Sąd uchylił decyzję kolegium o warunkach zabudowy bloków w K.

Zakwestionowaną sprzeciwem decyzją z dnia 14 kwietnia 2026 r. (Nr SKO.4111.66.2026) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) uchyliło decyzję Burmistrza Miasta K. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z dnia 24 lutego 2026 r. (Nr 1-o-/2026) którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. "Budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z komunikacją wewnętrzną oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], AM-[...], obręb L., jednostka ewidencyjna K. - M." i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja została podjęta w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia 9 czerwca 2025 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wystąpił do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji.

Burmistrz decyzją z dnia 24 lutego 2026 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. "Budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z komunikacją wewnętrzną oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], AM-[...], obręb L., jednostka ewidencyjna K. - M.".

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł skarżący, natomiast SKO decyzją z dnia 14 kwietnia 2026 r. (Nr SKO.4111.66.2026) uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Jak wskazano w uzasadnieniu w sprawie organ był zobowiązany zbadać czy wnioskowana zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, spełnia wszystkie wskazane warunki, a następnie określić wymagania dotyczące linii zabudowy, maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy, udziału powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy, geometrii dachu (kąta nachylenia i układu połaci dachowych), minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej i minimalnej liczby miejsc de, parkowania. Organ odwoławczy zauważył, że do akt sprawy złożona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona przez uprawnioną osobę. W analizie wskazano, że szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi 174 m, zatem granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości 522 m od granic terenu objętego wnioskiem. Na tak wyznaczonym obszarze analizą objęto zabudowę mieszkalną o funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (8 działek). Następnie wskazano, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem zabudowa o takiej samej funkcji jak funkcja wskazana we wniosku znajduje się w odległości powyżej 320 m. W obszarze analizy istniejąca zabudowa stanowi pojedyncze budynku mieszkalnictwa wielorodzinnego, które zostały zaadoptowane po zabudowie zagrodowej i przemysłowej.

W ocenie SKO obszar analizy został wyznaczony niezgodnie z przepisem art. 61 ust. 5a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym obszar analizy wyznacza się w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m. Wobec nieprawidłowego wyznaczenia obszaru zabudowy, sporządzona na jej podstawie analiza funkcji oraz cech zabudowy nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie. Dalej wskazano, że organ zobowiązany był do weryfikacji wszystkich przesłanek warunkujących wydanie decyzji, sporządzenia projektu decyzji i uzgodnieniu go z odpowiednimi organami, przy czym w analizowanej sprawie brak jest dowodów potwierdzających dokonanie uzgodnień projektu decyzji z odpowiednimi organami. Jednocześnie podkreślono, że ponowne sporządzenie analizy, jej ocena, ewentualne uzupełnienia, sporządzenie projektu decyzji i uzgodnienie go z odpowiednimi organami nie mieściłoby się w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego i stanowiłoby rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W sprzeciwie od decyzji SKO skarżący – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2025 r., poz.1691, dalej: k.p.a.) polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, iż doszło do naruszenia norm procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji, bowiem materiał dowodowy był w istocie pełny i zebrany w sposób prawidłowy, organ I instancji w sposób prawidłowy wyznaczył obszar analizy, co znalazło swój wyraz w sporządzonej analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast istota sprowadza się do błędnego zastosowania norm prawa materialnego przez tenże organ;

2. przepisów postępowania. które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia, w którym nie zawarto pełnego wyjaśnienia· podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie odniesiono się do istotnych zarzutów odwołania oraz pominięto znaczenie przepisów przejściowych dla oceny poprawności sporządzonej analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie wyznaczenia granic obszaru poddanego analizie;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 538 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688, dalej: ustawa zmieniająca) przez jego błędne zastosowanie polegające na zastosowaniu przepisu w brzmieniu nadanym powyższą ustawą zmieniającą w sytuacji, gdy zastosowanie winien mieć art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w poprzednio obowiązującym brzmieniu bowiem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. nie utraciło mocy przed datą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie tj. przed dniem 9 czerwca 2025 r.;

4. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu przedmiotowej decyzji kasatoryjnej, podczas gdy nie zachodziły ustawowe przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w zakresie podstaw wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a dotyczących konieczności sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy gdyż ta sporządzona była prawidłowa w zakresie wyznaczenia granic obszaru analizy i mogła stanowić podstawę dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W rezultacie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o: uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ; zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17,00 zł uiszczonej tytułem opłaty od udzielonego pełnomocnictwa. Jednocześnie ze sprzeciwem skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia sprzeciwu.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie sprzeciwu.

Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2026 r., sygn. akt II SA/Wr 494/26 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przywrócił skarżącemu termin do wniesienia sprzeciwu.

W toku postępowania Sąd zwrócił się do Urzędu Miasta w K. o m.in. udzielenie informacji, czy dla obszaru, na którym znajduje się działka nr [...], AM-[...], obręb L., jednostka ewidencyjna K. M. obowiązywało w dniu 14 kwietnia 2026 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W odpowiedzi Urząd Miasta K. wyjaśnił, że dla wskazanego obszaru na dzień 14 kwietnia 2026 r. obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. przyjęte uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] listopada 2018 r., zmienione uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał uwzględnieniu.

Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: u.p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.

Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1170/20 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu).

W okolicznościach sprawy zasadniczym powodem uchylenia decyzji organu I instancji było nieprawidłowe – zdaniem SKO – wyznaczenie obszaru analizowanego. W tym zakresie SKO wskazało, że jak stanowi art. 61 ust. 5 a u.p.z.p.: "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1c, jednak nie mniejszej-niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do dragi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę."

Należy zatem wyjaśnić, że z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa zmieniająca. Stosownie do treści art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej: "Do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym."

Co istotne w sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek inwestora z dnia 9 czerwca 2025 r. Wobec powyższego w sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r. Tym samym wskazać należy, że art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który powinien mieć zastosowanie (na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy) brzmiał następująco: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę." W rezultacie nieprawidłowa okazała się zasadnicza teza organu odwoławczego w zakresie wyznaczenia przez Burmistrza obszaru analizowanego w sposób niezgodny z obowiązującym prawem. Co więcej przyjęcie przez SKO nieobowiązującego wtedy przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie mogło stanowić podstawy wydania decyzji kasatoryjnej. Z tych powodów koniecznym stało się uchylenie decyzji tego organu przez Sąd. Jednocześnie podkreślić należy, że na tym etapie Sąd nie przesądza o sposobie rozstrzygnięcia sprawy przez SKO wskutek ponownie prowadzonego postępowania.

Odnośnie kwestii konieczności dokonania uzgodnień decyzji przez organ I instancji, należy wskazać, że w świetle dotychczasowych uwag rzeczą SKO będzie ponowne rozważenie również tej kwestii. Jednocześnie należy wskazać, że jak trafnie zauważa się w orzecznictwie: "Konieczność uzgodnienia projektu decyzji odmownej zachodzi w przypadku, gdy organ prowadzący postępowanie, biorąc pod uwagę przepisy odrębne stwierdzi, że wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji. W takiej sytuacji przed wydaniem decyzji odmownej organ I instancji powinien zweryfikować prawidłowość swojego stanowiska i poddać projekt decyzji odmownej uzgodnieniu właściwemu organowi [...]" (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1380/22, publ. CBOSA).

Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, orzekając o tym na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.