Zarobki lekarzy w szpitalu są informacją publiczną. Szpital musi rozpatrzyć wniosek

Pismem z 30 czerwca 2026 r. M. K. złożył skargę na bezczynność Dyrektora Szpitala Specjalistycznego Ducha Świętego w Sandomierzu, zarzucając naruszenie:

1/ art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,

2/ art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,

3/ art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie.

Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi M. K. wyjaśnił, że 22 czerwca 2026 r. złożył za pośrednictwem usługi e-Doręczenie wniosek o udostępnienie informacji o następującej treści: "Na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198 ze zm.) w związku z realizowanym reportażem prasowym, co stanowi szczególny interes społeczny, zwracam się z uprzejmą prośbą o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. Najwyższych, najniższych, średnich miesięcznych oraz mediany (o ile podmioty dysponują medianą) zarobków lekarzy pracujących w szpitalu, 1. Informacji o 10 najwyższych zarobkach lekarzy pracujących w szpitalu; z jednoczesnym wskazaniem formy zatrudnienia (umowa o pracę, umowy cywilno-prawne, B2B) oraz podziałem na lekarzy posiadających specjalizację oraz nieposiadających. Uprzejmie proszę o udostępnienie osobno informacji dla każdego miesiąca w okresie od marca 2026 r. do maja 2026 r. W celu usprawnienia oraz ujednolicenia procesu przygotowania odpowiedzi, w załączeniu przesyłam pomocniczy wzór tabeli, który pozwoli na przejrzyste skompletowanie oraz uporządkowanie wnioskowanych danych. Tabela jest również dostępna do ściągnięcia pod adresem: https://docs.google.eom/document/d/1 nzyS3HylLAcZZbgpxOJBUea9_pux1y9t/edit?usp=sharing&ouid=115152089280566755122&rtpof=true8W dniu 29 czerwca 2026 r. skarżący otrzymał od organu stanowisko, że przedmiotem złożonego wniosku nie jest informacja podlegająca udostępnieniu. Jak stwierdził organ, żądane dane nie mieszczą się w katalogu informacji o sprawach publicznych, bowiem dotyczą podmiotów indywidualnych - konkretnych 10 osób fizycznych, tj. lekarzy. Wskazał, że wnioskodawca żąda podania specjalizacji lekarzy, przez co możliwa jest łatwa identyfikacja wynagrodzeń konkretnych członków personelu. Tym samym, żądane informacje dotyczące danych osób nie mieszczą się w katalogu informacji o sprawach publicznych.

Do dnia złożenia niniejszej skargi skarżącemu nie została udostępniona informacja będąca przedmiotem wniosku z dnia 22 czerwca 2026 r. Przedmiotem złożonego wniosku jest informacja podlegająca udostępnieniu. Jak zaznaczył we wniosku z 22 czerwca 2026 r. przedmiotem jego zainteresowania nie są dane osobowe, a jedynie transparentne dane kwotowe i statystyczne związane z finansowaniem publicznych placówek ochrony zdrowia. Co więcej, nie żądał - wbrew temu co twierdzi organ - podania specjalizacji lekarzy, ale podania informacji, czy lekarz posiada specjalizację lub nie (bez precyzowania, jaka to specjalizacja).

Informacje, o których udostępnienie zwrócił się skarżący stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem są to informacje o działalności szpitali publicznych w zakresie, w jakim gospodarują publicznymi środkami.

Za udostępnieniem informacji publicznej, o którą wnioskuje skarżący, przemawia również szczególny interes społeczny, który przejawia się w następujących obszarach:

a) wpływ na poprawę funkcjonowania instytucji publicznych i ochronę zdrowia,

b) szeroki krąg odbiorców i realizacja celu społecznego,

c) obiektywne i autentyczne możliwości wykorzystania informacji.

Jak dotąd żaden z innych szpitali, do których skarżący złożył analogiczne wnioski o udostępnienie informacji publicznych, nie odmówił udzielenia informacji publicznej. Część szpitali, do których wnioskował o udzielenie informacji, zdążyła już uczynić zadość wnioskowi, udostępniając żądane informacje, co świadczy o tym, że słusznie uznają wnioskowany zakres za informację publiczną.

Z powodu nieudostępnienia tych informacji zgodnie z wnioskiem organ pozostaje w bezczynności, co sprawia, że skarga jest zasadna i konieczna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismem z 29 czerwca 2026 r. skierowanym do wnioskodawcy podniósł, iż żądane dane nie mieszczą się w katalogu informacji o sprawach publicznych, bowiem dotyczą podmiotów indywidualnych - konkretnych 10 osób fizycznych, tj. lekarzy. Wnioskodawca żąda podania specjalizacji lekarzy, przez co możliwa jest łatwa identyfikacja wynagrodzeń konkretnych członków personelu. Tym samym żądane informacje dotyczące danych osób nie mieszczą się w katalogu informacji o sprawach publicznych. Jeżeli celem dążenia do uzyskania informacji publicznej jest podmiot indywidualny - osoba fizyczna, a nie sfera działalności organu władzy publicznej lub innych podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, to żądane dokumenty dotyczące danej osoby np. umowa o pracę, nie mieszczą się w katalogu informacji o sprawach publicznych. Wobec powyższego, szpital poinformował, że żądane dane z pisma z 22 czerwca 2026 r. nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, wobec powyższego wniosek nie podlega realizacji na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym szpital poinformował wnioskodawcę pismem.

W ocenie szpitala nie dopuścił się bezczynności, bowiem odpowiedział w terminie wnioskodawcy. Po analizie uznał, że żądane informacje, o które pyta wnioskodawca, nie mieszczą się w katalogu informacji o sprawach publicznych.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10, te i kolejno przywołane w dalszej części uzasadnienia orzeczenia dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.

Z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Artykuł 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016).

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 1 p.p.s.a.).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W rozpatrywanej sprawie, zarówno w skardze, jak i w odpowiedzi na skargę jako organ oznaczono Szpital Specjalistyczny Ducha Świętego w Sandomierzu. Należało jednak uznać, że skarga jest skierowana w istocie przeciwko Dyrektorowi Szpitala Specjalistycznego Ducha Świętego w Sandomierzu. Niewątpliwie organ ten jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jako reprezentujący jednostkę dysponującą majątkiem publicznym i wykonującą zadania publiczne, tj. zadania z zakresu ochrony zdrowia (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.; por. też wyrok WSA w Kielcach z 16 lutego 2022 r., sygn. II SAB/Ke 1/122). Znajduje to potwierdzenie w treści załączonych do akt sprawy (na podstawie zarządzenia z 29 września 2026 r.): odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego nr 0000022231 oraz Statutu Szpitala Specjalistycznego Ducha Świętego w Sandomierzu, stanowiącego załącznik do uchwały nr XVII/122/2020 z dnia 30 stycznia 2020 r. Rady Powiatu w Sandomierzu w sprawie nadania Statutu Szpitala Specjalistycznego Ducha Świętego w Sandomierzu.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że – wbrew twierdzeniu organu – informacje żądane we wniosku z dnia 22 czerwca 2026 r. stanowią informację publiczną. Są to bowiem informacje publiczne, pozostające w związku z majątkiem, którym dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.). Należy bowiem podkreślić, że w niniejszej sprawie wynagrodzenie lekarzy zatrudnionych w szpitalu, będącym samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej, finansowane jest ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna. Stąd informacja o wysokości wynagrodzenia wypłacanego lekarzom posiada walor informacji publicznej. Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że wniosek dotyczył podania specjalizacji lekarzy, przez co możliwa jest łatwa identyfikacja wynagrodzeń konkretnych członków personelu. Jak wynika z treści wniosku, skarżący wniósł o udostępnienie informacji w zakresie: najwyższych, najniższych, średnich miesięcznych oraz mediany zarobków lekarzy pracujących w szpitalu, informacji o 10 najwyższych zarobkach lekarzy pracujących w szpitalu; z jednoczesnym wskazaniem formy zatrudnienia oraz podziałem na lekarzy posiadających specjalizację oraz nieposiadających, dla każdego miesiąca w okresie od marca 2026 r. do maja 2026 r. Analiza wniosku wskazuje zatem, że nie obejmował on żądania polegającego na wskazaniu specjalizacji lekarzy, lecz udostępnienia informacji o wynagrodzeniach lekarzy z uwzględnieniem, czy posiadają oni specjalizację, czy też jej nie posiadają. Wymogu udzielenia informacji polegających na wskazaniu specjalizacji nie zawierają również załączone do wniosku tabele, co tylko potwierdza, że organ pozostawał w błędzie co do zakresu żądanych informacji.

W tej sytuacji Sąd uznał, że organ był zobowiązany do udzielenia żądanej informacji, w związku z czym nie można uznać za załatwienie wniosku poinformowanie skarżącego o tym, że informacja nie jest informacją publiczną. Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie I wyroku Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku.

W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ zareagował na wniosek, zajmując określone stanowisko, które jednak nie okazało się trafne. Brak jest podstaw do przyjęcia, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź do przypisania organowi lekceważącego stosunku do norm prawa.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono w pkt. III wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.