Sąd unieważnił część planu Pustkowa Żurawskiego, bo tereny MN i MWW-U nie były wyznaczone

Skargą nadzorczą z dnia 7 kwietnia 2026 r. Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, strona skarżąca) zakwestionował uchwałę z dnia 28 listopada 2025 r. (Nr XVII/301/2025) Rady Gminy Kobierzyce w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Pustków Żurawski oraz osiedla Żurawice położony w obrębach: Pustków Żurawski i Żurawice - część A (Dz.Urz. Woj. Doln. z 2025 r., poz. 5604, dalej: m.p.z.p., zaskarżona uchwała) wnosząc o stwierdzenie nieważności § 7 pkt 3 lit. a we fragmencie "MN" i § 7 pkt 3 lit. c we fragmencie "MWW-U", § 8 pkt 5 lit. b tiret ósme, § 28 ust. 3 pkt 1 lit. a oraz § 32 zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem nr 1 do uchwały w zakresie terenu komunikacji kolejowej, oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem 1KKK. Jednocześnie wojewoda wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wojewoda zarzucił, że w zakresie § 7 pkt 3 lit. a we fragmencie "MN" i § 7 pkt 3 lit. c we fragmencie "MWW-U" istotne naruszenie art. 20 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w związku z § 4 pkt 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404, dalej: ,rozporządzenie) oraz § 6 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej: r.z.t.p.), poprzez ujęcie w ustaleniach dla całego obszaru objętego planem miejscowym terenów o symbolach MN i MWW-U, których nie wyznaczono zarówno w ustaleniach szczegółowych (rozdział 3 uchwały), jak i na rysunku planu stanowiącym załącznik graficzny nr 1; w zakresie § 8 pkt 5 lit. b tiret ósme istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 5 rozporządzenia, a także art. 19 ust. 3 oraz art. 31 i art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1292 ze zm., dalej: u.o.z.) oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.), polegającym na przekroczeniu upoważnienia ustawowego do określenia zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie ochrony zabytków przez ustalenie obowiązku uzyskania wytycznych konserwatorskich przy prowadzeniu wszelkich prac budowlanych przy obiektach zabytkowych; w zakresie § 28 ust. 3 pkt 1 lit. a istotne naruszenie art. 13 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073) w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez dopuszczanie na terenach ogrodów działkowych, oznaczonych symbolem 1ZD, budynków z dachami płaskimi o wysokości 5 m, modyfikując ustawowe unormowania dopuszczające wznoszenie na terenach rodzinnych ogrodów działkowych budynków z dachami płaskimi o maksymalnej wysokości 4 m; w zakresie § 32 oraz załącznika nr 1 do uchwały w zakresie terenu komunikacji kolejowej, oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem 1KKK istotne naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 7 rozporządzenia, poprzez brak określenia dla terenu komunikacji obligatoryjnych parametrów dla dopuszczonej na tym terenie zabudowy.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda szczegółowo omówił poszczególne zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Rady Gminy Kobierzyce (dalej: Rada) wniosła o uwzględnienie skargi w zakresie zarzutu odnoszącego się do § 7 pkt 3 lit. a we fragmencie "MN" i § 7 pkt 3 lit. c we fragmencie "MWW-U", § 8 pkt 5 lit. b tiret ósme, § 32 zaskarżonej uchwały oraz oddalenie skargi w zakresie zarzutu odnoszącego się do§ 28 ust. 3 pkt 1 lit. a m.p.z.p.

Pismem procesowym z dnia 8 maja 2026 r. wojewoda podtrzymał skargę w zakresie zarzutów dotyczących § 7 pkt 3 lit. a we fragmencie "MN" i § 7 pkt 3 lit. c we fragmencie "MWW-U", § 8 pkt 5 lit. b tiret ósme, § 32 zaskarżonej uchwały oraz przychylił się do stanowiska Rady w zakresie zarzutu odnoszącego się do§ 28 ust. 3 pkt 1 lit. a m.p.z.p. Jednocześnie wniesiono o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym.

W ustawowym terminie Rada nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Jak wynika z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

W okolicznościach sprawy merytoryczna weryfikacja zarzutów skargi doprowadziła do potwierdzenia zarzutów wyartykułowanych w skardze. Sąd podzielił argumentację co do konieczności stwierdzenia nieważności § 7 pkt 3 lit. a we fragmencie "MN" i § 7 pkt 3 lit. c we fragmencie "MWW-U".

Wyjaśnić zatem należy, że plan miejscowy zawiera część tekstową i graficzną (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.), przy czym część tekstowa planu stanowi treść uchwały w sprawie planu miejscowego, zaś część graficzna stanowi załącznik do uchwały (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Istnieje ścisłe powiązanie pomiędzy obiema częściami planu miejscowego, ponieważ rysunek planu powinien odzwierciedlać w formie graficznej ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów, a przy tym w sposób umożliwiający jednoznaczne powiązanie rysunku z częścią tekstową (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Z ugruntowanego orzecznictwa tut. Sądu (wyroki z dnia: 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 18/20, 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 688/12, 31 lipca 2012 r., sygn. akt 328/12, 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 28/21), jednoznacznie wynika, że część graficzna planu stanowi uszczegółowienie, uzupełnienie i wyjaśnienie części tekstowej oraz ma moc wiążącą, tym samym postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową, jak i graficzną. Wobec tego nie może być niezgodności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem.

Wojewoda słusznie zarzucił, że w § 7 pkt 3 lit. a i c m.p.z.p. lokalny prawodawca wskazał, że ustala się dopuszczalny poziom hałasu na terenach oznaczonych symbolami: a) MNW, MN, MNW-RZM - jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, b) MWW - jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, c) MNW-U, MWW-U - jak dla terenów mieszkaniowo- usługowych, d) UE-US-UK - jak dla terenów zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży. Kompleksowa analiza treści tekstowej zaskarżonej uchwały, jak i jej załącznika graficznego pozwala na stwierdzenie, że tereny MN oraz MWW-U nie występują ani w ustaleniach szczegółowych planu (rozdział 3 uchwały), ani na załączniku graficznym.

Sąd podzielił również zarzuty Wojewody co do § 8 pkt 5 lit. b tiret ósme. W § 8 pkt 5 lit. b m.p.z.p. przewidziano, że: w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych: wskazuje się obiekty o walorach historycznych ujęte w gminnej ewidencji zabytków dla obiektów, o których mowa w lit. a obowiązują następujące wymogi konserwatorskie, o ile ustalenia szczegółowe planu nie stanowią inaczej:

- należy zachować bryłę, kształt i geometrię dachu oraz zastosowane tradycyjne materiały budowlane,

- należy utrzymać a w przypadku zniszczenia odtworzyć historyczny detal architektoniczny,

- należy zachować kształt, rozmiary i rozmieszczenie otworów zgodne z historycznym wizerunkiem budynku oraz należy utrzymać - lub odtworzyć - oryginalną stolarkę okien i drzwi,

- w przypadku konieczności przebicia nowych otworów, należy je zharmonizować z zabytkową elewacją budynku,

- należy stosować kolorystykę i materiały nawiązujące do tradycyjnych lokalnych rozwiązań, w tym ceramiczne lub tynkowe pokrycie ścian zewnętrznych; zakazuje się stosowania okładzin ściennych typu "siding",

- należy chronić zachowany układ i wystrój elewacji oraz dążyć do jej odtworzenia w tych przypadkach, gdy uległ niekorzystnym zmianom,

- elementy elewacyjne instalacji technicznych należy montować z uwzględnieniem wartości zabytkowych obiektów,

- prowadzenie wszelkich prac budowlanych przy obiektach zabytkowych należy poprzedzić uzyskaniem wytycznych konserwatorskich.

Trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 31 ust. 1a u.o.z. osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować: 1) roboty budowlane przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków albo 2) roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego - jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny (ust. 2). We wskazanym zatem zakresie należało stwierdzić, że doszło do istotnego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Wynika to z okoliczności, że stanowią one znaczącą wartość, która w szczególny sposób powinna być uwzględniana w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 4 u.o.z.). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 u.o.z.). Przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane dopuszcza prowadzenie robót budowlanych przy obiektach zabytkowych. Ustawodawca w tym przepisie wyróżnił dwie sytuacje, a mianowicie - gdy prowadzenie robót wymagających pozwolenia na budowę dotyczy prac przy obiekcie lub na obszarze objętym ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków oraz gdy dotyczy obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W pierwszym przypadku przed wydaniem pozwolenia na budowę konieczne jest uzyskanie przez inwestora stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pozwolenie to wydawane jest po to, aby określić warunki prowadzenia inwestycji w sposób, który zapewni ochronę zabytku. W świetle powyższych rozważań Sąd Wojewódzki uznał, że Rada przekroczyła swoje kompetencje we wskazanym zakresie. Ustawodawca celowo nie wskazał w przywołanych przepisach na treść ustaleń i czynności, jakie powinny podjąć właściwe organy, w celu zapewnienia należytej ochrony zabytkom. Pozostawił te kwestie do oceny stosownym organom, które w granicach przysługującego im władztwa planistycznego, są zobowiązane do podjęcia odpowiednich działań. Przywołane wcześniej przepisy rangi ustawowej stanowią podstawę prawną dla obowiązków spoczywających na właściwych organach, zaś forma ich realizacji jest zależna od konkretnych okoliczności.

Reasumując tę część wywodów Sąd podzielił ocenę Wojewody, że "w zakresie wskazanym w art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nie mieści się uprawnienie rady gminy do nakładania na właścicieli terenów, w uchwale będącej aktem prawa miejscowego, obowiązków polegających na konieczności uzyskania od tego organu wytycznych poprzedzających «wszelkie prace budowlane»." W rezultacie oznaczało to niedopuszczalne przekroczenie delegacji ustawowej, skutkujące eliminacją tej części uchwały z obrotu prawnego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 7 rozporządzenia, poprzez brak określenia dla terenu komunikacji obligatoryjnych parametrów dla dopuszczonej na tym terenie zabudowy odnoszący się do § 32 zaskarżonej uchwały.

Jak zatem wynika z § 32 ust. 1 zaskarżonej uchwały: "wyznacza się teren komunikacji kolejowej, oznaczony na rysunku planu miejscowego symbolem 1KKK, dla którego ustala się przeznaczenie podstawowe: teren komunikacji kolejowej." Jednocześnie w ust. 2 przewidziano, że dla terenu, o którym mowa w ust. 1, ustala się: 1) zakaz lokalizacji budynków, z wyłączeniem budynków przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej; 2) zagospodarowanie terenu, zgodnie z przepisami odrębnymi.

Z kolei w § 9 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. ustalono, że: w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, ustala się teren komunikacji kolejowej, oznaczony symbolem 1KKK stanowi teren zamknięty, ustalony przez ministra właściwego do spraw transportu.

W ramach art. 4 ust. 3 u.p.z.p. przewidział, że: "W odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy." Ze względu jednak na treść ust. 4 wskazanego przepisu nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. W rezultacie trafnie dostrzegł Wojewoda, że w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1KKK zastosowanie znajdował art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

Skoro zatem na terenach oznaczonych symbolem 1KKK m.p.z.p. przewiduje realizację budynków przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej, to obowiązkowo powinien on zawierać ustalenia, określone w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały. Stanowił on wówczas, iż w miejscowym planie, obowiązkowo określa się zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny udział powierzchni zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Uszczegółowienie powyższego przepisu, odzwierciedla § 4 pkt 7 lit a rozporządzenia, zgodnie z którym ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zawierają zasady, parametry i wskaźniki, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, w tym minimalną liczbę miejsc do parkowania w stosunku do liczby lokali mieszkalnych, liczby osób mogących jednocześnie przebywać w budynku, liczby zatrudnionych lub powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Brak określenia obligatoryjnych parametrów urbanistycznych stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 27 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 567/12; wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Go 176/22, z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 352/18; wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 711/19).

Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

Odnośnie do pisma pełnomocnika strony skarżącej z dnia 8 maja 2026 r., w którym zawarte zostało oświadczenie o cofnięciu skargi w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 28 ust. 3 pkt 1 lit. a m.p.z.p. wskazać należy co następuje. Zgodnie z art. 60 p.p.s.a.: "skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności." W piśmiennictwie trafnie przyjmuje się, że dopuszczalne jest częściowe cofnięcie skargi (por. B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 60. teza nr 3, LEX/el.). Natomiast w myśl art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. W rozpoznawanej sprawie skarżący cofnął skargę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 28 ust. 3 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały, który dotyczy kwestii dopuszczenia na terenów ogrodów działkowych oznaczonych symbolem 1ZD, budynków z dachami płaskimi o wysokości 5 m, jako modyfikujących ustawowe unormowania dopuszczające wznoszenie na terenach rodzinnych ogrodów działkowych budynków z dachami płaskimi o maksymalnej wysokości 4 m.

Sąd dostrzega, że w ramach załącznika nr 1 (Symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego) do rozporządzenia prawodawca przewidział, że w ramach symbolu klasy przeznaczenia terenu "Z": literami ZD oznacza się tereny ogrodów działkowych; literami ZN oznacza się teren zieleni naturalnej; literami ZP oznacza się teren zieleni urządzonej; literami ZB oznacza się teren plaży. Jednocześnie Sąd podziela zasadniczą tezę wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 596/11, zgodnie z którą brak jest podstaw do negowania różnic w oznaczeniach przeznaczeń terenu. Nie zmienia to jednak faktu, że w świetle wyjaśnień Rady Gminy Kobierzyce, a w szczególności okoliczności, iż tereny objęte na rysunku planu symbolem 1ZD nie mogą zostać uznane za przeznaczone pod rodzinne ogrody działkowe w rozumieniu ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1073) dostrzeżone naruszenie nie zostało uznane przez Sąd za istotne (w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) i dlatego w przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że nie zaistniały okoliczności, które nakazywałyby uznać cofnięcie skargi w powyższym zakresie za niedopuszczalne.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.