Sąd oddalił skargę stowarzyszenia na odmowę wszczęcia postępowania o odstrzał dzików w Łodzi

Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2026 r., znak: SKO.4172.3.2026, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi – dalej także: "Kolegium" bądź "organ", na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 31 § 1 i 2 i art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2025 r., poz. 1691) - dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] w Ł., dalej: - "Stowarzyszenie" bądź "skarżący", reprezentowanego przez radcę prawnego A. K., odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 maja 2025 r., znak: DEK.OŚR.V.6150.3.2025, zezwalającej na odstrzał i odłów zwierząt łownych.

Powyższe postanowienie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne:

1. Decyzją z dnia 12 maja 2025 r., znak DEK.OŚR.V.6150.3.2025, Prezydent Miasta Łodzi zezwolił Zarządowi Zieleni Miejskiej w Łodzi na odłów i przemieszczenie na niewielką odległość w celu uśmiercenia, odłów z uśmierceniem i odstrzał redukcyjny zwierząt łownych z gatunku dzik (sus scrofa) - 2000 sztuk, do 30 czerwca 2027 r., na terenie administracyjnym miasta Ł. . Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

2. Decyzja o zezwoleniu na odłów i przemieszczanie na niewielką odległość w celu uśmiercenia, odłów z uśmierceniem i odstrzał redukcyjny zwierząt łownych, została wydana na wniosek Zarządu Zieleni Miejskiej w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2025 r. na podstawie art. 45 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (tekst jednolity Dz.U. z 2025 r., poz. 539) – dalej: "p.ł." oraz § 1 ust. 1 pkt 1 lit. f rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 marca 2005 r. w sprawie ustalenia listy gatunków zwierząt łownych (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 454 z późn. zm.) – dalej "rozporządzenie". Udzielenie zezwolenia organ pierwszej instancji motywował niekontrolowanym wzrostem liczebności populacji dzików w granicach administracyjnych miasta, które coraz częściej stwarzają zagrożenie swoją obecnością na terenach publicznych, zabudowy jednorodzinnej oraz infrastruktury drogowej. Wskazał również, że zwierzęta poszukując pożywienia, wyrządzają poważne szkody na terenach zielonych, w infrastrukturze miejskiej i ponadto stanowią istotne zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców, a dotychczasowe różnorodne działania prewencyjne okazały się niewystarczające co potwierdzają liczne zgłoszenia mieszkańców.

3. W dniu 23 lutego 2026 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wpłynął datowany na 16 lutego 2026 r. wniosek Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 maja 2025 r., znak DEK.OŚR.V.6150.3.2025.

4. Stowarzyszenie zarzuciło, że wymieniona decyzja: 1) została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), 2) skierowano ją do podmiotu niebędącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), 3) była niewykonalna w dniu wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), 4) jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.).

5. Powołując się na treść art. 31 § 1 k.p.a. Stowarzyszenie stwierdziło, że przedmiot postępowania odpowiada celom statutowym określonym w § 8 lit. k Statutu Stowarzyszenia, którymi są [...]", realizowanym, zgodnie z § 9 ust. 1 lit. k Statutu, poprzez "(...) inicjowanie postępowań lub przystępowanie do postępowań toczących się przed organami sprawującymi wymiar sprawiedliwości lub organami administracji publicznej w charakterze organizacji społecznej, w sposób i na zasadach określonych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa". Ponadto w interesie społecznym leży udział Stowarzyszenia w postępowaniu ze względu na specjalistyczną wiedzą, którą Stowarzyszenie dysponuje.

6. Wezwaniem z dnia 25 marca 2026 r. Kolegium zwróciło się do Stowarzyszenia, na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 31 § 1 k.p.a., o wykazanie interesu społecznego we wszczęciu postępowania - pod rygorem odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wezwania organ argumentował, że - jak wynika z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 października 1998 r. (sygn. akt III RN 58/98, OSNAPiUS 1999, nr 14, poz. 444) - organizacja społeczna może w sprawie innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, przy czym obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie, a ponadto - jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 122/11) - organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowania powinna wykazać w sposób konkretny i szczegółowy istnienie związku pomiędzy celami statutowymi a interesem społecznym.

7. W wykonaniu ww. wezwania Stowarzyszenie w piśmie z dnia 7 kwietnia 2026 r. podtrzymało swoje stanowisko w sprawie stwierdzając w jego uzasadnieniu m.in., że

1. Art. 31 § 1 k.p.a. nie wprowadza formalnego wymogu uprawdopodobnienia ani udowodnienia przez organizację społeczną spełnienia którejkolwiek ze wskazanych w nim przesłanek, a wystąpienie tych przesłanek jest przedmiotem samodzielnych ustaleń faktycznych organu oraz samodzielnej oceny prawnej. Stąd nie ma podstaw do sygnalizowania przez organ odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego w razie niewykazania przez Stowarzyszenie istnienia interesu społecznego.

2. Stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2012 r., powołanym przez organ w wezwaniu z dnia 25 marca 2026 r., jest częściowo nietrafne a częściowo nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy.

3. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku odnosi się do postępowania dotyczącego przedsięwzięcia, do którego nie stosuje się ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, sygnalizując, iż udział społeczeństwa w takich postępowaniach został uznany przez ustawodawcę za w zasadzie zbędny ze względu na ich marginalny charakter. Odstrzał sanitarny, jak zresztą cała gospodarka łowiecka, nie podlega jakiejkolwiek ocenie oddziaływania na środowisko, zaś społeczeństwo nie ma jakiegokolwiek wpływu na kształt gospodarki łowieckiej. Uzasadnionym będzie stwierdzenie, iż PZŁ funkcjonuje jak państwo w państwie i jest poddany jedynie szczątkowej i wręcz iluzorycznej kontroli ze strony właściwego ministerstwa. Nie można zatem uznać, iż uśmiercenie kilkuset dużych ssaków jest na tyle nieznaczące dla środowiska, iż należy oczekiwać od organizacji społecznej szczegółowych wyjaśnień, mających tłumaczyć wystąpienie interesu społecznego w dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu - a do tego sprowadzałoby się bezrefleksyjne stosowanie wytycznych zawartych w orzeczeniu NSA

4. Interes społeczny przemawia za dopuszczeniem organizacji społecznej do postępowania, jeżeli przyczyni się to do lepszego wypełnienia jego celów, które są określone w art. 7 k.p.a.

5. W postępowaniu dotyczącym odstrzału sanitarnego występował Prezydent Miasta Łodzi działający jako starosta, Prezydent Miasta Łodzi jako organ wykonawczy gminy miejskiej oraz Polski Związek Łowiecki, jako organ współdziałający. De facto ten sam podmiot był wnioskodawcą i decydentem, a sprawę konsultował potencjalny wykonawca decyzji. Już sam ten układ procesowy stawia pod znakiem zapytania rzetelność uwzględnienia interesu społecznego w toku postępowania. Wyspecjalizowana organizacja społeczna ma potencjalnie szansę wystąpić w obronie tego interesu społecznego na etapie postępowania nieważnościowego, o ile zostanie ono wszczęte przez organ z jej inicjatywy.

6. W interesie społecznym jest, aby organy administracji działały na podstawie i w granicach prawa. Zważywszy na podniesione we wniosku wątpliwości dotyczące sposobu zastosowania przepisów p.ł., jego wszczęcie i dopuszczenie do udziału w nim wyspecjalizowanej organizacji społecznej będzie służyło kontroli praworządności, a w konsekwencji ochronie interesu społecznego.

7. Wykonanie decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się Wnioskodawca, rodzi niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego mieszkańców Ł. i innych osób w mieście tym przebywających. W interesie społecznym jest ryzyko takie wyeliminować lub maksymalnie ograniczyć. Jedynym sposobem, aby tego dokonać, jest wszczęcie postępowania nieważnościowego z inicjatywy Stowarzyszenia i dopuszczenie go do udziału w nim na prawach strony, co będzie służyło ochronie interesu społecznego.

Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2026 r., znak: SKO.4172.3.2026, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 maja 2025 r., znak: DEK.OŚR.V.6150.3.2025, zezwalającej na odłów i przemieszczanie na niewielką odległość w celu uśmiercenia, odłów z uśmierceniem i odstrzał redukcyjny dzików.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ - po przytoczeniu podstawy prawnej w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie organizacji społecznej - argumentował w szczególności, że:

1. Wymienione w art. 31 k.p.a. przesłanki dotyczą sytuacji, gdy sprawa administracyjna, w które chce "występować organizacja społeczna" dotyczy innej skonkretyzowanej osoby. Osoby fizycznej bądź prawnej, podmiotu, który posiada przymiot strony i ze swych uprawnień z tego wynikających skorzystał (wtedy organizacja może żądać dopuszczenia do udziału w postępowaniu) bądź nie skorzystał (wtedy organizacja może żądać wszczęcia postępowania). W niniejszej sprawie taki przypadek nie występuje. Nie istnieje podmiot skonkretyzowany (będący stroną postępowania), którego prawa lub wolności mogły zostać naruszone.

2. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Obie te przesłanki muszą być spełnione równocześnie.

3. Ze względu na treść jaką w doktrynie i orzecznictwie sądowym nadaje się pojęciu interesu społecznego kluczowa jest ocena spełnienia obu przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. w kontekście okoliczności faktycznych konkretnej sprawy.

4. Nie budzi wątpliwości spełnienie przesłanki zgodności przedmiotu postępowania z celami statutowymi Stowarzyszenia, co potwierdza analiza Statutu, natomiast nie zostało wykazane spełnienie przesłanki interesu społecznego.

5. Wykonując wezwanie z dnia 25 marca 2026 r. do wykazania interesu społecznego we wszczęciu postępowania, Stowarzyszenie w piśmie z dnia 7 kwietnia 2026 r. - polemizując ze stanowiskiem organu - przedstawiło jedynie lakoniczne wyjaśnienia przenosząc de facto ciężar wykazania interesu społecznego na organ.

6. Rozpatrując wniosek Stowarzyszenia organ był zobligowany do oceny wystąpienia przesłanek - na podstawie wniosku i akt sprawy - a nie do udowodnienia, że przesłanki 31 § 1 k.p.a. zostały spełnione. Organ bowiem w toku postępowania stoi na straży praworządności, zmierzając do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

7. Nie podzielając stanowiska Stowarzyszenia, że "wystąpienie obu przesłanek jest przedmiotem samodzielnych ustaleń faktycznych Organu", Kolegium nie widzi możliwości i konieczności poszukiwania w nieskończoność argumentów przemawiających za wszczęciem postępowania, co znajduje swoje potwierdzenie zarówno w nauce prawa, jak i orzecznictwie:

1. Na organizacji społecznej spoczywa ciężar wykazania spełnienia przesłanek przyznania statusu podmiotu na prawach strony, zatem to organizacja społeczna powinna wykazać zarówno cel statutowy i wartości interesu społecznego, który uzasadnia jej udział w postępowaniu w danej sprawie. Ocena czy mieszczą się one w przesłankach przyznania organizacji społecznej statusu podmiotu na prawach strony należy do organu (J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, 2024, art. 31).

2. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą jedynie ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać potrzebę wzięcia udziału w postępowaniu, przerzucając tym samym na organ administracji ciężar precyzyjnego ustalenia przesłanek zasadności tego żądania. Zatem to na organizacji społecznej spoczywa, na gruncie art. 31 k.p.a., ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa. Jeśli więc organ administracji, dostrzegłszy brak precyzji we wniosku, wezwie wnioskodawcę do jego sprecyzowania, a we wniosku sprecyzowanym w dalszym ciągu brak jest określenia niezbędnych do kwalifikacji tego wniosku danych, nie można mówić o spełnieniu obowiązku spoczywającego na wnioskodawcy. Nie może stanowić wyjaśnienia istnienia interesu społecznego powoływanie się na znaczenie społeczne sprawy, która ma dotyczyć szerokiego kręgu (nieokreślonego bliżej), skoro interes organizacji ma być skonkretyzowany (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt l OSK 1016/13)

3. Wystąpienia w danej sprawie interesu społecznego, który uprawniałby do wszczęcia postępowania w związku z wnioskiem organizacji społecznej, nie można sprowadzać do oceny kwalifikowanych wad prawnych kwestionowanej decyzji. Argumentacja, że stwierdzenie nieważności decyzji rażąco naruszającego prawo leży w interesie społecznym prowadzi do wniosku, że w każdej sprawie mającej związek ze statutową działalnością organizacji społecznej, organizacja ta mogłaby żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wyłącznie na podstawie zarzutu, że decyzja, która miałaby być skontrolowana w tym postępowaniu rażąco narusza prawo. Tak szerokie rozumienie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. godziłoby w zasadę trwałości ostatecznych aktów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt Il OSK 2017/16 oraz z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt Il OSK 672/15)

4. Okolicznością pozwalającą na stwierdzenie, że żądanie w tej sprawie opierało się na interesie społecznym, nie jest także stwierdzenie, że organizacja społeczna powinna mieć możliwość zweryfikowania decyzji wydanej w postępowaniu z udziałem społeczeństwa. Prowadzi to bowiem do niedopuszczalnego założenia, zgodnie z którym organizacja społeczna może domagać się wszczęcia postępowania nieważnościowego w każdej sprawie, w której, w jej ocenie, wymagany jest udział społeczeństwa, tylko w celu weryfikacji, czy udział ten został zapewniony (J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, 2024, art. 31)

8. Wyjaśnienia Stowarzyszenia wiążą się z subiektywną oceną odnośnie do funkcjonowania Polskiego Związku Łowieckiego, co uzasadnia wszczęcie postępowania nieważnościowego. Tymczasem daleko idące twierdzenie: "Uzasadnionym będzie stwierdzenie, iż PZŁ funkcjonuje jak państwo w państwie i jest poddany jedynie szczątkowej i wręcz iluzorycznej kontroli ze strony właściwego ministerstwa" nie może mieć wpływu na wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jednej, konkretnej decyzji - decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 maja 2025 r., znak DEK.OŚR.V.6150.3.2025, w sprawie zezwolenia na odłów i przemieszczenie na niewielką odległość w celu uśmiercenia, odłów z uśmierceniem i odstrzał redukcyjny dzików. Przedstawione w treści wniosku o wszczęcie postępowania wątpliwości dotyczące sposobu zastosowania przepisów p.ł., a właściwie możliwość analizy tych właśnie wątpliwości sprowadzałaby się do analizy przesłanek nieważnościach - podobnie jak analiza twierdzenia: "wykonanie decyzji, stwierdzenia nieważności, której domaga się Wnioskodawca, rodzi niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego mieszkańców ł. i innych osób w mieście tym przebywających".

9. Kolegium nie zgadza się ze stanowiskiem Stowarzyszenia, które jak się wydaje, uzasadnia wszczęcie postępowania nieważnościowego doniosłością zarzutów, które formułuje odnośnie do wskazanej decyzji, a więc pozostaje w przekonaniu, że doniosłość przesłanek z art. 156 k.p.a., na które się powołuje, wskazuje na istnienie interesu społecznego. Na obecnym etapie postępowania przedmiotem sprawy jest jednak wyłącznie legitymacja procesowa Stowarzyszenia, a nie okoliczności związane z ewentualnymi wadami kwalifikowanymi uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt Il OSK 3107/19).

10. Odnosząc się do wartości, które mają w niniejszym przypadku znaczenie i które należałoby zważyć ustalając istnienie interesu społecznego, wskazania wymagają takie dobra prawne jak: środowisko, życie i zdrowie ludzi. Należało zatem odpowiedzieć na pytanie: czy ochrona wskazanych wartości wymaga wszczęcia - na żądanie organizacji społecznej - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 maja 2025 r., znak DEK.OŚR.V.6150.3.2025, w sprawie zezwolenia na odłów i przemieszczenie na niewielką odległość w celu uśmiercenia, odłów z uśmierceniem i odstrzał redukcyjny dzików. Uwzględniając dotychczasową nieskuteczność podejmowanych działań prewencyjnych oraz znaczący wzrost populacji dzików na terenie miasta Ł. i związany z tym wzrost odnotowanych interwencji służb miejskich i państwowych nie ulega wątpliwości, że niezbędne i to w trybie pilnym, jest rozwiązanie problemu bytowania dzików na terenie miasta Ł..

11. Kolegium nie zgadza się ze stanowiskiem Stowarzyszenia, że "wykonanie decyzji, stwierdzenia nieważności, której domaga się Wnioskodawca, rodzi niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego mieszkańców Ł. i innych osób w mieście tym przebywających". Wręcz przeciwnie, niekontrolowane pozostawanie dzików na terenie miasta stanowi ogromne zagrożenie zarówno dla życia i zdrowia a także bezpieczeństwa ludzi jak i środowiska, tym bardziej, że w bardzo szybkim tempie przybywa zgłoszeń na temat ognisk ASF coraz bliżej Ł. (zwłaszcza w [...]). Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że dziki są zwierzętami bardzo aktywnymi i w ciągu doby potrafią pokonać dystans od 2 do nawet 15 kilometrów podczas żerowania i wędrówek.

12. Interes społeczny nie przemawia za wszczęciem na wniosek Stowarzyszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 maja 2025 r., znak DEK.OŚR.V.6150.3.2025, w sprawie zezwolenia na odłów i przemieszczenie na niewielką odległość w celu uśmiercenia, odłów z uśmierceniem i odstrzał redukcyjny dzików. Wniosek ten pozostaje wręcz w sprzeczności z interesem społecznym. Skoro zaś nie są spełnione równocześnie obie przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a., to Kolegium zobligowane było do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 maja 2025 r., znak DEK.OŚR.V.6150.3.2025.

Stowarzyszenie reprezentowane przez radcę prawnego A. K. wniosło skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 14 kwietnia 2026 r., znak: SKO.4172.3.2026, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 § 1 in fine k.p.a. i art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 §§ 1 i 4 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - przez niezasadne przyjęcie, iż skarżący nie wykazał istnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz stwierdzenie, iż taki interes nie występuje na podstawie dostępnych Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Łodzi wiadomości.

Na tej postawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął podniesione zarzuty wskazując, w szczególności, że:

1. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego "Organizacja społeczna winna powołać okoliczności, które przemawiają za uznaniem, że interes społeczny uzasadnia w danej sprawie wszczęcie postępowania przez organ z urzędu lub dopuszczenie organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu. Organizacja społeczna winna uprawdopodobnić, a nie udowodnić że istnieje interes społeczny, aby w danej sprawie wszcząć postępowanie z urzędu lub dopuścić organizację do udziału w postępowaniu. Na tym etapie nie można domagać się od organizacji społecznej, aby wykazała określone okoliczności".

2. W orzecznictwie wskazuje się, że: "Za udziałem organizacji społecznej w konkretnym postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawia wtedy, gdy dysponuje ona wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych celami statutowymi, a zarazem ma rozeznanie w sprawie, w której chce uczestniczyć, co gwarantuje, że kwestie istotne dla jej załatwienia, na które wskazuje w swoim żądaniu, zostaną prawidłowo wyjaśnione".

3. Skarżący już w pierwotnym wniosku z dnia 16 lutego 2026 r. wskazał, że: "Równocześnie, biorąc pod uwagę specjalistyczną wiedzę, którą dysponuje Wnioskodawca, za udziałem Wnioskodawcy w postępowaniu na prawach strony przemawia interes społeczny".

4. Wezwanie skierowane do skarżącego było na tyle nieprecyzyjne, iż nie wynikało z niego, iż oczekuje się doprecyzowania o jaką specjalistyczną wiedzę chodzi.

5. Ustalenie powyższego nie leżało poza kompetencjami i możliwościami organu. Po pierwsze, skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi przyjmowało merytoryczne stanowisko Prezydenta pod pozorem "uzupełnienia pisma przewodniego", to bez trudu mogło ustalić, iż przedstawiciel skarżącego uczestniczy aktywnie w posiedzeniach komisji Rady Miasta Łodzi poświęconych problematyce dzików pojawiających się w mieście. Po drugie, nie powinno stanowić trudności dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi - w ramach obowiązków wynikających z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 4 k.p.a. - zapoznanie się z treścią Zarządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 czerwca 2024 r. w sprawie powołania Zespołu do spraw reformy łowiectwa, z którego wynika uczestnictwo w owym zespole K. W. jako reprezentanta skarżącego. Po trzecie wreszcie, także nawet pobieżne zapoznanie się z treścią strony internetowej skarżącego i z prezentowanymi tam jego działaniami pozwalało, na zasadzie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 4 k.p.a., uznać za fakt powszechnie znany to, że skarżący jest organizacją społeczną z co najmniej kilkunastoletnim doświadczeniem i odpowiednią wiedzą merytoryczną dotyczącą kwestii łowiectwa.

6. Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi dysponowało lub powinno było dysponować informacjami wskazującymi na fachową wiedzę skarżącego, a przy tym rozeznanie w sprawie, której dotyczy decyzja, to powinno było wniosek Skarżącego uwzględnić.

7. Zgodnie z orzecznictwem: "O interesie, warunkującym wszczęcie postępowania na żądanie organizacji społecznej, powinno świadczyć autentyczne i bezinteresowne zaangażowanie w ochronę interesów społecznych (...)". W niniejszej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, iż działalność skarżącego jest pozorna albo podejmowana w celu interesownego szkodzenia innym podmiotom.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów Kolegium stwierdziło, że wymóg, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze weryfikowało aktywność przedstawicieli organizacji społecznych podczas debat Rady Miasta, zdaje się opierać na błędnym założeniu, że w zakres kompetencji składu orzekającego wchodzi stały monitoring ł. dyskusji samorządowych bądź analiza list obecności na spotkaniach i zjazdach. Informacje o tym, kto i z jakim zaangażowaniem pochyla się nad problematyką miejskiej fauny, nie stanowią faktów powszechnie znanych (notoryjnych), a Kolegium - jako organ stricte orzeczniczy, a nie śledczy - rekonstruuje stan faktyczny wyłącznie na podstawie akt sprawy, nie zaś w oparciu o analizę materiałów audiowizualnych z posiedzeń organów stanowiących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej został określony w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.", której art. 1 stanowi, że p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale co do zasady bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (w analizowanym przypadku wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), zatem skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W przypadku sprawy określonej w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione od wniosku strony w tym zakresie. Stąd też sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie zarządzenia z dnia 5 sierpnia 2026 r.

Kontrolując zaskarżone postanowienie w zakreślonych powyżej granicach Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w analizowanej sprawie nie miało miejsce naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a.

Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi o odmowie wszczęcia w postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 31 § 1 i 2 i art. 157 § 2 k.p.a.

Na wstępie należy zatem przypomnieć, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 maja 2025 r., znak DEK.OŚR.V.6150.3.2025, na mocy której Prezydent - działający jako starosta - zezwolił Zarządowi Zieleni Miejskiej w Łodzi na odłów i przemieszczenie na niewielką odległość w celu uśmiercenia, odłów z uśmierceniem i odstrzał redukcyjny zwierząt łownych z gatunku dzik (sus scrofa) - 2000 sztuk, do 30 czerwca 2027 r., na terenie administracyjnym miasta Ł., została wydana na podstawie art. 45 ust. 3 i 4 p.ł. oraz § 1 ust. 1 pkt 1 lit. f rozporządzenia. Zgodnie z art. 45 ust. 3 p.ł. w przypadku szczególnego zagrożenia w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej przez zwierzynę, starosta, w porozumieniu z Polskim Związkiem Łowieckim, może wydać decyzję o odłowie, odłowie wraz z uśmierceniem lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny. Natomiast zgodnie z art. 45 ust. 4 p.ł. odstrzały redukcyjne i zastępcze zwierzyny mogą przeprowadzać wyłącznie osoby uprawnione do wykonywania polowania.

Stosownie do § 1 ust. 1 pkt 1 lit. f rozporządzenia, dzik (sus scrofa) został zaliczony do gatunku zwierząt łownych (zwierzyna gruba).

Jak wynika z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zgodnie zaś z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej (art. 17 pkt 1 k.p.a.).

Stosownie do przestawionych regulacji stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. może właściwy organ (organ wyższego stopnia, którym w przypadku organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze) z urzędu bądź na wniosek strony. Przepisy k.p.a. przewidują także możliwość zainicjowania postępowania nieważnościowego na wniosek innych niż strona podmiotów, czego przykładem jest art. 31 k.p.a.

Zgodnie bowiem z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

W przypadku wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania przez organizację społeczną, np. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, właściwy organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.). W przypadku wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej bądź w przypadku dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.).

Jeżeli postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. zostanie wydane przez samorządowe kolegium odwoławcze, wówczas, stosownie do art. 144 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zażalenie nie przysługuje, jednakże strona może w terminie przewidzianym dla zażalenia złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W takim przypadku strona może również wnieść skargę na postanowienie bez uprzedniego skorzystania z prawa wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 52 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżący skorzystał z tej możliwości.

Z przytoczonych regulacji wynika, że uznanie przez organ administracji publicznej, że zostały spełnione przesłanki wszczęcia na żądanie organizacji społecznej postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, skutkuje wszczęciem postępowania z urzędu a nie na wniosek. Wniosek (żądanie) organizacji społecznej, o którym mowa w art. 31 k.p.a. stanowi zatem wyłącznie impuls do wszczęcia postępowania z urzędu.

Z tego względu za błędne należy uznać powołanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem innej sytuacji niż opisana w art. 31 § 1 pkt 1 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Co do zasady, przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. ma podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego wynikają określone uprawnienia bądź obowiązki. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przytoczony przepis określa zatem sytuacje, w których złożone przez stronę żądanie wszczęcia postępowania nie spowoduje jego wszczęcia z dniem doręczenia żądania organowi. Przepis ten wyznacza dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania na wniosek. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Druga z przesłanek natomiast dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Przez wymienione w art. 61a § 1 k.p.a. przeszkody wszczęcia postępowania należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty i jednoznaczny uniemożliwiają wszczęcie postępowania, np. gdy bez głębszych dociekań widoczne jest, że wniosek nie pochodzi od strony, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygniecie, gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej - ma charakter cywilnoprawny, czy też gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Niemożność wszczęcia postępowania administracyjnego ze względu na wskazane oczywiste przeszkody o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym powoduje, że organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie w świetle tych oczywistych przeszkód i w razie stwierdzenia ich wystąpienia wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Jak wynika z wniosku z 16 lutego 2026 r. Stowarzyszenie żądało wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 maja 2025 r., znak DEK.OŚR.V.6150.3.2025, wyraźnie powołując się na normę wynikającą z art. 31 § 1 k.p.a., która pozwala na wszczęcie postępowania na żądanie organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby. Stowarzyszenie jednoznacznie określiło swoją pozycję w postępowaniu sytuując się w nim jako organizacja społeczna, za którą w myśl art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. uznaje się organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne.

Stosownie do przedstawionych wyżej rozważań art. 61a § 1 k.p.a. mógłby mieć w sprawie zastosowanie, gdyby Stowarzyszenie żądając wszczęcia postępowania nieważnościowego powoływało się na własny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., czyli gdyby sytuowało się jako strona w tym postępowaniu a nie jako podmiot na prawach strony. W takim przypadku organ administracji byłby zobowiązany do zweryfikowania czy nie występują wymienione w art. 61a § 1 k.p.a. przeszkody do wszczęcia postępowania na wniosek. Dopiero stwierdzenie takich przeszkód obligowałoby organ do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Opisane uchybienie nie stanowi jednak podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia w oparciu o w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 maja 2025 r., znak DEK.OŚR.V.6150.3.2025, stanowił art. 31 § 1 pkt 1 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a., które to przepisy słusznie zostały powołane w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia. Mimo wskazania w podstawie prawnej zaskarżonego do Sądu postanowienia art. 61a § 1 k.p.a. z postanowienia tego jednoznacznie wynika, że organ odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a.

Sąd nie podzielił podziela poglądu Kolegium, że w rozpatrywanej sprawie nie istnieje podmiot skonkretyzowany (będący stroną postępowania), którego prawa lub wolności mogły zostać naruszone. Podmiotem takim jest bowiem co najmniej wnioskodawca (obecnie uczestnik postępowania), na którego żądanie została wydana została decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 maja 2025 r., znak: DEK.OŚR.V.6150.3.2025, zezwalającej na odstrzał i odłów zwierząt łownych. Decyzja ta przyznaje adresatowi jej rozstrzygnięcia określone uprawnienie (zezwolenie) pozwalające na przeprowadzenie we wskazanym w decyzji terminie odłowu i przemieszczenia na niewielką odległość w celu uśmiercenia, odłowu z uśmierceniem i odstrzału redukcyjnego zwierząt łownych z gatunku dzik w ilości 2000 sztuk, a więc nie można wykluczyć zastosowania art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. na tej podstawie, że sprawa nie dotyczy interesu prawnego skonkretyzowanej osoby. W odniesieniu do tej kwestii należy poczynić uwagi analogiczne jak w akapicie poprzedzającym, a zatem, że pozostaje ona bez wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Jak wyżej wspomniano, zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione organ administracji publicznej postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu. Z kolei, jeżeli organ administracji publicznej uzna żądanie organizacji społecznej za nieuzasadnione, wówczas jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na które to postanowienie organizacji społecznej służy zażalenie.

Na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. można sformułować dwie podstawowe przesłanki uznania przez organ administracji publicznej i