Administracyjne postępowanie. Uchylono zaskarżoną decyzję

II SA/Łd 639/26

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynął sprzeciw E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej: Spóła lub skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z 9 lipca 2026 r. (znak: KO.4113.13.2026) uchylającą decyzję Wójta Gminy Kowiesy z 9 kwietnia 2026 r. (znak: OS.6220.8.81.2022-2024.2025) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Z akt sprawy wynika m.in., że sprawa niniejsza była wielokrotnie przedmiotem rozważań organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych. Ostatecznie Wójt Gminy Kowiesy decyzją z 9 kwietnia 2026 r. (znak: OŚ.6220.8.81.2022-2024.2025) orzekł o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na: Budowie zakładu produkcji kompostu i polepszacza glebowego na części działek nr ewid. [...] i [...], obręb [...], gmina K.

Jako podstawę prawną decyzji organ pierwszej instancji wskazał: art. 104, 106 i 10 k.p.a. oraz art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust 1 i ust 2, art. 82, art. 85 ust. 1 i ust 2 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm.) [dalej: ustawa środowiskowa], a także § 2 ust. 1 pkt 47, § 3 ust. 1 pkt 3 7 lit. c) oraz § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.) [dalej: rozporządzenie]. W decyzji tej organ pierwszej instancji wskazał m.in., że ww. inwestycję zakwalifikowano do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - określonych w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, tj. do: "instalacji do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25.000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii; ustalono, że przedsięwzięcie osiąga próg dotyczący przyjmowania odpadów w ilości nie mniejszej niż 10 t. Ponadto zakwalifikowano powyższe przedsięwzięcie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w: § 3 ust. 1 pkt 37 lit. c) rozporządzenia - w zakresie instalacji do naziemnego magazynowania substancji lub mieszanin niebędących produktami spożywczymi (dotyczy zbiorników na wapno, przewidzianych w ramach przedsięwzięcia) - § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia - w zakresie dotyczącym zabudowy przemysłowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha, na obszarach innych niż objęte formami ochrony przyrody. Ustalono, że powierzchnia planowanego przedsięwzięcia przewidziana pod obiekty oraz powierzchnia terenów przewidzianych do przekształcenia wynosi łącznie do 1,1 ha. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy środowiskowej realizacja planowanego przedsięwzięcia wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizację przedsięwzięcia.

Organ nadmienił, że w niniejszej sprawie wypowiedziały się organy współdziałające. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Skierniewicach pismem z 09.02.2023 r., podtrzymanym w dniu 22.05.2023 r. zaopiniował warunki realizacji przedsięwzięcia z uwagami koniecznymi do uwzględnienia na etapie prac budowlanych i na etapie eksploatacji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi postanowieniem z 20.09.2023 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki środowiskowe na etapie realizacji i eksploatacji lub użytkowania oraz wskazał działania, jakie należy podjąć wskazując w uzasadnieniu m.in., iż planowane przedsięwzięcia po zrealizowaniu zgodnie z zaproponowanymi w raporcie o oddziaływaniu na środowisko rozwiązaniami techniczno-technologicznymi i organizacyjnymi nie będzie stwarzało zagrożenia dla środowiska. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Warszawie postanowieniem z 31.08.2023 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki na etapie jego realizacji i eksploatacji lub użytkowania ze wskazaniem działań uwzględniających konieczność ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczające uciążliwości dla terenów sąsiednich. Ww. organ stwierdził brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej oraz brak konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko. Wskazał też, że realizacja inwestycji na warunkach przedstawionych w raporcie oraz w postanowieniu nie wpłynie negatywnie na osiągnięcie celów środowiskowych dla wymienionych części wód, w tym będzie odbywała się w sposób zapewniający nienaruszalność przepisów prawnych dotyczących ochrony wód, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 4 listopada 2022 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły; ponadto stwierdził, iż na podstawie informacji zawartych w raporcie oraz jego uzupełnieniach brak jest możliwości wystąpienia oddziaływania na środowisko gruntowo-wodne. W ocenie tego organu przedsięwzięcie w fazie realizacji i eksploatacji, przy zachowaniu środków i technik wskazanych w raporcie, nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko gruntowo-wodne.

Organ pierwszej instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 33 w zw. z art. 79 ust 1 ustawy środowiskowej przed wydaniem decyzji zapewnił udział społeczeństwa w niniejszym postępowaniu. Wskazał, że 30.11.2023 r. wydał decyzję odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia, którą SKO w Skierniewicach po rozpatrzeniu odwołania Spółki decyzją z 09.02.2024 r. uchyliło w całości i na wniosek inwestora określiło środowiskowe uwarunkowania na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 16.07.2024 r. uchylił ww. pozytywną decyzję Kolegium z 09.02.2024 r. oraz poprzedzającą ją negatywną decyzję Wójta Gminy Kowiesy z 30.11.2023 r. W wykonaniu ww. wyroku WSA, organ pierwszej instancji decyzją z 30.06.2025 r. określił środowiskowe uwarunkowaniach na realizację ww. przedsięwzięcia. SKO Skierniewicach decyzją z 31.10.2025 r. uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ rozpatrując ponownie sprawę wskazał na zawarte w raporcie stwierdzenie, że przy zastosowaniu przyjętych założeń i rozwiązań technicznych, przedsięwzięcie nie spowoduje przekroczenia obowiązujących standardów jakości środowiska i nie powinno negatywnie oddziaływać na zdrowie, ani życie ludzi oraz na formy ochrony przyrody. Nadmieniono, że realizacja inwestycji na warunkach przedstawionych w raporcie nie wpłynie negatywnie na osiągnięcie celów środowiskowych ochrony wód płynących, gruntowych i podziemnych. Ustalono, że inwestycja nie obejmuje działań na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, wynikającym z map zagrożenia powodziowego udostępnionych do publicznej wiadomości.

Organ wskazał, że zgłaszane wnioski stron przeciwnych i społeczeństwa przeciwko przedsięwzięciu odnosiły się do bezpośredniego oddziaływania na ich życie i zawierały następujące zarzuty: inwestycja niekorzystnie wpłynie na zdrowie fizyczne i psychiczne mieszkańców głównie przez uciążliwości odorowe, wystąpienia zanieczyszczeń mikrobiologicznych, wzrost hałasu i zapylenia generowanego przez transport, wpływające na pogorszenie komfortu życia mieszkańców; wystąpi skażenie wód gruntowych, gleby oraz środowiska przyrodniczego, w tym fauny i flory; nastąpi wzmożony ruch pojazdów ciężarowych, który spowoduje niebezpieczeństwo dla mieszkańców oraz dewastację dróg lokalnych i gminnych; zostanie obniżona wartość nieruchomości (działek znajdujących się w posiadaniu mieszkańców), co wpłynie negatywnie na realizację przyszłych inwestycji na terenie gminy (spadek atrakcyjności terenu pod przyszłe inwestycje, a tym samym zablokuje rozwój gminy); nastąpi osłabienie potencjału produkcyjnego gruntów rolnych wykorzystywanych do produkcji sadowniczej (obniżenie jakości plonów, a tym samym pogorszenie warunków ekonomicznych gospodarstw).

Organ podniósł, że zakłady kompostowania odpadów są źródłem zanieczyszczenia atmosfery pyłami, mikroorganizmami oraz gazami, w tym substancjami zapachowymi. Działalność kompostowni wiązać się może z uciążliwością zapachową oddziałującą na okoliczne tereny, nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu, ale często znacznie dalej. Organ zauważył, że odory mają często charakter naturalny i nie są jednoznacznie określane jako substancje toksyczne lub groźne dla człowieka, jednak wzrost ich natężenia powoduje dyskomfort, a nawet objawy chorobowe fizyczne i psychiczne (rozdrażnienie, obniżenie nastroju, zaburzenia koncentracji, zakłócenia snu, nudności, bóle głowy). Zdaniem organu zawarte w raporcie stwierdzenia, że uciążliwości zapachowe zamkną się w obrębie terenu inwestycji i przy zastosowaniu odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych nie powinny negatywnie oddziaływać na otoczenie nie oznacza, że oddziaływanie przedsięwzięcia na jakość powietrza w rejonie zabudowań mieszkalnych nie będzie miało wpływu na jakość życia ludzi.

Organ pierwszej instancji powołując się na zasadę przezorności opisaną w art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (dalej: ustawa – Prawo ochrony środowiska] stwierdził, iż na podstawie raportu nie można wykluczyć, że przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływać na zdrowie okolicznych mieszkańców. Organ zwrócił uwagę, że art. 62 pkt 1 lit. a) ustawy środowiskowej nie odwołuje się do obowiązujących dopuszczalnych norm dla substancji szkodzących środowisku, lecz nakazuje ogólną ocenę wpływu inwestycji na zdrowie ludzi i warunki ich życia oraz ocenę środków zapobiegających negatywnemu oddziaływaniu. Wskazał, że rozważył kwestie dotyczące uciążliwości zapachowych wykraczających swym zasięgiem poza obszar inwestycji i innych sytuacji problematycznych, mających wpływ na zdrowie osób trzecich w aspekcie zarzutów wynikających z bliskiego sąsiedztwa inwestycji z zabudowaniami. Niemożliwość miarodajnej analizy emisji uciążliwości zapachowych ze względu na brak uregulowań prawnych powoduje zdaniem organu, że realizacja przedsięwzięcia narusza zasadę zrównoważonego rozwoju, o której mowa w art. 5 Konstytucji RP oraz w art. 3 pkt. 50 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Organ pierwszej instancji zakwestionował ww. uzgodnienia RDOŚ, PPIS i Wód Polskich z tego względu, że - jak stwierdził - kompostowanie odpadów wymaga utrzymania stałej wilgotności pryzm, co prowadzi do konieczności pozbycia się nadmiaru wody powstającej w procesie rozkładu biologicznego. W ocenie organu ograniczenie niekorzystnego wpływu instalacji na bezpieczeństwo wód zależy od odpowiedniego doboru lokalizacji zakładu biologicznego przetwarzania odpadów, który powinien być budowany na terenach, gdzie wody gruntowe zalegają głęboko oraz należy ograniczyć kontakt pryzm odpadów z wodami opadowymi. Depozycja azotu z powietrza może wpływać na zmniejszenie różnorodności biologicznej oraz przyczyniać się do zmian w składzie gatunkowym. Organ nie wyklucza, iż w fazie eksploatacji może dojść do niekontrolowanego wycieku zanieczyszczeń zmagazynowanych w zbiornikach zawierających m.in. metale ciężkie z osadów ściekowych i substancje ropopochodne oraz z pojazdów dowożących materiał do przetwarzania, a także z powierzchni utwardzonych zakładu. Zdaniem organu migracja zanieczyszczeń może przyczynić się do osłabienia potencjału produkcyjnego gruntów rolnych wykorzystywanych do produkcji sadowniczej poprzez obniżenie jakości plonów a tym samym pogorszenie warunków ekonomicznych gospodarstw. Z uwagi na charakter rolniczy gminy ma to również wpływ na pogorszenie warunków życia mieszkańców.

Organ podkreślił, że na bardzo wąskiej drodze gminnej, po której planowany jest ruch pojazdów do zakładu, dopuszcza się ruch pojazdów do 8 ton, a jego zdaniem transport odpadów z reguły odbywa się samochodami o wadze ok. 16-22 ton, co jest niezgodne z nośnością tej drogi oraz jej parametrami. Według organu brak jest dojazdu do miejsca składowania, co uniemożliwi uzyskanie pozwoleń na realizację przedsięwzięcia. Organ wskazał, że funkcjonowanie zakładu będzie się wiązało się z ruchem pojazdów generujących emisję spalin do powietrza, której nie można całkowicie zniwelować. Ponadto pojazdy oraz maszyny będą generowały hałas, który będzie stwarzał uciążliwości dla środowiska i mieszkańców, nie do końca akceptowalny. W ocenie organu sąsiedztwo trasy [...] i powstanie zakładu kompostowni może powodować kumulacje negatywnych oddziaływań w zakresie hałasu. Zdaniem organu, pomimo zastosowanych rozwiązań technicznych przy przebudowie trasy [...] i wykonania barier akustycznych (ekranów dźwiękochłonnych) nadal na terenach przyległych do [...] jest odczuwalny dyskomfort związany z hałasem i emisją zanieczyszczeń (pył PM 10, ozon) powodowany przez poruszające się po tej drodze pojazdy. W ocenie organu powstanie dodatkowego źródła hałasu (zakładu) będzie stanowić negatywne oddziaływanie na środowisko naturalne i ludzi zamieszkujących w bliskim sąsiedztwie obiektu. Ekspozycja na długotrwały lub nadmierny hałas spowoduje problemy zdrowotne, np. choroby układu krążenia, zaburzenia funkcji poznawczych u dzieci, szum w uszach i utratę słuchu. Zdaniem organu mogą pojawić się: rozdrażnienie, zdenerwowanie, agresja, zaburzenia psychiczne, problemy z koncentracją, pogorszenie pamięci, upośledzenie funkcji poznawczych, niemożność skupienia uwagi oraz zaburzenia snu. Powołując się na art. 7 ust 1 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym organ podkreślił, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców m.in. w zakresie ochrony zdrowia, a tym samym również podejmowanie wszelkich działań mających na celu ochronę zdrowia mieszkańców gminy, w tym ochronę przed hałasem.

Organ wskazał, że obsługa komunikacyjna planowanego przedsięwzięcia odbywać się będzie z ogólnodostępnych dróg publicznych, w tym dróg gminnych. Nadmienił, że dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej będzie mógł zweryfikować, czy wskazany przez inwestora sposób obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji spełnia warunki przepisów techniczno-budowlanych. Zauważył, że na etapie postępowania środowiskowego nie ma on uprawnień do określenia parametrów technicznych w zakresie dostępu do drogi publicznej.

Organ ustalił, że działki, na których planowana jest inwestycja (nr ewid. [...] i [...]) objęte są Uchwałą nr XXXI/181/17 Rady Gminy Kowiesy z 25 sierpnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. obejmującego fragment wsi C. (dalej: plan miejscowy) i oznaczone są w tym planie symbolem 1PU - teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług.

Organ zgodził się z okolicznymi mieszkańcami, że powstanie tego typu inwestycji może zatrzymać rozwój mieszkalnictwa na wskazanym terenie, odpływ mieszkańców na inne tereny. Zdaniem organu wydanie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia spowoduje, że tereny te stracą na atrakcyjności, nie będzie chciało się na nich mieszkać. W ocenie organu naruszony zostanie dotychczasowy zrównoważony rozwój okolicy, a inwestycja może spowodować spadek wartości nieruchomości. Organ wskazał, że aby przyciągać nowych osadników i nie doprowadzić do odpływu mieszkańców, gmina musi zaoferować odpowiednie warunki życia w czystym środowisku i brakiem w okolicy zamieszkania uciążliwych zakładów. Zauważył, że działaniem sprzecznym z ww. założeniami byłoby wyrażenie zgody na budowę przedmiotowego zakładu, który będzie generował uciążliwe zapachy oraz hałas. Organ wyjaśnił, że wydając ww. decyzję odmowną kierował się konsekwencjami takiej inwestycji oraz uwzględnił zasadę przezorności w celu zapobiegnięcia degradacji środowiska. Wydając decyzję odmowną stwierdził, że planowane przedsięwzięcie, nawet po zrealizowaniu przez inwestora wszystkich warunków organów współdziałających oraz zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, w tym po zastosowaniu rozwiązań techniczno-technologicznych i organizacyjnych w dalszym ciągu budzi szereg wątpliwości. Podkreślił, że rozważył uciążliwości zapachowe wykraczające swym zasięgiem poza obszar inwestycji i inne sytuacje problematyczne mające wpływ na zdrowie osób trzecich w aspekcie zarzutów mieszkańców, wynikających z bliskiego sąsiedztwa inwestycji z zabudowaniami. Wyjaśnia, iż miał na uwadze, że najbliższa zabudowa zagrodowa znajduje się w odległości około 75 m oraz około 102 m od granic planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem organu tak niewielka odległość od terenów zamieszkałych powoduje, że nawet przy zastosowaniu rozwiązań minimalizujących oddziaływanie przedsięwzięcia, w tym hermetyzacji części procesów technologicznych oraz zastosowaniu biofiltra, nie można wykluczyć występowania uciążliwości odorowych poza granicami terenu inwestycji. W ocenie organu materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że eksploatacja przedsięwzięcia nie będzie powodowała ponadprzeciętnych i długotrwałych uciążliwości zapachowych dla mieszkańców terenów sąsiednich. Organ zwrócił uwagę, iż pomimo, że organy współdziałające uzgodniły warunki realizacji przedsięwzięcia, był on obowiązany samodzielnie ocenić materiał dowodowy, w tym wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, lokalizację przedsięwzięcia, charakter planowanej działalności oraz potencjalny wpływ inwestycji na jakość życia mieszkańców. Uznał, że w sprawie zachodzi konieczność zastosowania zasady przezorności, o której mowa w art. 6 ust. 2 ustawy środowiskowej, zgodnie z którą, kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany - kierując się przezornością - podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze.

Organ uznał, że brak jest podstaw do określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia z uwagi na jego skalę, rodzaj przetwarzanych odpadów, możliwość powstawania odorów, bliskość zabudowy mieszkaniowej oraz uzasadnione obawy społeczne. Ze względu na brak możliwości miarodajnej analizy emisji uciążliwości zapachowych z powodu braku stosownych uregulowań prawnych w ocenie organu realizacja przedsięwzięcia naruszy zasadę zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP oraz art. 3 pkt. 50 ustawy - Prawo ochrony środowiska).

Oceniając zasadność protestów społecznych organ uznał za konieczne wyważenie celu ustawy środowiskowej oraz celu udziału społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym. Organ uważa, że postawione zostały przedsięwzięciu konkretne zarzuty, poparte dowodami i podniesione zostały istotne okoliczności dla oceny oddziaływania na środowisko.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor zarzucając naruszenie:

- art. 11 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 85 ustawy środowiskowej przez niedostateczne wskazanie, z jakich przyczyn i w jakim zakresie organ nie podziela stanowisk zawartych w ww. postanowieniach organów współdziałających;

- 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej wydania decyzji odmownej w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z powodu wystąpienia protestu społecznego wskazanego jako podstawa wydania decyzji odmownej;

- art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez nie określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia;

- art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez wskazanie jako podstawy prawnej wydania decyzji odmownej, przepisu prawa regulującego wszczęcie postępowania środowiskowego;

- art. 82 ustawy środowiskowej poprzez wskazanie jako podstawy prawnej wydania decyzji przepisu prawa, który reguluje dodatkowe wymagania decyzji w sytuacjach określonych w ustawie, które nie wystąpiły w niniejszej sprawie;

- art. 7 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, poprzez wydanie decyzji bez wskazania podstawy prawnej, z której wynika prawo do wydania odmowy określenia uwarunkowań środowiskowych; podano zaś przepisy prawa w zakresie określenia uwarunkowań środowiskowych;

- art. 80 i art. 81 ustawy środowiskowej poprzez nieuzasadnioną odmowę określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia, podczas gdy nie zaszły żadne z okoliczności, które w świetle ww. przepisów pozwalałyby organowi wydać decyzję odmowną, a jednocześnie organ nie wykazał, że w sprawie zaistniała którakolwiek z przesłanek wymienionych w ww. przepisach;

- art. 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez niewłaściwe zastosowanie zasad przezorności i prewencji polegające na faktycznym przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wykluczają one realizację przedsięwzięcia oraz uznanie, że przedstawione przez skarżącego rozwiązania, których celem będzie zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, są niewystarczające, w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie wskazanych zasad prowadzi do odmiennych wniosków.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach uchyliło decyzję organu pierwszej instancji oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Kolegium w szczególności podniosło, iż w niniejszej sprawie został wydany wyrok WSA w Łodzi z 16 lipca 2024 r., II SA/Łd 296/24 wskazujący, że przed wydaniem przedmiotowej decyzji, organ uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organami wyspecjalizowanymi, a organy te, z racji i w ramach swoich kompetencji, są w stanie samodzielnie ocenić wpływ inwestycji na środowisko, w oparciu o dane wynikające z raportu. Sąd wspomniał, że w sprawie w toku postępowania organ pierwszej instancji uzyskał wymagane prawem stanowiska organów współdziałających, tj.: pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Skierniewicach z 9 lutego 2023 r., podtrzymaną 22 maja 2023 r. z wymienionymi w niej uwagami koniecznymi do uwzględnienia na etapie prac budowlanych i na etapie eksploatacji; pozytywne uzgodnienie decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi w postanowieniu z 20 września 2023 r. określającym warunki środowiskowe na etapie realizacji i eksploatacji lub użytkowania, wskazujące działania, jakie należy podjąć oraz zaznaczające, że planowane przedsięwzięcia po zrealizowaniu zgodnie z zaproponowanymi w raporcie rozwiązaniami techniczno-technologicznymi i organizacyjnymi nie będzie stwarzało zagrożenia dla środowiska; pozytywne uzgodnienie decyzji przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie w postanowieniu z 31 sierpnia 2023 r. określającym warunki na etapie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia ze wskazaniem koniecznych działań. W ocenie Kolegium Sąd podkreślił w tym wyroku, że wynik postępowania uzgodnieniowego nie może być przez organ prowadzący postępowanie główne samodzielnie weryfikowany. W omawianym wyroku WSA w Łodzi wyraził pogląd, że wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska tego organu, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający. W ocenie Sądu organ prowadzący postępowanie główne nie może w zasadzie wydać decyzji negatywnej, jeżeli organy współdziałające uzgodniły pozytywnie planowane zamierzenie. Sąd przyznał, że co prawda dopuszcza się możliwość, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia może przy spełnieniu określonych warunków wydać decyzję negatywną, jednak musi to szczegółowo uzasadnić odnosząc się do całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności do raportu i postanowienia organu uzgadniającego. Kolegium przypomniało, że WSA w Łodzi wskazał, że pozytywne uzgodnienia organów współdziałających nie obligują organu określającego środowiskowe uwarunkowania do wydania pozytywnej decyzji w sytuacji, gdy organ ten z uzasadnionych przyczyn nie akceptuje któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego. Organ wydając decyzję odmowną powinien w takim przypadku wykazać wadliwość zajętych pozytywnych stanowisk (opinii, uzgodnień), co wymaga merytorycznego odniesienia się do treści tych dokumentów. Powołując się na orzecznictwo WSA w Łodzi podkreślił m.in., że postanowienia uzgadniające i opiniujące decyzję środowiskową powinny być wnikliwie skontrolowane przez organ rozstrzygający sprawę. Sąd w omawianym wyroku wyraził stanowisko, że pozytywne uzgodnienia organów współdziałających nie są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania, jednak organ wydając decyzję odmowną powinien wykazać wadliwość zajętych pozytywnych opinii, uzgodnień, co wymaga merytorycznego odniesienia się do treści tych dokumentów popartego argumentami, które miałyby swoje źródło w nauce lub pochodziły od osób będących specjalistami w danej dziedzinie.

Ponadto WSA w Łodzi w wyroku podkreślił, że w sytuacji, gdy strony postępowania mają zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzonego raportu, to w związku z pozytywnymi uzgodnieniami i opinią, powinny były przedłożyć kontrraport sporządzony przez specjalistów dysponujących fachową wiedzą w celu podważenia ustaleń przyjętych przez organy. Biorąc pod uwagę kompetencje organów uzgadniających, a także spójność i logikę ich wywodów oraz wniosków zawartych w opinii i uzgodnieniach, w ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy, przy tak zebranym materiale dowodowym (m.in. pozytywnych opiniach organów uzgadniających, dodatkowych wyjaśnieniach inwestora, uzupełnieniu raportu), organ pierwszej instancji winien rozważyć przeprowadzenie np. dodatkowego postępowania dowodowego na wniosek stron, w celu podważenia prawidłowości przyjętych ustaleń. Dopiero dysponując kontrdowodem, możliwe jest merytoryczne negowanie stanowiska organów współdziałających i autora raportu.

Kolegium przypomniało, że w wykonaniu powyższego wyroku organ pierwszej instancji wydał decyzję z 30 czerwca 2025 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, iż strony sprzeciwiające się inwestycji wniosły o dopuszczenie przez organ kontrdowodu - kontrraportu lub specjalistycznej ekspertyzy na okoliczność prawidłowości stanowiska organów współdziałających oraz na okoliczność poprawności przedstawionego przez inwestora raportu, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z wydanego w niniejszej sprawie ww. wyroku WSA w Łodzi z 16 lipca 2024 r. Organ pierwszej instancji w swojej poprzedniej decyzji z 30 czerwca 2025 r. odnosząc się do ww. wniosku stron przeciwnych stwierdził, że strony postępowania, które chcą podważyć ustalenia raportu, mogą przedłożyć opracowanie oparte na wiadomościach specjalnych tzw. kontrraport. Organ uznał wówczas, że nie może odnieść się do tego wniosku, ponieważ strony nie załączyły kontrdowodu w postaci kontrraportu. Kolegium rozpatrując odwołanie stron przeciwnych od decyzji z 30 czerwca 2025 r., w swojej poprzedniej decyzji kasatoryjnej z 31 października 2025 r. uwzględniło zarzut odwołujących się o niemożności skorzystania przez nich z akt niniejszej sprawy w celu sporządzania kontrraportu, którego wykonanie zlecili specjalistycznej firmie, że względu na przekazanie tych akt przez organ pierwszej instancji do sądu administracyjnego. W ślad za ww. wyrokiem WSA w Łodzi wydanym w niniejszej sprawie, Kolegium zwróciło również uwagę w tamtej decyzji, że organ pierwszej instancji, biorąc pod uwagę kompetencje organów uzgadniających decyzję środowiskową, spójność i logikę wywodów oraz wniosków zawartych w opinii i uzgodnieniach, przy zebranym materiale dowodowym (m.in. pozytywnych opiniach organów uzgadniających, dodatkowych wyjaśnieniach inwestora, uzupełnieniu raportu), nie rozważał przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego na wniosek stron, w celu podważenia prawidłowości przyjętych ustaleń, co winien uczynić zgodnie z wiążącą go oceną prawną WSA w Łodzi. Jak bowiem stwierdził ten Sąd, dopiero dysponując kontrdowodem, możliwe jest merytoryczne negowanie stanowiska organów współdziałających i autora raportu.

Obecnie rozpoznając odwołanie Kolegium zwróciło uwagę, że z przekazanych przez organ pierwszej instancji kopii akt oraz z uzasadnienia wynika, że w dalszym ciągu nie został przedłożony przez strony przeciwne deklarowany kontrraport, zlecony przez nich firmie specjalistycznej, mimo możliwości skorzystania z pełnych akt sprawy, które organ pierwszej instancji wypożyczył z sądu administracyjnego na czas swojego orzekania w sprawie. Z uzasadnienia skarżonej obecnie decyzji nie wynika również, aby organ pierwszej instancji rozważał przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na wniosek stron (powołanie biegłego) w celu podważenia prawidłowości przyjętych przez organy współdziałające oraz raport ustaleń, co winien uczynić zgodnie z wiążącą go oceną prawną WSA w Łodzi wyrażoną w przytaczanym wcześniej wyroku. Dlatego Kolegium stwierdziło, że w dalszym ciągu nie został przez organ pierwszej instancji wykonany w sposób prawidłowy wyrok WSA w Łodzi. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności skład Kolegium stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, tj. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a wskazany powyżej konieczny do wyjaśnienia znaczny zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, lecz nie jest możliwy do zrealizowania przez Kolegium w postępowaniu uzupełniającym w trybie z art. 136 k.p.a. Wyniki dokonanych ustaleń winny znaleźć stosowne odzwierciedlenie w uzasadnieniu przyszłej decyzji.

Inwestor E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożył sprzeciw od powyższej decyzji zarzucając organowi naruszenie art. 7, 77 oraz 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., a także przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., albowiem pomimo poczynionym ustaleniom organu pierwszej instancji oraz ustaleniom poczynionym w orzeczeniu WSA w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 296/24 wynika, że to strona przeciwna złożyła wniosek o dopuszczenie dowodu z kontrraportu w zakresie oddziaływania na środowisko nie przedstawiając jednocześnie przedmiotowego kontrrapotu. Podniesiono, że obowiązek przedstawienia dowodów spoczywa na stronach postępowania, a nie na organach administracji publicznej, co zostało zmienione przez Kolegium, które wskazało obowiązek uzupełnianie materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji o kontrraport, na który powołuje się strona przeciwna planowanemu przedsięwzięciu, a który nie został przedstawiony.

Spółka wyraziła stanowisko, iż Kolegium pomyliło obowiązki wynikające z art. 77 k.p.a. z przepisem art. 78 k.p.a. poprzez przypisanie obowiązku działania organu zastrzeżonych dla stron postępowania wynikającymi z art. 78 k.p.a. W wyniku niezgodnego z prawem działania przez organ odwoławczy, polegającego na nakazaniu organowi pierwszej instancji, aby podjął czynności administracyjne mające na celu zmuszenie stron przeciwnych do złożenia kontrraportu stanowi naruszenie art. 78 i 80 k.p.a., co doprowadziło do rażącego naruszenia prawa przez organ odwoławczy w zakresie opisanym powyżej.

Spółka podkreśliła, że sprawa toczy się od roku 2022, a zarzut braku możliwości sporządzenia kontrraportu rzekomo był spowodowany brakiem możliwości pozyskania dokumentów z akt sprawy w okresie pomiędzy od 14 stycznia 2025 roku do 9 stycznia 2026 roku. Strona przeciwna planowanemu przedsięwzięciu posiadała odpowiedni czas na zapoznania się z aktami sprawy nawet na etapie skargi do WSA w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 296/24. Skargę złożyły strony przeciwne planowanemu przedsięwzięciu. Nie jest dopuszczalne aby organ drugiej instancji ciągle przedłużał prowadzone postępowanie, tak aby strony przeciwne składały wnioski nie poparte żadnymi dowodami.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Kolegium zwróciło uwagę, że w niniejszej sprawie nadal nie został przedłożony przez strony przeciwne deklarowany kontrraport, a z uzasadnienia decyzji nie wynika, że organ pierwszej instancji rozważył przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w celu podważenia przyjętych przez organy współdziałające i raport ustaleń, zgodnie ze wskazaniem WSA w Łodzi co do dalszego toku postępowania. W szczególności organ zaniechał wyjaśnienia czy taki dowód w sprawie będzie przedkładany przez strony i czy ewentualnie strony z przedłożenia tego dowodu rezygnują. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Pominięcie zatem przy rozstrzyganiu sprawy wskazań Sądu prowadziłoby do naruszenia ww. przepisu.

Wobec powyższego orzeczenie co do istoty sprawy byłoby powtórzeniem sytuacji, którą zakwestionował Sąd w wyroku z 16 lipca 2024 r., II SA/Łd 296/24, zignorowaniem wskazań zawartych w uzasadnieniu tego wyroku, naruszeniem art.153 ustawy p.p.s.a., a przy braku zawarcia w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji rozważania co do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, naruszeniem także art. 15 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., wobec wniosków dowodowych stron z 26 marca 2026 r. o dopuszczenie dowodu z kontrraportu i udzielenie czteromiesięcznego terminu do przedłożenia kontrraportu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2026 r., poz.143) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który - w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - stanowił, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Ustawodawca zatem wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednocześnie zaakcentować należy użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a", co wskazuje na kumulatywne spełnienie przesłanek. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Owo stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. bowiem stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach nie wykazało przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim Kolegium nie wskazało jakich prawnie relewantnych okoliczności jeszcze nie ustalono w toku postępowania pierwszoinstancyjnego.

Należy oczywiście zgodzić się z Kolegium, że w sprawie niniejszej nastąpiło związanie organów prawomocnym wyrokiem WSA w Łodzi z 16 lipca 2024 r., II SA/Łd 296/24. W owym wyroku nie nakazano jednak "poszukiwania za wszelką cenę" kontrdowodu wobec raportu lub stanowiska organów uzgodnieniowych w celu uzasadnienia decyzji odmownej, jak wydaje się dziś rozumieć to Kolegium. Wytyczne z wyroku z 16 lipca 2024 r. należy rozumieć w ten sposób, że wobec zaistnienia pozytywnych uzgodnień w sprawie pochodzących od wyspecjalizowanych organów uzgodnieniowych wydanie decyzji odmownej przez Wójta Gminy Kowiesy byłoby możliwe dopiero po uzyskaniu takiego właśnie kontrdowodu równego rangą (pochodzącego od podmiotu dysponującego wiedzą specjalistyczną), który w sposób jednoznaczny podważałby raport złożony przez inwestora, uzgodniony przez RDOŚ.

Tymczasem po wydaniu wyroku organ pierwszej instancji zlecił firmie RHTON wykonanie analizy w zakresie emisji hałasu do środowiska planowanego przedsięwzięcia, w sytuacji, gdy treść uzgodnionego przez RDOŚ raportu nie uległa zmianie. Inwestor nie składał uzupełnienia uzgodnionego przez RDOŚ raportu, nie przedłożył także nowego raportu, a organ nie dysponował kontrraportem, ani innym kontrdowodem, który w sposób jednoznaczny podważałby raport złożony przez inwestora, uzgodniony przez RDOŚ.

Jednocześnie należy dostrzec, że przeciwnicy procesowi inwestora owszem zgłaszali trudności z uzyskaniem dostępu do akt, co utrudniło sporządzenie na ich zlecenie kontrraportu. Niemniej jednak Kolegium już wcześniej dostrzegło ten problem i dało szansę na sanowanie sytuacji wydając decyzję kasatoryjną 31 października 2025 r. Od tamtego czasu jednak osoby zgłaszające protesty nie skorzystały z uprawnienia do przedłożenia kontrraportu. Ws