Regulamin czystości w gminie Łoniów wykroczył poza delegację ustawową. Sąd unieważnił część przepisów

Rada Gminy Łoniów uchwałą z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr XXXVIII/219/2022, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), dalej zwanej: "u.s.g." oraz art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. c i d, pkt 3, 6, 7 i 8, ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297 ze zm.), dalej zwanej: "u.c.p.g.", po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Łoniów stanowiący załącznik do niniejszej uchwały.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie: § 3, § 4 ust. 3, § 6 ust. 2, § 7 ust. 1 oraz § 8 ust. 3 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, Prokurator Rejonowy w Sandomierzu zarzucił, że uchwała ta we wskazanym zakresie została wydana z istotnym naruszeniem prawa:

- art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. oraz § 134 i 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 300), dalej zwanym: "rozporządzeniem" w związku z art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, przez przekroczenie delegacji ustawowej polegające na wprowadzeniu w § 3 ust. 1 regulaminu terminu wykonania obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu i lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego, określonego jako "realizowany na bieżąco", podczas gdy art. 4 ust.2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. uprawnia jedynie do określenia wymagań w zakresie uprzątania tych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W oparciu o ww. delegację nie można uchwałą nakazać właścicielom nieruchomości, terminu wykonania tego obowiązku, który nadto został określony zbyt ogólnie i wieloznacznie, co nie pozwala wyinterpretować z niego konkretnego zachowania, a tym samym uregulowanie to nie powinno funkcjonować w porządku prawnym;

- art. 4 ust.2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. oraz § 134 i 135 rozporządzenia w związku z art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej polegającej na wprowadzeniu w § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały obowiązku niezwłocznego usuwania materiału używanego do likwidacji śliskości i oblodzenia po ustaniu przyczyn zastosowania, podczas gdy art. 4 ust.2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. uprawnia jedynie do określenia wymagań w zakresie uprzątania tych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie dotyczy to zatem materiału używanego do likwidacji śliskości, co dodatkowo należy uznać za termin nieprecyzyjny, który nie powinien funkcjonować w porządku prawnym;

- art. 4 ust.2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. oraz § 134 i 135 rozporządzenia w związku z art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej polegającej na wprowadzeniu w § 3 ust. 3 terminu wykonania obowiązku uprzątnięcia błota i zanieczyszczeń określonego jako "na bieżąco bez ich gromadzenia". W oparciu o ww. delegację nie można uchwałą nakazać właścicielom nieruchomości, terminu wykonania tego obowiązku, który nadto został określony zbyt ogólnie i wieloznacznie, co nie pozwala wyinterpretować z niego konkretnego zachowania, a tym samym uregulowanie to nie powinno funkcjonować w porządku prawnym;

- art. 4 ust.2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. oraz § 134 i 135 rozporządzenia w zw. z art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej polegającej na wprowadzeniu w § 3 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały miejsca gromadzenia zanieczyszczeń z przystanków autobusowych, podczas gdy w oparciu o ww. delegację nie można uchwałą określić miejsca składowania uprzątniętych zanieczyszczeń. Nadto regulacja ta pozostaje w sprzeczności z § 3 ust. 3 załącznika zaskarżonej uchwały;

- art. 4 ust.2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. oraz § 134 i 135 rozporządzenia w związku z art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej polegającej na wprowadzeniu w § 4 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały możliwości dokonywania napraw samochodowych poza warsztatami samochodowymi na terenie nieruchomości tylko za zgodą jej właściciela i tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, podczas gdy art. 4 ust.2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. nie daje uprawnienia do wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń, a nadto zapis ten wkracza w materię już uregulowaną w prawie cywilnym tzw. prawo sąsiedzkie (art. 144 k.c.);

- art. 4 ust.2 pkt 6 u.c.p.g. oraz § 134 i 135 rozporządzenia w związku z art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej polegającej na zobowiązaniu w § 6 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały osób utrzymujących zwierzęta domowe do sprawowania nad nimi właściwej opieki, w szczególności nie pozostawianie ich bez nadzoru, do wprowadzenia tego rodzaju regulacji Rada Gminy nie została zobowiązana, a wystarczające w tym zakresie są przepisy rangi ustawowej, zaś uchwalone zapisy są niezgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, a także mogą prowadzić do działań niehumanitarnych;

- art. 4 ust.2 pkt 6 u.c.p.g. oraz § 134 i 135 rozporządzenia w związku z art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji PR poprzez przekroczenie delegacji ustawowej polegającej na wprowadzeniu w § 7 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały obowiązku osób utrzymujących zwierzęta domowe w szczególności psy, stałego, skutecznego nadzoru nad psami, w szczególności ras uznawanych za agresywne i innymi zwierzętami domowymi. Do wprowadzenia tego rodzaju regulacji Rada Gminy nie została upoważniona, a wystarczające w tym zakresie są przepisy rangi ustawowej, zaś uchwalone zapisy są niezgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, a także mogą w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych;

- art. 4 ust.2 pkt 8 u.c.p.g. oraz § 134 i 135 rozporządzenia w związku z art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej polegającej na wprowadzeniu w § 8 ust.3 pkt 1 obowiązku, nałożonego na osoby prowadzące chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, przeprowadzania deratyzacji pomieszczeń, w których prowadzona jest hodowla zwierząt, dwa razy do roku wiosną i jesienią, realizowaną przez podmiot uprawniony, podczas gdy art. 4 ust.2 pkt 8 u.c.p.g. upoważnia Radę Gminy jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia.

W uzasadnieniu skargi, jej autor podał, że w zaskarżonej uchwale Rada Gminy Łoniów winna była określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zgodnie z treścią art. 4 u.c.p.g. Analiza tej uchwały prowadzi jednak do wniosku, że zawiera ona regulacje przekraczające zakres delegacji ustawowej, naruszające zagwarantowane konstytucyjnie prawo własności a nadto określenia o charakterze zbyt ogólnym, wieloznacznym, przeczące konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa, a co za tym idzie istotnie naruszające prawo.

W odpowiedzi na skargę organ pozostawił skargę do uznania Sądu.

Na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a.", sprawa, na wniosek skarżącego, któremu organ nie oponował, została rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g., rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei art. 4 ust. 2 w pkt. 1-8 wskazuje jakie obligatoryjne regulacje winny się znaleźć w regulaminie, w tym dotyczące: uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie § 3 ust. 1, 2, 3 załącznika do zaskarżonej uchwały. W § 3 prawodawca lokalny przewidział, że uprzątnięcie błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego powinno być realizowane na bieżąco w celu niezwłocznego usunięcia przeszkód lub zagrożeń dla swobodnego przejścia lub przejazdu (ust. 1), materiał używany do likwidacji śliskości i oblodzenia usuwa się niezwłocznie po ustaniu przyczyn zastosowania (ust. 2), błoto i zanieczyszczenia należy sprzątać na bieżąco bez ich gromadzenia (ust. 3). Należy zgodzić się z Prokuratorem, że delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do określania częstotliwości uprzątania ww. zanieczyszczeń. Wskazania, że ma to następować "na bieżąco w celu niezwłocznego usunięcia przeszkód lub zagrożeń", "niezwłocznie po ustaniu przyczyn", "na bieżąco bez ich gromadzenia" stanowi rozszerzenie ustawowego obowiązku (por. wyrok NSA z 17 września 2024 r., sygn. III OSK 270/23). Z kolei w § 3 ust. 4 regulaminu postanowiono, że zanieczyszczenia z przystanków komunikacyjnych oraz dróg publicznych, należy gromadzić przy krawędzi jezdni w sposób nie utrudniający zatrzymywania się pojazdów, swobodnego wsiadania i wysiadania pasażerów. Trafnie skarżący Prokurator podnosi, że w oparciu o delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie można określić miejsca składowania uprzątniętych zanieczyszczeń. Ponadto § 3 ust. 4 regulaminu pozostaje w sprzeczności z ust. 3 § 3 regulaminu, co jak słusznie stwierdził skarżący może uniemożliwić prawidłowe ich wykonanie.

W porządku prawnym nie mógł się ostać również § 4 ust. 3 regulaminu, określający, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi, na terenie nieruchomości dozwolone są tylko za zgodą właściciela nieruchomości i tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami ustawy. Należy zgodzić się z zarzutem skargi, że ograniczenie dokonywania naprawy pojazdów tylko do takich napraw, stanowi ingerencję w regulacje Kodeksu cywilnego związane z tzw. prawem sąsiedzkim (art. 143 k.c.). Przepis art. 4 ust 2 pkt 1 lit. c ucpg upoważnił organ gminy wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Nie upoważnił natomiast do wprowadzenia generalnego zawężenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatem jedynie do napraw nieuciążliwych dla sąsiednich nieruchomości. Nadto określenie "uciążliwe" jawi się jako zbyt ogólne i wieloznaczne, nie pozwalając wyinterpretować z niego oczekiwanego zachowania, a tym samym nie powinno funkcjonować w porządku prawnym.

W § 6 ust. 2 regulaminu, zobowiązano osoby utrzymujące zwierzęta domowe do sprawowania nad nimi właściwej opieki w szczególności nie pozostawiania ich bez dozoru. Tymczasem regulacje w tym przedmiocie znajdują się w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. 2022, poz. 572) art. 10a ust. 3 i 4. Należy też podkreślić, że według art. 10a ust. 4 tej ustawy, właściciel psa nie ma obowiązku sprawowania stałego dozoru/kontroli nad zwierzęciem, gdy jest to teren prywatny ogrodzony uniemożliwiający jego opuszczenie (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 maja 2023 r., sygn. II SA/WR 107/23). Przyjęte rozwiązanie stanowi więc, niedopuszczalne powielenie uregulowań ustawowych.

Zgodzić się należy ze skarżącym Prokuratorem, że do powielenia uregulowań ustawowych doszło również w § 7 ust. 1 regulaminu, w którym postanowiono, że do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a w szczególności psy należy stały skuteczny nadzór nad psami w szczególności rasy uznanej za agresywną i innymi zwierzętami domowymi. Słusznie też wskazał Prokurator, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, w tym uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Rada upoważniona jest bowiem do wprowadzenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zatem wprowadzenie ogólnego obowiązku stałego nadzoru nad zwierzętami domowymi, nie precyzując chociażby na czym miałby on polegać, ani miejsca kiedy stały nadzór powinien być wykonywany przekracza delegację ustawową. Należy podkreślić, że przepisy prawne, zwłaszcza prawa miejscowego jako przepisy szczegółowe muszą być formułowane w sposób na tyle jasny i konkretny, aby adresat mógł bez trudności określić konsekwencje prawne swoich zachowań. Każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa (nakładający obowiązek) powinien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom. Wymóg określoności regulacji prawnej znajduje swą konstytucyjną podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP.

Zasadnie w skardze zakwestionowano również § 8 ust. 3 pkt 1 regulaminu, w którym prowadzący chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej zostali zobowiązani do przeprowadzania deratyzacji pomieszczeń, w których prowadzona jest hodowla zwierząt dwa razy w roku, wiosną i jesienią, realizowaną przez uprawnione do tego podmioty. Rada realizując postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., nie mogła nałożyć takich obowiązków, a na mocy art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie mogła także wskazać podmiotu zobowiązanego do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna wspominanego przepisu nie obejmuje bowiem upoważnienia do regulowania przez radę gminy kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku. Ponadto deratyzacja miejsc przebywania zwierząt wymaga wydania rozporządzenia przez Powiatowego Lekarza Weterynarii, Wojewodę lub Ministra właściwego do spraw rolnictwa zgodnie z art. 45-47 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych u zwierząt - na dzień wydania zaskarżonego aktu tekst jedn. Dz.U.2020.1421 (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2873 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 10 października 2013 r., sygn. IV SA/Po 492/13). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym potrzeba wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania zachodzi wówczas, gdy na terenie gminy występują obszary, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3, § 4 ust. 3, § 6 ust. 2, § 7 ust. 1 oraz § 8 ust. 3 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały