Sąd uchylił postanowienie o niedopuszczalności zażalenia w sprawie wglądu do akt budowy

Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia 14 maja 2026 r., znak: WOP.7722.54.2026.ID, Nr 71/I/26, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2025 r., poz. 1691), powoływanej dalej jako "k.p.a.", stwierdził niedopuszczalność zażalenia od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu z dnia 25 marca 2026 r., znak: PINB.051.4.2026.MP.

Pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu z dnia 25 marca 2026 r., znak: PINB.051.4.2026.MP, zostało wystosowane do pełnomocnika J. D. i M. D., radcy prawnego P. Z., w odpowiedzi na wniosek z dnia 19 marca 2026 r., w przedmiocie m.in. umożliwienia wglądu w akta sprawy oraz wykonanie fotokopii akt sprawy dotyczącej działki nr [...] w m. D., Gmina S..

Organ nadzoru budowlanego wskazał w przedmiotowym piśmie, że prowadzi postępowanie w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], jednakże stroną tego postępowania, zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, jest wyłącznie inwestor. Przepisy k.p.a. nie dają zaś organowi administracji podstaw do kierowania do podmiotów niebędących stronami postępowania jakichkolwiek rozstrzygnięć zapadłych w sprawie oraz informowania ich o tym, na jakim etapie znajduje się postępowanie oraz jakie czynności związane z postępowaniem podejmuje organ. Obowiązek zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu ogranicza się tylko do stron postępowania. W związku z powyższym brak jest możliwości przychylenia się do złożonego wniosku i udostępnienia akt sprawy.

Pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu z dnia 25 marca 2026 r. zostało zaskarżone przez J. D. i M. D., dalej określanych również jako "skarżący", zażaleniem wniesionym do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uznając wymienione pismo za postanowienie skarżący domagali się jego uchylenia i umożliwienia wglądu do akt sprawy. Argumentowali ponadto, że skoro w zakresie zawiadomienia o zakończeniu budowy organ może wnieść sprzeciw, to sąsiad wiedzący o nieprawidłowościach budowy winien móc przejrzeć akta i wnieść pismo do organu, aby ten mógł odnieść się i rozważyć wniesienie sprzeciwu. W zażaleniu skarżący podnieśli zarzuty naruszenia art. 107 § pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i 144 k.p.a. poprzez podanie podstawy prawnej art. 20 Prawa budowlanego, które jest błędne i nie stanowi podstawy prawnej uznania strony; art. 107 § pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i 144 k.p.a. poprzez brak formy postanowienia i brak pouczenia co do sposobu i terminu jego zaskarżenia; art. 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż dotyczy normy prawnej innej niż wskazane w uzasadnieniu, co wprowadza w błąd co do podstawy orzeczenia; art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, iż w okolicznościach indywidualnej sprawy właściciel działki sąsiedniej nie ma interesu prawnego w przeglądaniu akt.

Postanowieniem z dnia 14 maja 2026 r., znak: WOP.7722.54.2026.ID, Nr 71/I/26, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji argumentował w szczególności, że:

1. Zgodnie z normą art. 123 § 1 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 123 § 2 k.p.a. postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.

2. Regulacja art. 141 § 1 k.p.a. stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie jest więc samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność - zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. - przewidują expressis verbis przepisy ustawy.

3. Aby wnieść zażalenie, akt administracyjny będący postanowieniem musi zaistnieć w obrocie prawnym. Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sieradzu nie wydał w dacie wskazywanej przez skarżących żadnego postanowienia (ani innego aktu administracyjnego), a jedynie wystosował w dniu 25 marca 2026 r. pismo, w którym poinformował o braku możliwości udostepnienia J. D. i M. D., akt sprawy dotyczącej zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w m. D. i jej przyczynach.

4. Zażalenie jako zwyczajny, samodzielny i formalny środek prawny, służy jedynie od rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji pierwszej instancji w formie postanowienia, które są wyliczone w k.p.a. Niedopuszczalne jest natomiast zażalenie od czynności organu administracji, która nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 k.p.a.

5. Wniesione zażalenie dotyczyło pisma o braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Stosownie do art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Natomiast zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

6. Przepis art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony, co jednak nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym", czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postepowania "głównego". Skoro postępowanie w sprawie udostepnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postepowania "głównego".

7. Stroną w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 54 ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy jest jedynie inwestor (zob. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 462/16). Przymiotu strony nie posiadają właściciele nieruchomości sąsiednich.

8. Skoro art. 73 § 1 k.p.a. wyraźnie stanowi, że strona ma prawo wglądu do akt, a także sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, to przepis ten wyraźnie wskazuje na pojęcie strony ustalone przez organ na potrzeby postępowania "głównego", a nie wpadkowego (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2026 r., sygn. akt I OSK 2933/23; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2644/22; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1297/19; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2668/15).

9. Ani art. 73 i art. 74 k.p.a., ani jakikolwiek inny przepis, nie kreuje interesu prawnego w sposób odrębny i niezależny od interesu prawnego statuującego strony w postepowaniu głównym. Tym samym, skoro w toku prowadzonego postępowania głównego organ określił krąg stron, to taki krąg i tylko takie strony mogą skorzystać z odrębnego (incydentalnego i wpadkowego) postępowania jakim jest postępowanie regulowane art. 73 i art. 74 k.p.a. dotyczące udostępnienia akt. Skoro wniosek o udostępnienie akt pochodził od osoby, która nie legitymowała się przymiotem strony, to stosownie do brzmienia art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia przeglądania akt sprawy nie wymagała formy postanowienia.

10. Zażalenie jest niedopuszczalne, gdyż czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem, na które kodeks przewiduje możliwość wniesienia zażalenia. W tej sytuacji organ Il instancji wydaje postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia (art. 134 k.p.a.).

11. Niedopuszczalność zażalenia stwierdza się z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia aktu administracyjnego w toku instancji. W rozpoznawanej sprawie wystąpiła niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, bowiem J. D. i M. D. wnieśli zażalenie od pisma informacyjnego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu, czyli od czynności materialno-technicznej organu administracji publicznej, niepodlegającej zaskarżeniu w drodze zażalenia.

Skargę na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2026 r. znak: WOP.7722.54.2026.ID, Nr 71/I/26, wnieśli J. D. i M. D., reprezentowani przez pełnomocnika, radcę prawnego P. Z., zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili:

1. Nierozpoznanie istoty sprawy i przyjęcie, że pismo z dnia 25 marca 2026 r. było jedynie czynnością materialno-techniczną, podczas gdy było decyzją o nieuznaniu wnioskodawców jako strony postępowania i odmówienie im wzięcia czynnego udziału w postępowaniu.

2. Naruszenie przepisów prawa postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie tożsamym jak w zażaleniu wniesionym od pisma z dnia 25 marca 2026 r., z tą różnicą, że dodatkowo skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 74 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że pismo organu I instancji z dnia 25 marca 2026 r. było czynnością materialno-techniczną, a nie postanowieniem, na które stronie służy zażalenie, a także art. 28 k.pa. poprzez przyjęcie błędnie w okolicznościach przedmiotowej sprawy, iż skarżący nie są stroną postępowania i uniemożliwienie wzięcia im czynnego udziału w postępowaniu.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o:

1. Uchylenie postanowienia w zakresie zaskarżonym oraz ewentualne orzeczenie co do istoty sprawy, tj. rozpoznanie zażalenia i uchylenie postanowienia organu I instancji.

2. Ewentualnie uchylenie postanowienia organu I i II instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej został określony w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", której art. 1 stanowi, że p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale co do zasady bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Na wstępie należy podkreślić, że w niniejszym postępowaniu Sąd władny jest dokonać kontroli legalności działania organów administracji publicznej w zakresie odnoszącym się wyłącznie do zasadności zastosowania przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 lutego 2026 r., II OSK 2200/23, LEX nr 4039690). Z tego względu Sąd nie może dokonać oceny trafności zarzutów skarżących odnoszących się do zgodności z prawem rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji. W związku z powyższym na obecnym etapie postępowania odniesienie się do nich przez Sąd należy uznać za przedwczesne.

Kontrolując zaskarżone postanowienie w zakreślonych powyżej granicach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w analizowanej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest charakter pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu z dnia 25 marca 2026 r., znak: PINB.051.4.2026.MP, które stanowiło odpowiedź na wniosek skarżących o udostępnienie akt sprawy. Organ odwoławczy (tak jak organ pierwszej instancji) stoi na stanowisku, że pismo to ma charakter informacyjny i stanowi czynność materialno-techniczną, natomiast skarżący twierdzą, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu w istocie stanowi postanowienie, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a.

Rozstrzygnięcie powyższej kwestii ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanego na podstawie art. 134 k.p.a., gdyż organ ten stwierdził niedopuszczalność zażalenia przyjmując, że pismo, które zostało zaskarżone zażaleniem nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 k.p.a.

Wobec tego należy przypomnieć, że w myśl art. 123 § 1 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, przy czym, zgodnie z art. 123 § 2 k.p.a., postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Co do zasady wydawane w toku postępowania przez organy administracji publicznej postanowienia dotyczą zatem kwestii wpadkowych, incydentalnych wynikłych w jego toku (lub też po jego zakończeniu – np. przewidziane w art. 113 k.p.a. sprostowanie błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek), inaczej niż ma to miejsce w przypadku decyzji administracyjnej, która, zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., stanowią podstawową formę załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej.

Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.

Kwestia dostępu do akt sprawy jest uregulowana w art. 73 – 74 k.p.a. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Zgodnie zaś z art. 74 § 2 k.p.a., odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Postanowienie o odmowie udostępnienia stronie postępowania akt sprawy jest zatem przykładem postanowienia, które może dotyczyć zarówno kwestii wynikłej w toku postępowania jak i po jego zakończeniu, a ponadto jest przykładem postanowienia zaskarżalnego zażaleniem, co wynika wprost z art. 74 § 2 k.p.a.

Zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Z art. 134 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń, co wynika z odesłania zawartego w art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Niedopuszczalność odwołania (a zatem i odpowiednio zażalenia), może znajdować swoje źródło w przesłankach o charakterze podmiotowym oraz przedmiotowym (por. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 134; wyrok NSA z 21 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3183/15, LEX nr 2384023; wyrok NSA z 12 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1053/06, LEX nr 373711). Za przesłanki podmiotowe uznaje się niezdolność odwołującego się do czynności prawnych oraz oczywisty brak po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, natomiast za przesłanki przedmiotowe uznaje się brak przedmiotu zaskarżenia albo brak możliwości zaskarżenia decyzji w formie odwołania (por. A. Golęba, tamże).

W ocenie Sądu przedstawiony pogląd nie budzi kontrowersji, nie sposób bowiem kwestionować stanowiska, w myśl którego nie jest możliwym wniesienie zażalenia na pismo, które nie stanowi postanowienia rozstrzygającego określoną kwestię procesową zgodnie z art. 123 k.p.a.

Przypomnieć też należy, iż zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie z powyższą zasadą organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

Jak wynika z akt sprawy, pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu stanowiące ustosunkowanie się przez ten organ do wniosku skarżących o udostępnienie akt sprawy nie zostało nazwane "postanowieniem". Nie oznacza to jednak, wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ odwoławczy, że pisma tego nie należy zakwalifikować jako postanowienie w rozumieniu art. 123 w zw. z art. 74 § 2 k.p.a.

Jak wynika z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać:

1) oznaczenie organu administracji publicznej;

2) datę jego wydania;

3) oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu;

4) powołanie podstawy prawnej;

5) treść rozstrzygnięcia;

6) pouczenie, czy i w jakim trybie służy:

a) na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego,

b) od niego sprzeciw;

7) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania postanowienia.

Ponadto, zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego lub służy od niego sprzeciw oraz gdy zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie.

Przywołane przepisy określają kodeksowe wymogi postanowienia wydawanego w postępowaniu administracyjnym.

Zakwalifikowanie pisma jako formalnego aktu administracyjnego (postanowienia) zawierającego elementy określone w przepisach k.p.a. nie może jednak opierać się wyłącznie na jego nazwie (bądź jej braku). O kwalifikacji pisma przesądza bowiem przede wszystkim jego treść, a nie jego nazwa (bądź jej brak). Wskazuje się zatem, że skoro postanowienia są aktami administracyjnymi indywidualnymi, posiadającymi zbliżone cechy do decyzji, to i w stosunku do nich można wskazać na minimum elementów koniecznych, ale zarazem wystarczających do uznania ich za akty istniejące i prawnie skuteczne, niezależnie od możliwych wad. Koniecznym warunkiem uznania postanowienia za akt istniejący jest stwierdzenie, że identyfikuje ono organ, od którego pochodzi, zawiera rozstrzygnięcie, identyfikuje jego adresata oraz – przez złożenie podpisu – osobę, która jako piastująca funkcję organu administracji publicznej lub działająca z upoważnienia organu administracji publicznej wydała to rozstrzygnięcie (por. M. Romańska, tamże; wyrok NSA z 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1689/20).

Przedstawiony powyżej pogląd Sąd w pełni akceptuje i uznaje za własny.

Wobec tego, w świetle przedstawionych powyżej wyjaśnień rację należy przyznać skarżącym, którzy uznali pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu z dnia 25 marca 2026 r. za postanowienie przewidziane w art. 74 § 2 k.p.a. Przedmiotowe pismo zawiera wskazane wyżej elementy konstytutywne postanowienia, skoro w jego treści znajduje się: 1) oznaczenie organu "Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu", 2) oznaczenie adresata "J. i M.D.", 3) podpis osoby piastującej funkcję organu, 4) rozstrzygnięcie. Za rozstrzygnięcie należy bowiem uznać zamieszczone w ostatnim akapicie pisma skierowane do pełnomocnika skarżących zdanie "W związku z powyższym brak jest możliwości przychylenia się do Pana prośby i udostępnienia Panu akt przedmiotowej sprawy". W ocenie Sądu przytoczone zdanie nie ma charakteru wyłącznie informacyjnego, gdyż w istocie odpowiada swoim zakresem dyspozycji art. 74 § 2 k.p.a. "odmowa udostępnienia stronie akt sprawy". Nie jest zatem tak, jak twierdzi organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, tj., że "(...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sieradzu nie wydał w dacie wskazywanej przez skarżących żadnego postanowienia (...), a jedynie wystosował w dniu 25 marca 2026 r. pismo, w którym poinformował o braku możliwości udostepnienia J. D. i M. D., akt sprawy (...)". W świetle postanowień art. 74 § 2 k.p.a. kierowaną przez organ administracji do podmiotu domagającego się dostępu do akt sprawy "informację" o braku możliwości udostępnienia akt sprawy należy bowiem uznać za rozstrzygnięcie postanowienia orzekającego o odmowie udostępnienia akt sprawy, na które zgodnie z powołanym przepisem przysługuje zażalenie.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., gdyż nie zachodziła żadna z przesłanek (podmiotowych i przedmiotowych) niedopuszczalności zażalenia. Organ odwoławczy powinien uznać pismo Powiatowego Nadzoru Budowlanego w Sieradzu za postanowienie o odmowie udostępnienia akt sprawy wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., jako że zawiera ono wszystkie konstytutywne elementy postanowienia, a następnie rozpatrzeć wniesione przez skarżących zażalenie i na podstawie art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. wydać stosowne rozstrzygnięcie odnoszące się do istoty zaistniałej kwestii, a nie wyłącznie rozstrzygnięcie formalne przewidziane w art. 134 k.p.a.

Wobec argumentacji podniesionej przez organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu należy też zwrócić uwagę, że wydanie postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. jest obowiązkiem organu administracji także wówczas, gdy przyczyną odmowy jest nieuznanie przez organ wnioskodawcy za stronę postępowania. Pogląd taki jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sąd w składzie niniejszym pogląd ten popiera (por. wyroki NSA z 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1374/98; z 11 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 1023/98; z 5 września 2001 r., sygn. akt II SAB/GD 127/00, Palestra 2002/9-10/202; wyrok WSA w Łodzi z 10 września 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 451/25; wyrok WSA w Warszawie z 19 lipca 2023 r., VII SA/Wa 1159/23).

Nie jest zatem prawidłowym stanowisko organu odwoławczego, w myśl którego uznanie przez organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego, że wniosek o udostępnienie akt sprawy pochodził od podmiotów nielegitymujących się przymiotem strony postępowania "głównego", mającego na celu przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy, zwalniało ten organ od obowiązku wydania postanowienia o odmowie udostępnienia akt sprawy.

Trzeba też pokreślić, że tak sformułowane stanowisko czyni wewnętrznie niespójnym uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Z jednej bowiem strony organ odwoławczy twierdzi, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu z dnia 25 marca 2026 r. miało walor wyłącznie informacyjny, z drugiej zaś wskazuje, że w przypadku złożenia wniosku przez osobę nielegitymującą się przymiotem strony "odmowa udostępnienia akt sprawy nie wymagała formy postanowienia". Są to stanowiska wykluczające się wzajemnie, gdyż w ocenie Sądu można było bronić (przynajmniej teoretycznie) poglądu, w myśl którego pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu zawiera wyłącznie elementy informacyjne i wówczas nie ma podstaw do uznania go za postanowienie. Kłóci się to jednak ze stwierdzeniem, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu stanowi odmowę udostępnienia skarżącym akt sprawy, niewymagającą w analizowanym przypadku formy postanowienia, które to stwierdzenie pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 74 § 2 k.p.a., gdyż pismo zawierające taką odmowę stanowi przewidziane w tym przepisie postanowienie niezależnie od tego, czy spełnia wszystkie wymagania określone w art. 124 k.p.a. (te o charakterze konstytutywnym niewątpliwie zawiera).

Podsumowując należy stwierdzić, że nieprawidłowe, niezgodne ze stanem rzeczywistym, zakwalifikowanie przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia Powiatowego Nadzoru Budowlanego w Sieradzu jako pisma o charakterze informacyjnym (czynność materialno-techniczna), stanowi naruszenie wskazanych powyżej art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji ta nieprawidłowość skutkowała też naruszeniem art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez nieznajdujące oparcia w stanie faktycznym sprawy stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia przez organ odwoławczy.

Z przedstawionych powyżej względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie jako wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 123 w zw. z art. 74 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozstrzygając ponownie sprawę, organ odwoławczy uwzględni powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania stosownie do art. 153 p.p.s.a., a zatem rozpozna i rozstrzygnie zażalenie wniesione przez skarżących na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu z dnia 25 marca 2026 r., znak: PINB.051.4.2026.MP, w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy.

O kosztach postępowania w pkt 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 202 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących solidarnie kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na powyższą kwotę składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł wg stawki określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 118) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

ds