decyzję Wojewody. Zarzucił jej błędy merytoryczne dotyczące sporządzania operatu szacunkowego. W ocenie skarżącego operat zawiera rażące pomyłki, które dyskwalifikują jego wartość dowodową - nieprawidłowy dobór nieruchomości porównawczych. W ocenie skarżącego w operacie szacunkowym pominięto zakwalifikowanie działek optymalnych do metody wyceny wartości. Nie uwzględniono transakcji rynkowych dla gruntów o tym samym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki stanowiącej przedmiot wywłaszczenia, nie uwzględnił transakcji z 2024 r., gdzie cena wynosi od około 500zł/m2. do około 700 zł/m2. Natomiast wśród czterech transakcji na które powołuje się rzeczoznawca znajduje się parcela usługowo-handlowa z ceną jednostkową 718.39 zł/m2 przy ulicy [...] niedaleko rynku, czyli dokładnie w lokalizacji działek będących przedmiotem wywłaszczenia. Orientacyjną wartość gruntów w okolicy wywłaszczanej nieruchomości na około 500 - 700 zł/m2 na dzień sporządzenia operatu. Natomiast nieruchomości włączone do metody wyceny w przytaczanym operacie nie spełniają również kryteriów porównywalności. Zaakcentował, że grunty będące przedmiotem wywłaszczenia to najatrakcyjniejszy teren handlowo- usługowy w U.. Wskazał, że na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie został poinformowany o możliwości podważenia operatu szacunkowego.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji wcześniejszych wydanych przez organy niższych instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną.

W piśmie z dnia 10 sierpnia 2026 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył pełnomocnictwo oraz wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z kserokopii wskazanych aktów notarialnych dotyczących innych niż będącej przedmiotem odszkodowania nieruchomości i map z wyszczególnionymi transakcjami rynkowymi na okoliczność wykazania wadliwości operatu szacunkowego i potwierdzenia wartości gruntów sąsiednich. Podtrzymał skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Przy piśmie z dnia 27 sierpnia 2026 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił braki formalne pisma z dnia 10 sierpnia 2026 r.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że skarżący składał zastrzeżenia co do wartości 1 m2 gruntu wyliczonego w operacie szacunkowym. Zakwestionował również dobór działek przez rzeczoznawcę majątkowego. Wyjaśnił, że w jego ocenie rzeczoznawca nie posiadał wszystkich danych niezbędnych do prawidłowego określenia wartości wywłaszczanej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 20 listopada 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 11 marca 2025 r. orzekającej o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość położoną w U., obręb [...]., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0520 ha, powstałą z podziału działki nr [...], przeznaczoną na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi zbiorczej ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]", na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 30 marca 2023 r., która stała się ostateczna z dniem 22 maja 2023 r.

Materialnoprawne podstawy wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311 - dalej: "specustawa drogowa") w związku z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm. – dalej "u.g.n.") oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023r. poz. 1832 - dalej: "rozporządzenie").

Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, nieruchomości lub ich części objęte decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Zgodnie art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1 tej ustawy, odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

W myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 ww. ustawy,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. wartość rynkowa nieruchomości. W myśl art. 134 ust. 1-4 u.g.n. podstawę ustalenia odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 (jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową) wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Stosownie do treści art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3). Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.) "do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy".

§ 49 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Przez decyzję, o której mowa w ust. 1 rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej (§ 49 ust. 5 rozporządzenia).

Bezpośredni wpływ na określenie wartości nieruchomości ma m.in. prawidłowo określony stan tej nieruchomości. Definicję legalną pojęcia stan nieruchomości zawiera przepis art. 4 pkt 17 u.g.n. W myśl tego przepisu przez stan nieruchomości należy rozumieć "stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Zgodnie z art. 156 ust. 1 i 3 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Na podstawie art. 159 u.g.n. należy stwierdzić, iż operat szacunkowy powinien czynić zadość wymogom zawartym w przepisach wykonawczych, to znaczy w rozporządzeniu w sprawie wyceny. Zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

Operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zasady i tryb ich sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV u.g.n. oraz w powołanym wyżej rozporządzeniu. Operat szacunkowy prawidłowo sporządzony powinien zawierać, zgodnie z § 78 ust. 2 rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, a także przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.

Zauważyć należy, że do oceny operatu szacunkowego, podobnie jak każdego innego dowodu, stosuje się art. 80 k.p.a. Przepis ten nakazuje organowi administracji ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skupiają się na ocenie, że operat szacunkowy zajętej nieruchomości zawiera błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe i powodują zaniżenie wartości zajętej nieruchomości. Mając na uwadze podnoszoną w skardze w tym zakresie argumentację wskazać należy, że ocena operatu szacunkowego przez organ nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa natomiast obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a zatem i obowiązek oceny pod względem formalnym sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Organy administracji prowadzące postępowanie nie powinny jednak wkraczać w merytoryczną zasadność złożonego operatu, gdyż nie dysponują one wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Poza zakresem analizy i oceny organów administracji, jak i sądów administracyjnych, jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2018 r., I OSK 1963/17; z 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; z 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13; z 16 stycznia 2013 r., II OSK 1686/11). Rzeczoznawca dokonując wyboru w tym zakresie uwzględnia w operacie szacunkowym w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Operat szacunkowy ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.). We wskazanych wyrokach NSA podkreślił, że to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Przy czym operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.)

Z tych względów organ ocenia operat szacunkowy przede wszystkim pod względem formalnym. Bada więc, czy dokument sporządziła i podpisała osoba uprawniona, czy zawiera on wymagane prawem elementy oraz czy nie występują w nim niejasności, pomyłki lub braki wymagające sprostowania albo uzupełnienia, aby operat zachował wartość dowodową. Organ administracji, podobnie jak sąd administracyjny, może ocenić wartość dowodową operatu wtedy, gdy już prosta analiza jego treści rodzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, braku nieścisłości lub pominięcia elementów istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości. Tylko w takiej sytuacji operat prawidłowy formalnie może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia. Organ bada więc zupełność, logiczność i przydatność operatu, nie jest jednak uprawniony do kontrolowania go w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych. Także kontrola sądowa obejmuje prawidłowość oceny operatu dokonanej przez organy, a nie merytoryczną weryfikację wiadomości specjalnych w nim zawartych. Wynika to z charakteru operatu jako dokumentu opartego na specjalistycznej wiedzy biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Ocena wartości dowodowej operatu dokonywana na podstawie art. 80 k.p.a. nie może jednak obejmować kwestii wymagających wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego. Dotyczy to w szczególności merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, ocen opartych na wiedzy specjalistycznej oraz standardów wyceny nieruchomości obowiązujących rzeczoznawców, które nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18; z dnia 7 sierpnia 2018 r., I OSK 2291/16; z dnia 18 czerwca 2013 r., I OSK 291/12).

Rozpoznając sprawę, sąd co do zasady podziela ustalenia faktyczne organów obu instancji, przyjmuje je za własne i czyni podstawą dalszych rozważań. Zdaniem sądu, zaskarżona decyzja – podobnie jak decyzja ją poprzedzająca - dotycząca ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości nie narusza prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania organy administracji nie uchybiły też regułom procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym uchylenie tej decyzji ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, czego domagał się skarżący.

W stosunku do nieruchomości położonej w U., obręb [...]., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0520 ha, powstałą z podziału działki nr [...], przeznaczoną na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi zbiorczej ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]", na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 30 marca 2023 r., która stała się ostateczna z dniem 22 maja 2023 r., - dalej: "działka" lub "nieruchomość") stanowiącej własność skarżącego wydana została przez Starostę [...] decyzja z dnia 30 marca 2023 r., skutkiem której było wywłaszczenie przedmiotowej działki na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi zbiorczej ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]". Z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, tj. z dniem 22 maja 2023 r. wskazana nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy U.. Z uwagi na powyższe Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania zostało wszczęte na podstawie zawiadomienia z dnia 6 listopada 2023 r. Postanowieniem z 15 marca 2024 r. Starosta powołał rzeczoznawcę majątkowego K. B. (dalej: "biegły",) w celu sporządzenia wyceny ww. działki przejętej pod budowę drogi.

Biegły sporządził operat szacunkowy datowany na dzień 8 kwietnia 2024 r. w którym wycenił wartość prawa własności ww. nieruchomości na łączną kwotę 110 350,00 zł. Należy też dostrzec, że wobec utraty ważności operatu ze względu na upływ 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (art. 156 ust. 3 u.g.n.) biegły potwierdził aktualność sporządzonego operatu w piśmie z 24 marca 2025 r. (stosownie do art. 156 ust. 4 u.g.n.).

W piśmie z dnia 7 stycznia 2025 r. skarżący stwierdził, że wartość rynkowa nieruchomości ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego jest zaniżona i zaproponował kwotę 260 000, 00 zł dla działki oznaczonej numerem [...] oraz 47 000, 000 zł dla działki oznaczonej numerem [...].

W piśmie do skarżącego z dnia 13 stycznia 2025 r. Starosta stwierdził, że operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego w jego opinii nie naruszają obowiązujących przepisów.

W piśmie z dnia 15 lutego skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 7 stycznia 2025 r

Mając na uwadze powołane wyżej przepisy oraz poglądy prezentowane w orzecznictwie sadów administracyjnych, w ocenie sądu, organy orzekające w sprawie dokonały właściwej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego biegłego, stwierdzając oraz uzasadniając jego poprawność formalną i merytoryczną, a tym samym przydatność do załatwienia sprawy. Sąd podziela stanowisko organów, że operat nie zawiera wad formalnych, jego treść jest spójna, uzasadniona, nie zawiera błędów lub nieścisłości, zawiera elementy wymagane przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (§ 78 i n. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości).

Zważyć należy, że z treści operatu wynika, że biegły dysponował kompletnym materiałem dowodowym, opisał specyfikę przedmiotu wyceny i wszystkie niezbędne do przeprowadzenia tej wyceny uwarunkowania.

Jak wynika z akt sprawy w księdze wieczystej sposób użytkowania nieruchomości określony jest jako rolny, działka nr [...] o pow. 0,0520 ha stanowi część większej nieruchomości objętej księgą wieczystą [...]. Działka jest niezabudowana, położona w sąsiedztwie zabudowy usługowej, mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy U. zatwierdzonym Uchwała, Rady Miasta U. Nr [...] z dnia [...] r. (opubl. Dz. Urz. Woj. [...] Nr. [...] , poz. [...]) przedmiotowa działka znajduje się na terenach oznaczonych jako 12U- tereny usług nieuciążliwych, 4KD-L- tereny komunikacji -ulice lokalne i 3KD-Z tereny komunikacji -ulice zbiorcze

W przedmiotowym operacie rzeczoznawca uznał za właściwą procedurą do wyznaczenia wartości rynkowej prawa własności części nieruchomości o przeznaczeniu pod tereny drogowe metodę korygowania ceny średniej, natomiast do wyznaczenia wartości rynkowej prawa własności części nieruchomości o przeznaczeniu pod tereny usług metodę porównywania parami, obie metody mieszczące się w podejściu porównawczym. W operacie określono zbiory nieruchomości podobnych. Należy przy tym zauważyć, że w operacie biegły w stosunku do nieruchomości m.in. określił cechy rynkowe i ich wagi (s. 18 i s. 19 operatu), przedstawił opis cech rynkowych, określił wartość rynkową nieruchomości. Biegły wskazał także, że do analizy przyjęto rynek obrotu prawem własności gruntu niezabudowanego, w planie miejscowym ( lub studium ) pod usługi z terenu U. oraz sąsiednich miejscowości turystycznych powiatu [...] (W., B.). Okres badania cen to kwiecień 2022 r. – 8 kwiecień 2024 r (s. 17 operatu). Powyższe świadczy o sporządzeniu operatu stosownie do powołanych wyżej przepisów specustawy drogowej, u.g.n. oraz rozporządzenia.

Biegły w operacie przeanalizował cechy rynkowe wpływające na wysokość ceny na rynku. Opisał transakcje przyjęte do porównań nieruchomości oraz opisał transakcje z cenami skrajnymi