Policja. Oddalono skargę

Komendant Powiatowy Policji (dalej: "KPP") decyzją z 24 września 2025 r., wydaną na podstawie m.in. art. 99, art. 100, art. 101, art. 110, art. 111,

art. 114, art. 115, art. 115a, ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r. poz. 636., dalej: "ustawa o Policji"), w związku z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2666 z późn. zm., dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach"), art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270), a także § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2023 r. poz. 385, dalej: "rozporządzenie zmieniające z 2023 r."), odmówił W. T. (dalej: "skarżący") wypłaty wyrównania: uposażenia za styczeń i luty 2023 r., odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, nagrody rocznej za 2023 rok oraz nagrody jubileuszowej w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 2 lutego 2023 r.

W uzasadnieniu zaznaczył, że Sąd Rejonowy w Olsztynie postanowieniem z 24 czerwca 2025 r. sygn. IV P 362/25, przekazał sprawę do rozpoznania KPP, a Sąd Okręgowy w Olsztynie postanowieniem z 5 sierpnia 2025 r. sygn. IV Pz 46/25 oddalił zażalenie skarżącego na powyższe postanowienie.

KPP wyjaśnił, że zgodnie z art. 99 ust. 1 - 4 ustawy o Policji, w przypadku policjanta pełniącego służbę prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe, z tego tytułu policjant otrzymuje uposażenie i świadczenia pieniężne określone w ustawie, a przeciętne uposażenie policjantów stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość (ustaloną według odrębnych zasad) określa ustawa budżetowa. Na mocy zaś art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, prawo do uposażenia wygasa m.in. z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby. Stwierdził, że ww. przepisy wskazują jednoznacznie, że ustalanie składników uposażenia dotyczy wyłącznie czynnych funkcjonariuszy Policji. Nie można zatem ustalić wzrostu uposażenia, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia.

KPP wskazał, że na mocy § 1 rozporządzenia zmieniającego z 2023 r. została zmieniona treść załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236, z późn. zm.). Rozporządzenie zmieniające weszło w życie

1 marca 2023 r. KPP przyznał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z 15 grudnia 2023 r., zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1533) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy - w wysokości 1.740,64 zł. Zaznaczył jednocześnie, że zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022. Stosownie zaś do art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022, ustalono kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1.614,69 zł. Stwierdził, że z ww. przepisów wynika jednoznacznie, że nowa kwota bazowa obowiązywała do obliczenia uposażeń funkcjonariuszy Policji od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. natomiast od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. do obliczenia uposażeń obowiązywała kwota bazowa w wysokości 1.614,69 zł ustalona w ustawie budżetowej na rok 2022.

KPP stwierdził, że 2 lutego 2023 r. skarżący został zwolniony ze służby w Policji i otrzymał ostatnie uposażenie i nie można było pominąć przepisów ustawy okołobudżetowej na 2023 r. i przyznać podwyżkę uposażenia funkcjonariuszowi Policji, który nie został objęty tą ustawą.

KPP stwierdził, że uposażenie za styczeń i luty 2023 r. zostało naliczone

i wypłacone skarżącemu na podstawie przepisów obowiązujących w tych miesiącach. Podstawą była kwota bazowa wynikająca z ustawy o szczególnych rozwiązaniach i mnożniki kwoty bazowej wynikające z tabeli stawek uposażenia zasadniczego w brzmieniu obowiązującym przed 1 marca 2023 r., gdyż rozporządzenie zmieniające z 2023 r. nie zawiera przepisów przejściowych, które nakazywałyby wyrównanie uposażeń za okres poprzedzający jego wejście w życie.

Odnośnie natomiast wyrównania odprawy, KPP wskazał na art. 115 ust. 1 ustawy o Policji i stwierdził, że podstawą obliczenia odprawy jest uposażenie (zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym) w wysokości obowiązującej w ostatnim dniu pełnienia służby przez funkcjonariusza. Skoro skarżący został zwolniony ze służby przed 1 marca 2023 r., to podstawą obliczenia odprawy było uposażenie w wysokości ustalonej według stawek obowiązujących przed tą datą. Późniejszy wzrost uposażeń nie miał wpływu na wysokość odprawy należnej skarżącemu, gdyż w dniu zwolnienia ze służby nowe stawki jeszcze nie obowiązywały, a brak jest przepisu prawa, który nakazywałby waloryzację lub ponowne przeliczenie odprawy w związku z późniejszym wzrostem uposażeń.

Co do wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop KPP zauważył, że sposób obliczania tego ekwiwalentu reguluje art. 115a ww. ustawy i decydująca jest wysokość uposażenia obowiązująca w ostatnim dniu służby. Skoro ostatni dzień służby skarżącego przypadał przed 1 marca 2023 r., ekwiwalent został prawidłowo obliczony według stawek uposażenia obowiązujących przed tą datą. Brak było podstaw prawnych do ponownego przeliczenia tego świadczenia z uwzględnieniem późniejszej podwyżki uposażeń.

KPP wyjaśnił również, że nagroda roczna przysługuje policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym zgodnie z art. 110 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji. Wysokość nagrody rocznej wypłaconej skarżącemu za 2023 r. zależała od otrzymanego przez niego uposażenia za styczeń i luty 2023 r., tj. według stawek obowiązujących przed 1 marca 2023 r. Nie ma zatem podstaw prawnych do przeliczenia nagrody rocznej z uwzględnieniem podwyżki uposażeń wprowadzonej od 1 marca 2023 r.

Natomiast odnosząc się do kwestii wyrównania nagrody jubileuszowej KPP wskazał jako podstawę prawną § 2 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz trybu jej obliczenia i wypłacenia policjantowi. Podał, że skarżący w dniu zwolnienia ze służby posiadał staż służby w wymiarze 24 lata, 4 miesiące

i 2 dni. Nabył zatem prawo do nagrody jubileuszowej za 25 lat służby w wysokości 100% miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnym w dniu zwolnienia ze służby w Policji. Prawo do tego świadczenia i jego wysokość krystalizują się na dzień ustania stosunku służbowego, w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w tym dniu. Brak jest zatem podstaw prawnych do uwzględnienia żądania w tym zakresie.

KPP stwierdził, że brak jest przepisu, który nakładałby na organ obowiązek wyrównania przedmiotowych świadczeń należnych byłemu funkcjonariuszowi w odniesieniu do podwyższonej kwoty bazowej lub mnożników, jeżeli funkcjonariusz nie pełnił służby w czasie, gdy nowe regulacje płacowe weszły w życie. Organy Policji nie są uprawnione do wprowadzania mechanizmów kompensacyjnych w drodze decyzji administracyjnych w oparciu o względy słusznościowe lub równościowe. Zaznaczył ponadto, że art. 41 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach został sformułowany w sposób jednoznaczny i nie pozostawia żadnego luzu decyzyjnego co do jego stosowania. Dodatkowo podkreślił, że świadczenia pieniężne związane z odejściem funkcjonariusza ze służby mają charakter jednorazowy i przysługują w związku z ustaniem stosunku służbowego. Nie jest to świadczenie okresowe, które może podlegać korektom w czasie.

KPP zaznaczył, że w zakresie roszczeń dotyczących wypłaty odsetek wydał postanowienie o zwrocie skarżącemu wniosku w tej części.

W złożonym odwołaniu skarżący podniósł, że został zwolniony ze służby, gdyż orzeczeniem rejonowej komisji lekarskiej z 31 października 2022 r. został uznany za trwale niezdolnego do służby i zaliczono go do trzeciej grupy inwalidzkiej. Po odejściu ze służby otrzymał przysługujące świadczenia, których wysokość została zaniżona, gdyż do ich wyliczenia błędnie przyjęto kwotę bazową z 2022 r. Podkreślił, że nie jest już funkcjonariuszem Policji i nie pozostaje w żadnym stosunku prawnym wobec poprzedniego pracodawcy. Wywiódł, że ustawa o Policji i wydane na jej podstawie akty wykonawcze nie zawierają regulacji, która przyznawałaby organom Policji kompetencje do rozstrzygania w tym zakresie, w szczególności uzyskania żądanych świadczeń, w tym odsetek z tytułu zwłoki. Dlatego też spory o roszczenia funkcjonariuszy Policji, które nie są uregulowane w tej ustawie, podlegają rozpatrzeniu przez sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Skarżący wskazał na art. 505 kpc. Wywiódł też, że skoro ustawa o Policji nie przewiduje prawa funkcjonariusza do odsetek, a niewypłacenie w terminie wskazanych w pozwie kwot stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające żądanie odsetek przed sądem powszechnym na podstawie art. 481 § 1 k.c., to w sprawie właściwy pozostaje ten sąd. Stwierdził, że roszczenie, o którego wypłatę się zwrócił, jest nierozerwalnie powiązane z żądaniem odsetek.

Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie (dalej: "KWP") decyzją z 11 grudnia 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji KWP wskazał na jednoznaczną treść art. 41 ustawy o szczególnych rozwiązaniach i podzielił stanowisko KPP o braku podstaw prawnych do wyrównania wynagrodzenia i pozostałych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszowi Policji odchodzącemu na emeryturę, wyliczonych na podstawie uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku. Stwierdził, że z uwagi na fakt, iż skarżący został zwolniony ze służby w Policji 2 lutego 2023 r., nie obowiązywało przewidziane ustawą budżetową na 2023 rok wyrównanie uposażenia za styczeń i luty 2023 r. oraz pozostałych świadczeń należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Wywiódł, że możliwość kształtowania przez organy Policji uposażenia funkcjonariusza zakreślają ramy czasowe określone w art. 99 ust. 1 i art. 106 ust. 3 ustawy o Policji. W konsekwencji, nie można ustalić wzrostu uposażenia, jeśli po stronie osoby zainteresowanej nie ma prawa do uposażenia. Uposażenie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim osoba zgłaszająca roszczenie uposażenia pozostaje.

KWP podniósł, że z art. 101, art. 102 ustawy o Policji i § 1 rozporządzenia zmieniającego z 28 lutego 2023 r., wynika jednoznacznie, że nowa wyższa kwota bazowa obowiązywała do obliczenia uposażeń w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. natomiast od 1 stycznia 2023 do 28 lutego 2023 r. do obliczenia uposażeń obowiązywała kwota bazowa w wysokości 1.614,69 zł ustalona w ustawie budżetowej na rok 2022. Ocenił, że ww. przepisy nie stanowiły podstawy prawnej do uwzględnienia żądania skarżącego i przyznania mu podwyżki uposażenia za styczeń i luty 2023 r., w sytuacji gdy 2 lutego 2023 r. został on zwolniony ze służby w Policji, a podwyższona kwota bazowa obowiązywała do obliczenia uposażeń funkcjonariuszy od 1 marca 2023 r.

KWP uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 8 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i zastosowanie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej na rok 2023. Stwierdził, że art. 41 ust. 1 i 2 nie ma charakteru dyskryminującego, gdyż ustawodawca, ma prawo wykorzystywania dostępnych mu instrumentów finansowych, aby zachęcić funkcjonariuszy do pozostania w służbie, jeżeli takie są aktualne potrzeby państwa. Wprowadzenie podwyżki uposażeń dla wszystkich funkcjonariuszy pozostających 1 marca 2023 r. w służbie nie narusza zasady równości. Skarżący w tej dacie posiadał już prawo do emerytury, która od 1 marca 2023 r. została znacząco zwaloryzowana.

Dodał, że świadczenia pieniężne związane z odejściem funkcjonariusza ze służby mają charakter jednorazowy i przysługują w związku z ustaniem stosunku służbowego. Nie są to świadczenia okresowe, które mogą podlegać korektom w czasie. Organ administracji publicznej jest związany przepisem prawa w jego brzmieniu obowiązującym w chwili powstania obowiązku świadczenia, niezależnie od późniejszych zmian legislacyjnych.

Zaznaczył, że skarżącemu doręczono postanowienie z 23 września 2025 r. o zwrocie wniosku w części dotyczącej wypłaty zaległych odsetek, od którego nie zostało złożone zażalenie i jako ostateczne jest wiążące dla organu odwoławczego.

W złożonej od ww. decyzji skardze skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na: błędne uznanie, że właściwym trybem dla rozstrzygnięcia w sprawie jest tryb administracyjny i wydanie decyzji bez podstawy prawnej, gdyż organ administracji publicznej załatwił sprawę cywilną, podlegającą kognicji sądu powszechnego, a także przez wydanie decyzji mimo braku stosownego wniosku,

2) dokonanie tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności art. 41 ustawy o szczególnych rozwiązaniach i stwierdzenie niekonstytucyjności tego przepisu,

3) dopuszczenie dowodu z orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej z 31 października 2022 r. w celu stwierdzenia, że decyzja skarżącego o złożeniu wniosku o zwolnienie ze służby w związku z osiągnięciem uprawnień emerytalnych powodowana była przede wszystkim stanem jego zdrowia;

4) przekazanie sprawy do rozpoznania przez Wydział Cywilny Sądu Rejonowego w Olsztynie, jako wydział właściwy do spraw z zakresu prawa cywilnego,

5) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący stwierdził m.in., że organy służb mundurowych mogą kształtować w drodze postępowania administracyjnego prawo do uposażenia jedynie funkcjonariuszy pozostających w służbie, przy czym po zwolnieniu ze służby były funkcjonariusz nie traci roszczeń z tytułu prawa do uposażenia lub innych świadczeń pieniężnych, o których mowa w rozdziale 9 ustawy o Policji, natomiast ich rozpoznanie nie następuje w ramach procedury administracyjnej, lecz sądowej przed sądami powszechnymi. Ustawa o Policji i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, które przyznawałyby organom Policji kompetencje do rozstrzygania w tym zakresie, a w szczególności uzyskania żądanych świadczeń, w tym ustawowych odsetek z tytułu zaistniałej zwłoki. Dodał, że z art. 505 kpc wynika, że nie można dzielić i dochodzić ich w różnych postępowaniach roszczeń, które są sobą ściśle powiązane.

Skarżący odwołał się do uchwały Sądu Najwyższego z 26 stycznia 2006 r. III PZP 1/05, podnosząc, że choć uposażenie z tytułu świadczonej służby ma podstawę w administracyjnoprawnym stosunku służbowym, to nie traci ono przez to charakteru wierzytelności pieniężnej, do jakiej z tytułu pełnionej służby nabywa prawo funkcjonariusz publiczny wobec państwa. Stwierdził, że przedmiotowa sprawa jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., a KPP i sądy powszechne obu instancji nie rozważyły, że podmioty sporu nie są związane stosunkiem administracyjnoprawnym, lecz zachodzi między nimi więź, w której strony posiadają równy status, skoro sprawa dotyczy byłego funkcjonariusza Policji. Skarżący powołał się również na uchwałę Sądu Najwyższego z 6 lipca 2011 r. sygn. II PZP 1/11, podnosząc, że podmioty sporu oddanego pod osąd nie są związane stosunkiem administracyjnoprawnym, lecz zachodzi między nimi więź, w której posiadają równy status".

Wskazał ponadto, że art. 41 ust. 1-3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wyodrębniła dwie kategorie funkcjonariuszy i żołnierzy, którzy mimo posiadania tego samego statusu zostali potraktowani przez ustawodawcę w odmienny sposób, gdyż ci, którzy pełnili służbę jedynie przez styczeń – luty 2023 r. i odeszli na zaopatrzenie emerytalne, nie zostali objęci podwyżką w zakresie kwoty bazowej na 2023 r., zaś pozostali w służbie funkcjonariusze i żołnierze od 1 marca 2023 r. otrzymali podwyżkę w uposażenia zasadniczego i dodatku z tytułu wysługi lat w związku z podwyższeniem kwoty bazowej na 2023 r., a dodatkowo otrzymali rekompensatę za brak waloryzacji za styczeń i luty 2023 r. w postaci zwiększenia uposażenia w wysokości 1/5 kwoty różnicy miesięcznie od marca do grudnia 2023 r. Tym samym, w ocenie skarżącego, doszło do oczywistej dyskryminacji skarżącego i naruszenia zasady równego traktowania w związku z pominięciem go, jako funkcjonariusza odchodzącego na emeryturę, ale będącego jeszcze w służbie, wobec tych funkcjonariuszy, którzy pozostali w służbie także po 1 marca 2023 r.

Skarżący wywiódł też z zasady pewności prawa, że zasadna jest odmowa zastosowania unormowań zamrażających waloryzację płacy dla osób, które podjęły decyzję o przejściu na emeryturę. Prawodawca odszedł bowiem od ukształtowanych jednolitych zasad ustalania płac konkretnej grupy, wykluczając z nieznanych przyczyn osoby decydujące się na zamrożenie aktywności zawodowej, które przez dwa pierwsze miesiące 2023 r. wyświadczały identyczną pracę.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W kwestii właściwości sądu administracyjnego wskazał na wyroki tutejszego Sądu z 31.03.2026 r. II SA/OI 119/26, 14.04.2026 r. II SA/OI 168/26, II SA/OI 118/26, II SA/OI 167/26. W ocenie organu, niezrozumiały jest zarzut niezasadności prowadzenia postępowania administracyjnego. Zauważył, że pismem z 5 września 2025 r. skarżący został poinformowany o wszczęciu postępowania administracyjnego na żądanie strony i nie zakwestionował przyjętego postępowania.

Na rozprawie 29 września 2026 r. skarżący poparł wniesioną skargę i zarzuty w niej zawarte, zaś pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii dopuszczalności drogi administracyjnej i sądowoadministracyjnej w sprawie zgłoszonych przez skarżącego roszczeń w zakresie wyrównania wypłaconych skarżącemu: uposażenia za styczeń i luty 2023 r., odprawy, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, nagrody rocznej, nagrody jubileuszowej, z uwzględnieniem, że KPP postanowieniem z 23 września 2025 r. zwrócił skarżącemu wniosek w części dotyczącej żądania wypłaty odsetek za opóźnienie.

Zauważyć należy, że o dopuszczalności i właściwości drogi administracyjnej dla dochodzenia tego typu roszczeń, świadczy jego charakter publicznoprawny. Charakter taki wynika z przepisów publicznoprawnych, tj. w rozpoznawanej sprawie z ww. ustawy o Policji, ustawy o szczególnych rozwiązaniach i ustawy budżetowej na rok 2022, które regulują wysokość uposażeń i świadczeń m.in. funkcjonariusza Policji. Nie można nadać charakteru cywilnoprawnego roszczeniu, które w całości opiera się na przepisach publicznoprawnych i wymaga oceny prawidłowości zastosowania tych przepisów przez organ administracji publicznej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lipca 2026 r. sygn.

III OSK 2539/25 (wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl): "w ustawie o Policji w treści przepisów, które odnoszą się do stosunku służbowego i różnego rodzaju uprawnień funkcjonariuszy ustawodawca używa określenia "decyzja" (np. art. 32 ust. 2, art. 39b ust. 1-3 i art. 39c ust. 1-4, art. 45 ust. 3, art. 55 ust. 1-2, art. 120b ust. 3, art. 120c ust. 3). Z kolei w art. 94a ust. 10 ustawy o Policji sprawy sporne ze stosunku najmu w sposób wyraźny, a tym samym na zasadzie wyjątku poddaje pod rozstrzygnięcie sądom powszechnym. Artykuł 81 ust. 1 ustawy o Policji zawiera z kolei delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, z uwzględnieniem właściwości i specyfiki służby w jednostkach organizacyjnych Policji, trybu nawiązywania, zmiany i rozwiązywania stosunku służbowego policjanta, zadań kierowników komórek organizacyjnych właściwych w sprawach osobowych, treści rozkazów personalnych o mianowaniu policjanta na dane stanowisko służbowe lub o zwolnieniu policjanta ze służby, trybu wydawania świadectwa służby i opinii o służbie policjanta, ich wzorów, terminów żądania sprostowania świadectwa i opinii oraz terminu dokonania takiego sprostowania. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2023 r. poz. 2269). W rozporządzeniu tym zawarto definicje "spraw osobowych" policjantów i wskazano, że takimi sprawami są "sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów" (§ 1 pkt 4 rozporządzenia). Wśród przykładowo ("w szczególności") wymienionych "spraw osobowych" wskazano m.in. na mianowanie, wyznaczenie lub powołanie na stanowisko służbowe, zwolnienie i odwołanie z tego stanowiska oraz należne na nim uposażenie (§ 3 ust. 1 pkt 2). Jednocześnie prawodawca zastrzegł, że sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (§ 3 ust. 3), a formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych (§ 3 ust. 4). Powyższe jednoznacznie dowodzi, że kwestia uposażenia funkcjonariusza i innych świadczeń pieniężnych z nim związanych to sprawa osobowa załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się natomiast, że jej pozytywne załatwienie następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty, a jedynie odmowa wymaga wydania decyzji (por. poglądy prawne przytoczone i wyrażone na tle art. 115a ustawy o Policji dot. równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, opubl. w OTK-A 2018/65, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11, z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13, z 12 kwietnia 2022 r., III OSK 4337/21). Na powyższe nie ma wpływu fakt zwolnienia ze służby. Okoliczność, że wraz ze zwolnieniem ze służby ustaje stosunek służbowy funkcjonariusza nie oznacza, że w zakresie roszczeń wynikających z tego stosunku dochodzi do powstania stosunku cywilnego lub stosunku pracy w rozumieniu Kodeksu pracy. Źródłem świadczeń dochodzonych przez byłego policjanta jest bowiem nadal stosunek o charakterze administracyjnym wynikający z pełnionej (choć już zakończonej) służby w Policji i z tą służbą ściśle związany. Sprawa uposażenia i jego wysokości wiąże się ściśle z nawiązaniem stosunku służbowego (sprawą osobową policjanta). Wyraźnym potwierdzeniem tej tezy jest również treść art. 107 ustawy o Policji, dotyczącego przedawnienia roszczenia i znajdującego się w Rozdziale 9 ("Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów"). Wynika z niego między innymi, że "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami". Nie ulega wątpliwości, że przepisy te stosuje się zarówno do uposażenia policjanta (którego wyrównania w tej sprawie domaga się skarżący), jak i innych świadczeń pieniężnych, takich jak świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby (art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy o Policji). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca celowo posłużył się w tym przypadku pojęciem "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń", a nie "sąd właściwy", ponieważ sprawy osobowe, w tym związane uposażeniem i świadczeniami pieniężnymi wynikającymi z nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego policjanta, załatwiane są w ramach stosunku o charakterze administracyjnoprawnym, a więc przez właściwy organ Policji. Brak jest w ustawie o Policji wyraźnego odesłania do drogi cywilnej w tym zakresie, tak jak ma to miejsce w powołanym już art. 94a ust. 10 ustawy o Policji".

W wyroku tym wskazano ponadto, że poglądy przemawiające na korzyść drogi administracyjnej w sprawie pozostają też w spójności z uchwałami Sądu Najwyższego z 5 grudnia 1991 r., I PZP 60/91 (OSNCP 1992 z. 7-8 poz. 123) i z 26 maja 1995 r. I PZP 13/95 (OSNP 1995/23/286), w których stwierdzono, że droga sądowa do dochodzenia przez funkcjonariusza Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przewidzianych w rozdziale 9 ustawy o Policji jest niedopuszczalna. Natomiast uchwała Sądu Najwyższego z 6 lipca 2011 r., II PZP 1/11 (OSNP 2012/1-2/2) dla uzasadnienia drogi postępowania cywilnego dla omawianych spraw, nie może być oceniana z pominięciem kluczowego w tej uchwale słowa "zwrot", gdyż zgodnie z tą uchwałą: "w sprawie o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie, wypłaconego byłemu funkcjonariuszowi Policji dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym – wydziałem cywilnym tego sądu". Uchwała ta dotyczy sprawy z powództwa Komendy Wojewódzkiej Policji przeciwko byłemu policjantowi o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie wypłaconego funkcjonariuszowi bez podstawy prawnej, a nie jego wypłatę. Powództwo to opiera się na przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu, stąd też wynika właściwość drogi przed sądem powszechnym (cywilnym). Jest to jednak zupełnie inna sytuacja i stosunek prawny, niż w niniejszej sprawie, która dotyczy wypłaty uposażenia i świadczeń z nim związanych, a nie ich zwrotu. Uchwała Sądu Najwyższego z 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05 (OSNP 2006/15-16/227) wpisuje się w ugruntowaną linię orzeczniczą rozdzielającą (w sposób niekonkurencyjny) właściwość drogi administracyjnej (w tym przed sądem administracyjnym) i przed sądem powszechnym. W uchwale tej mowa jest bowiem o odsetkach za opóźnienie w wypłacie uposażenia (nie zaś o uposażeniu). Roszczenie odsetkowe oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i należy do drogi przed sądem powszechnym. Żądania odsetkowe, o których przecież nie orzekał organ w niniejszej sprawie, nie należą do drogi administracyjnej (zob. wyrok NSA z 3.02.2015 r. I OSK 1467/13).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w przypadku zgłoszenia przez byłego funkcjonariusza żądania wypłaty świadczeń, dla którego to żądania właściwa jest droga administracyjna, organ nie może zaniechać rozpoznania tego żądania, gdyż narażałby się na zasadny zarzut bezczynności. To nie strona bowiem decyduje o wyborze trybu załatwienia jej żądania, w sytuacji gdy przepisy prawa nie dają jej takiego wyboru.

Pogląd, że właściwą drogą dochodzenia roszczeń z wniosku o wyrównania wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych jest droga postępowania administracyjnego, z wyłączeniem kwestii odsetek, co następuje na drodze cywilnej, wyrażony został również m.in. w uzasadnieniach wyroków NSA z 15 lipca 2026 r. w sprawach: III OSK 2540/25, III OSK 423/26, III OSK 2539/25, III OSK 53/26, III OSK 267/26, III OSK 266/26, III OSK 268/26, III OSK 485/26, III OSK 593/26, III OSK 643/26, z 16 lipca 2026 r. o sygn.: III OSK 2397/25, III OSK 644/26, III OSK 717/26 oraz z 17 lipca 2026 r. III OSK 750/26.

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że Sąd Rejonowy w Olsztynie postanowieniem z 24 czerwca 2025 r. sygn. IV P 362/25, przekazał sprawę do rozpoznania Komendantowi Powiatowej Policji, a postanowieniem z 5 sierpnia 2025 r. sygn. IV Pz 46/25 Sąd Okręgowy w Olsztynie oddalił zażalenie skarżącego na powyższe postanowienie. Zgodnie natomiast z art. 66 § 3 zd. pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a."), jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. W § 4 art. 66 ustawodawca przewidział natomiast wprost, że organ nie może zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy. W tej sytuacji, w świetle ww. przepisów k.p.a., organ pierwszej instancji nie był uprawniony do zwrotu skarżącemu podania (pozwu), nawet gdyby nieprawidłowo uznał się za niewłaściwy.

Tym samym nie zaistniały wskazane w skardze przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Przechodząc do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji wskazać należy, że podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy o Policji, ustawy o szczególnych rozwiązaniach oraz przepisy ustawy budżetowej na rok 2022.

W myśl art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1533) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy – w wysokości 1.740,64 zł. Przy czym, zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej na rok 2023, kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 270). Stosownie natomiast do art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1658) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1.614,69 zł.

Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że nowa kwota bazowa w wysokości 1.740,64 zł obowiązywała przy obliczaniu uposażeń funkcjonariuszy Policji w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Natomiast od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. do obliczenia tych uposażeń obowiązywała kwota bazowa w wysokości 1.614,69 zł, ustalona w ustawie budżetowej na rok 2022.

Organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że przytoczone przepisy nie przewidują podstaw prawnych umożliwiających uwzględnienie żądania skarżącego, w sytuacji gdy został on zwolniony ze służby w Policji 2 lutego 2023 r., a nowa podwyższona kwota bazowa obowiązywała do obliczenia uposażeń funkcjonariuszy dopiero od 1 marca 2023 r.

Podkreślić należy, że skarżący otrzymał uposażenie za styczeń 2023 r. i luty 2023 r. na takich samych zasadach, jakie obowiązywały w tym czasie ogół funkcjonariuszy Policji, którym za służbę w tych miesiącach przysługiwało prawo do otrzymania uposażenia. Wysokość wszystkich bez wyjątku uposażeń wpłacanych za styczeń i luty 2023 r. była bowiem zdeterminowana dla każdego funkcjonariusza tą samą wysokością kwoty bazowej na poziomie 1.614, 69 zł w związku z art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na rok 2023.

Jak zasadnie wskazano w zaskarżonych decyzjach, prawodawca nie przewidział żadnych regulacji prawnych, na podstawie których możliwe byłoby wypłacenie funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r., wypłaty "wyrównania" wypłaconego uposażenia i innych świadczeń związanych z odejściem ze służby. Brak przepisów prawa w tym zakresie uniemożliwia organowi dokonywanie naliczeń, a następnie "wyrównanie" uposażeń i innych świadczeń pieniężnych, według innych kwot bazowych, niż przewidziane w art. 41 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach.

Zaznaczyć należy, że wobec brzmienia art. 41 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przewidziany w tym przepisie mechanizm nie stanowił rekompensaty za brak waloryzacji płac za styczeń i luty 2023 r. dla funkcjonariuszy pozostających w służbie po 1 marca 2023 r., ale przyjętą przez ustawodawcę formę zmiany zasad płacowych, obowiązujących od 1 marca 2023 r., którą należy widzieć w kategorii podwyżki płac od tej daty, a nie jako waloryzacji i "wyrównania" wypłaconych już uposażeń za styczeń i luty 2023 r. W art. 41 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ustawodawca przewidział bowiem, że uposażenie funkcjonariuszy wypłacane w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. podlega każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r. obliczonym na podstawie kwoty bazowej ustalonej dla funkcjonariuszy w ustawie budżetowej na rok 2023, a uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r. obliczonym zgodnie z ust. 41 ust. 2 tej ustawy, a więc na podstawie poprzednio wprowadzonej w 2022 r. kwoty bazowej. Analizując ten mechanizm, dostrzec należy, że nie dochodzi tu do prostego i jednorazowego wyrównania różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r. a uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r. Jest to mechanizm służący podwyższeniu płac od 1 marca 2023 r. w systemie comiesięcznym, stanowiący element zachęty dla pozostawania w służbie, a nie mechanizm waloryzacji wcześniejszych uposażeń. Zwrócić bowiem należy uwagę, że pomiędzy 1 stycznia 2023 r. a 1 marca 2023 r. funkcjonariusze pozostający w służbie po 1 marca 2023 r. mogli zmienić grupę zaszeregowania i choćby dla tej grupy funkcjonariuszy podwyżka wynagrodzenia nie była w żaden sposób powiązana z wynagrodzeniem wypłaconym pomiędzy 1 stycznia a 28 lutego 2023 r. Podwyżka ta nie jest bowiem liczona od różnicy pomiędzy wynagrodzeniem rzeczywiście wypłaconym za styczeń i luty 2023 r., a wynagrodzeniem hipotetycznym, jakie byłoby funkcjonariuszowi wypłacone za ten okres, gdyby ustawodawca wprowadził waloryzację wynagrodzeń od 1 stycznia 2023 r., a nie od 1 marca 2023 r. Natomiast funkcjonariusze, którzy nie zmienili grupy zaszeregowania w tym okresie, aby uzyskać kwotowe "wyrównanie", musieli pozostawać w służbie do końca 2023 r. Nie jest zatem tak, że funkcjonariusz odchodzący ze służby przed 1 marca 2023 r. powinien otrzymać wszystkie żądane przez skarżącego świadczenia, w tym waloryzację wynagrodzenia za styczeń i luty 2023 r. Wprowadzenie mechanizmu podwyżki wynagrodzenia funkcjonariusza Policji zawsze spowoduje różnice w sytuacji osoby zwalnianej ze służby przed dniem wprowadzenia tej podwyżki w porównaniu z sytuacją osoby zwalnianej z dniem wprowadzenia podwyżki. Stanowisko skarżącego sprowadza się więc nie do doprowadzenia do równości wszystkich funkcjonariuszy Policji w zakresie kwot nominalnych uzyskiwanych w chwili zwolnienia ze służby, ale do przesunięcia momentu zmiany sytuacji funkcjonariuszy z 1 marca 2023 r. na 1 stycznia 2023 r., aby zmiana ta objęła także skarżącego.

Mechanizm ustanowiony w art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 miał zachęcać w wymiarze finansowym m.in. funkcjonariuszy Policji, aby nie obchodzili ze służby. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy akcentowano, że celem tego mechanizmu jest skłonienie do pozostania w służbie. W związku z tym, że dotyczy on jedynie uposażeń wyliczanych i wypłacanych począwszy od 1 marca 2023 r., art. 41 ust. 3 tej ustawy nie mógł mieć zastosowania w odniesieniu do skarżącego, który został zwolniony ze służby w lutym 2023 r. Z tego też względu wobec skarżącego nie może mieć zastosowania art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na rok 2023, który wiąże możliwość zastosowania wyższej kwoty bazowej jedynie do obliczania uposażeń funkcjonariuszy od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. W tym czasie skarżący nie pozostawał już w służbie w Policji.

Nie jest zasadny również pogląd skarżącego o niezgodności art. 41 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 z Konstytucją RP. Jak wskazano m.in. w wyrokach NSA z 15 lipca 2026 r. w sprawach III OSK 423/26, III OSK 434/26, III OSK 2539/25, III OSK 53/26, III OSK 267/26, III OSK 268/26, III OSK 266/26, III OSK 485/26, III OSK 593/26, oceniając regulację art. 41 ustawy o szczególnych rozwiązaniach z punktu widzenia standardów konstytucyjnych należy w pierwszej kolejności zauważyć, że ustawa z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw nie gwarantuje w sposób bezwarunkowy pracownikom sfery budżetowej stałego corocznego wzrostu ich wynagrodzeń w określonej wysokości. Przewiduje jedynie waloryzację wynagrodzeń średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń ustalanych corocznie, tj. okresowo, na podstawie prognoz budżetowych i corocznie ustalonego wskaźnika. To zaś oznacza duży zakres swobody regulacyjnej w tej materii, co jest zrozumiałe z uwagi na jej budżetowy charakter. W tych uwarunkowaniach nie można mówić o pracowniczym prawie podmiotowym do automatycznej waloryzacji wynagrodzenia i co za tym idzie – o nabyciu takiego prawa przez pracowników państwowej sfery budżetowej. Nie istnieje tu nawet prawna ekspektatywa, a tym bardziej ekspektatywa maksymalnie ukształtowana. Przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń, aczkolwiek nieobojętne dla sytuacji majątkowej pracowników, nie tworzą bezpośrednio indywidualnych praw podmiotowych i są przede wszystkim dyrektywami dla organów państwa, dotyczącymi gospodarowania funduszem płac sfery budżetowej (por. uzasadnienie wyroku TK z 17 października 2003 r. K 32/02). Skoro zatem ustawodawca nie ma normatywnego obowiązku zwiększania kwoty bazowej na kolejny rok budżetowy (tzw. zamrożenie płac), to tym bardziej może ją zwiększyć z jednoczesnym zastrzeżeniem, że podwyższona kwota bazowa nie będzie obowiązywać od początku roku budżetowego tylko od późniejszego miesiąca (np. od marca, jak ma to miejsce w okolicznościach tej sprawy).

Dodać należy, że żaden przepis Konstytucji nie wprowadza obowiązku waloryzowania świadczeń od 1 stycznia danego roku, a jednocześnie zakazu ich waloryzowania od innej daty, np. zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2025 r.