Sąd uchylił odmowę zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rodziców w latach 1983-1987

Postanowieniem z [...] r. Burmistrz Miasta M. (dalej: "burmistrz", "organ pierwszej instancji") odmówił D. G. (dalej: "skarżąca") wydania zaświadczenia, potwierdzającego staż pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w latach 1983-1987.

Burmistrz podał w uzasadnieniu m.in., że skarżąca zawnioskowała o zaliczenie do stażu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym swoich rodziców 3 lat, 2 miesięcy i 21 dni, tj. okresów: od 1.01.1983 r. do 31.12.1984 r., od 20.01.1985 r. do 15.02.1985 r., od 20.01.1986 r. do 15.02.1986 r., od 20.01. 1987 r. do 15.02.1987 r., od 1.06.1985 r. do 30.09.1985 r., od 1.06.1986 r. do 30.09.1986 r., od 1.06.1987 r. do 30.09.1987 r.

W uzasadnieniu wniosku podała, że pracowała m.in. przy obrządku zwierząt gospodarskich i pracach polowych (sianokosy, żniwa, wykopki). Do wniosku dołączono zaświadczenia potwierdzające nabycie nieruchomości gruntowych przez rodziców strony w 1966 r., zameldowanie na pobyt stały pod adresem gospodarstwa rodziców od [...] 1965 r. do [...] 1984 r. i oświadczenia dwóch świadków.

Burmistrz stwierdził, że oświadczenia świadków nie zostały sporządzone zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310, dalej: "ustawa"), gdyż powinny być złożone na specjalnych drukach i podpisane w obecności urzędnika w celu stwierdzenia własnoręczności podpisów. Dodał, że zeznania świadków mogą zostać ocenione przez pracodawcę lub inne, właściwe organy.

Zaznaczył też, że skarżąca zameldowała się [...] grudnia 1984 r. na pobyt stały w O., co w połączeniu z nauką na studiach dziennych wyklucza możliwość stałej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym od 1985 r.

Burmistrz wskazał ponadto, że w ewidencji osób opłacających składki na Fundusz Emerytalny Rolników i Fundusz Ubezpieczenia Społecznego w latach 1983-1986 widnieją wpłaty na FER, FUSR, podatek z gruntów i od dochodów za trzy osoby, a w 1987 r. – za jedną osobę, lecz nie było możliwe stwierdzenie, za kogo były opłacane te składki. Burmistrz zaznaczył, że skarżąca posiadała czworo rodzeństwa.

Wywiódł, że skoro skarżąca w 1985 r. rozpoczęła studia dzienne w innej miejscowości, a pracę w gospodarstwie miała wykonywać w okresie ferii zimowych przez 2 tygodnie oraz w okresie letnim przez 4 miesiące, to studiując i mieszkając poza miejscem zamieszkania w odległości około 90 km, skarżąca nie mogła spełnić wymogu stałej pracy w gospodarstwie rolnym, który oznacza systematyczne i regularne wykonywanie obowiązków związanych z produkcją rolną (np. karmienie zwierząt, prace w polu) lub prowadzeniem gospodarstwa. Stałą pracą w gospodarstwie nie jest doraźna pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków w gospodarstwie rolnym, zwyczajowo wymaganych od dzieci jako członków rodziny rolnika, praca w czasie ferii lub wakacji.

W złożonym zażaleniu skarżąca wywiodła, powodując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki NSA z 6.03.2025 r. III OSK 127/22, wyroki: WSA w Gdańsku z 29.05.2025 III SA/Gd 175/25 i III SA/Gd 176/25, III SA/Gd 177/25 oraz III SA/Gd 36/25, a także wyrok WSA w Olsztynie z 28.10.2025 II SA/OI 521/25), że w art. 3 ust. 2 ustawy dopuszczona została możliwość udowodnienia pracy w gospodarstwie rolnym zeznaniami dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym położone jest to gospodarstwo. Stwierdziła, że art. 3 ustawy należy potraktować jako przepis szczególny wobec regulacji ogólnej dotyczącej wydawania zaświadczeń zawarte w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a."). W konsekwencji, działanie organu nie może ograniczać się jedynie do czynności wynikających z art. 218 § 2 pkt 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji powinien był więc zbadać okoliczności wynikające z posiadanych ewidencji, rejestrów i innych danych, następnie poinformować skarżącą, że mimo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie dysponuje dokumentami umożlwiającymi wydanie zaświadczenia.

Zarzuciła ponadto, że ocena burmistrza, jakoby wykonywana przez nią praca miała charakter dorywczy i nie spełniała wymogów ustawowych nie ma oparcia materiale dowodowym, który mógłby znajdować się w posiadaniu organu. W orzecznictwie uznaje się bowiem, że praca w trakcie wakacji szkolnych, z uwagi na stosunkowo długi, ciągły i ustabilizowany czas jej wykonywania, spełnia kryteria wystarczające do uwzględnienia w pracowniczym stażu emerytalnym

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej: "SKO") postanowieniem

z [...] r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

SKO stwierdziło m.in., że burmistrz zbadał, czy w pozostających w jego dyspozycji rejestrach znajdują się dane potwierdzające pracę skarżącej w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w ww. okresie. Podkreśliło, że w warunkach wiejskich, dzieci rolnika na ogół pomagają swym rodzicom czy dziadkom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, co nie oznacza, że każde z nich może w przyszłości skorzystać z przywileju. Zakres pomocy świadczonej na rzecz rolnika nie może być obojętny dla oceny czy pomoc ta może być uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Drobne czynności, systematycznie wykonywane w ramach rodzinnego podziału obowiązków oraz inne, ale świadczone okazjonalnie nie podlegają takiej kwalifikacji. O stałej pracy można mówić tylko wtedy, gdy pomoc na rzecz rolnika była świadczona w rozmiarach istotnych dla funkcjonowania gospodarstwa. Zatem przy ustaleniu stażu pracowniczego nie można uwzględniać każdej pomocy udzielanej rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo rolne.

Oceniło, że posiadane przez organ pierwszej instancji dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów nie potwierdziły faktu wykonywania przez skarżącą pracy w ww. okresie w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym, należącym do jej rodziców. Innych zaś danych w tym zakresie organ nie posiada.

SKO podkreśliło, że na wynik sprawy nie może mieć wpływu dowód z zeznań wnioskowanych przez żalącą świadków, gdyż udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wyłącznie w postępowaniu prowadzonym przez organ emerytalno-rentowy lub pracodawcę zainteresowanego, a nie w postępowaniu o wydaniu zaświadczenia w trybie art. 218 § 2 k.p.a.

W złożonej skardze skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 3 ust. 1 i 2 ustawy przez naruszenie obowiązku wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym i wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia,

- art. 3 ust. 3 ustawy przez uznanie, że w sytuacji braku dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia organ gminy jest uprawniony do wydania postanowienia odmawiającego potwierdzenia okresu pracy, mimo że w takim przypadku powinien przeprowadzić dowód z zeznań dwóch świadków zamieszkujących w miejscowości, w której położone jest gospodarstwo rolne, a także przez przyjęcie, że dopuszczalne jest przeprowadzanie dowodu z zeznań świadków dotyczących pracy w gospodarstwie rolnym przed pracodawcą wnioskodawcy, choć ustawa w sposób jednoznaczny wskazuje właściwy organ gminy jako jedyny podmiot uprawniony do dokonania tej czynności dowodowej.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jej załatwienia i rozstrzygnięcia; art. 77 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 218 § 1 i 2 k.p.a., przez naruszenie obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności przez nieuwzględnienie zeznań świadków.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumentację zawartą w zażaleniu oraz podniosła okoliczności wskazane we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną. SKO dodało, że art. 3 ust. 3 ustawy nie rozszerza katalogu środków dowodowych, mogących mieć zastosowanie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 218 § 2 k.p.a., gdyż nie jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie natomiast do art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zgodnie zaś z § 3 tego artykułu podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu.

Co do zasady więc, w wypadku gdy przepisy szczególne nie ustalają innych wymagań, niezbędnymi elementami podania są: wskazanie osoby, od której ono pochodzi, jej adres, żądanie oraz podpis wnoszącego podanie.

Zaznaczyć należy, że złożenie podpisu wskazuje osobę wnoszącego i pozwala zidentyfikować, czy podanie pochodzi od podmiotu uprawnionego. Brak podpisu stanowi brak formalny, który powinien zostać usunięty w trybie art. 64 § 2. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Przepisy nie wymagają więc, aby wniosek inicjujący postępowanie admiracyjne już w dacie jego złożenia był poprawny pod względem formalnym, gdyż kwestie te podlegają ocenie przez organ administracji. W sytuacji gdy do organu wpływa podanie dotknięte brakiem formalnym, podstawową czynnością, do której zobligowany jest organ, jest wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia tych braków (zob. wyroki NSA z 12.12.2024 r., II OSK 1783/24 i II OSK 1784/24 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przedłożonych sądowi akt administracyjnych wynika, że pomimo dwukrotnego rozpoznawania sprawy z wniosku skarżącej z 14 października 2025 r., organy obu instancji nie dostrzegły, że wniosek ten nie został podpisany przez skarżącą. W konsekwencji organ pierwszej instancji, pomimo istnienia tego braku formalnego wniosku, rozpoznał podanie skarżącej merytorycznie.

Zaznaczyć należy, że brak podpisu na wniosku inicjującym postępowanie administracyjne jest brakiem, którego nie można uzupełnić w postępowania odwoławczym czy zażaleniowym (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 27.11.2025 r. I SA/Wr 700/25). Organ pierwszej instancji powinien był zatem wezwać skarżącą do podpisania podania w terminie nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Rozpoznanie niepodpisanego podania stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem skarżąca nie wykonała wezwania do podpisania złożonego wniosku, należałoby pozostawić go bez rozpoznania, co jednoznacznie wynika z art. 64 § 2 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności wezwie wnioskodawczynię, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braku formalnego wniosku z 14 października 2025 r. przez jego podpisanie. W przypadku nieuzupełnienia tego braku w wyznaczonym terminie, organ pozostawi wniosek bez rozpoznania, a w przypadku podpisania wniosku – zobowiązany będzie do jego ponownego merytorycznego rozpoznania.

Powyższa wadliwość proceduralna powoduje, że rozpoznanie przez Sąd merytorycznych zarzutów skargi byłoby przedwczesne.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymanie nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie

art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana

w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane

w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.