Sąd nakazał Wojewodzie rozpatrzyć wniosek o informację, bez grzywny za bezczynność

Pismem z 24 czerwca 2026 r., wniesionym drogą elektroniczną, M. P. (dalej jako: wnioskodawca lub skarżący), powołując się na art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2022 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.), zwrócił się do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako: Wojewoda lub organ) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej sprawy wszczętej jego pismem doręczonym Wojewodzie za pośrednictwem e-Doręczeń w dniu 20 maja 2026 r., a zatytułowanym: "Zawiadomienie o możliwym naruszeniu prawa oraz wniosek o podjęcie czynności nadzorczych w sprawie powierzenia Pełnomocnikowi Burmistrza Miasta G. ds. Sportu i Zdrowia zadań z zakresu zarządzania mieniem, nieruchomościami, Plażą Miejską i Portem (...)". Wnioskodawca podał, że wnosi o udostępnienie następujących informacji i dokumentów:

I. Rejestracja i prowadzenie sprawy:

1. Informacji o: a) znaku albo znakach sprawy nadanych pismu z 20 maja 2026 r.; b) dacie wpływu pisma; c) dacie i sposobie jego dekretacji; d) komórce organizacyjnej prowadzącej albo obsługującej sprawę; e) osobie lub stanowisku, któremu sprawę zadekretowano - o ile taka informacja wynika z metryki, systemu EZD albo innego rejestru; f) dacie pierwszej czynności podjętej w sprawie po wpływie pisma oraz rodzaju tej czynności - o ile dane te zostały odnotowane; g) aktualnym statusie sprawy w rejestrze, systemie EZD, systemie kancelaryjnym, spisie spraw, metryce sprawy albo innym prowadzonym rejestrze.

2. Informacji, w jakim trybie zarejestrowano i rozpatrywano pismo z 20 maja 2026 r., w szczególności czy jako: a) wniosek w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego; b) zawiadomienie wymagające czynności wyjaśniających; c) materiał dotyczący wykonywania nadzoru nad działalnością gminy; d) sprawę dotyczącą kontroli legalności aktu lub działań Burmistrza Miasta G.; e) sprawę prowadzoną w innym trybie.

3. Informacji, czy sprawa była prowadzona pod innym znakiem niż znak nadany pismu z 20 maja 2026 r., w szczególności jako sprawa nadzorcza, skargowa, wnioskowa, wyjaśniająca albo dotycząca kontroli legalności aktów Burmistrza Miasta G.

II. Wykaz dokumentacji sprawy

1. Wykazu wszystkich dokumentów zgromadzonych, wytworzonych, otrzymanych albo wysłanych w sprawie, zawierającego — w zakresie, w jakim dane te są odnotowane: a) datę dokumentu; b) datę wpływu albo wysłania; c) znak dokumentu; d) nadawcę; e) adresata; f) tytuł albo ogólny przedmiot dokumentu; g) rodzaj dokumentu, w szczególności informację, czy był to wniosek, przekazanie, wezwanie, zawiadomienie, wystąpienie, stanowisko, odpowiedź, informacja albo inny dokument; h) informację o załącznikach, ich liczbie oraz nazwie, tytule albo ogólnym opisie — o ile dane te zostały odnotowane.

III. Korespondencja z Miastem G. i innymi organami

1. Kopii wszystkich pism, wystąpień, wezwań, zawiadomień, stanowisk oraz odpowiedzi skierowanych w tej sprawie przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego albo Warmińsko-Mazurski Urząd Wojewódzki w O. do: a) Burmistrza Miasta G.; b) Urzędu Miejskiego w G.; c) Rady Miejskiej w G.; d) Przewodniczącego Rady Miejskiej w G.; e) Biura Rady Miejskiej w G. albo obsługi Rady Miejskiej; f) innych organów lub podmiotów, którym przekazano całość albo część sprawy. 2. Kopii wszystkich pism, odpowiedzi, wyjaśnień, stanowisk oraz załączników otrzymanych w tej sprawie od: a) Burmistrza Miasta G.; b) Urzędu Miejskiego w G.; c) Rady Miejskiej w G.; d) Przewodniczącego Rady Miejskiej w G.; e) Biura Rady Miejskiej albo obsługi Rady Miejskiej; f) innych organów lub podmiotów, które zajęły stanowisko albo przekazały dokumenty w sprawie.

IV. Zakres czynności nadzorczych i wyjaśniających

1. Informacji, czy w związku z pismem z 20 maja 2026 r.: a) analizowano zarządzenia Burmistrza Miasta G. nr (...), nr (...) i nr (...); b) analizowano pełnomocnictwo nr (...); c) analizowano zgodność zakresu zadań powierzonych Pełnomocnikowi Burmistrza Miasta G. ds. Sportu i Zdrowia z regulaminem organizacyjnym Urzędu Miejskiego w G.; d) podejmowano wobec Burmistrza Miasta G. czynności wyjaśniające albo nadzorcze; e) występowano o dokumenty, wyjaśnienia albo stanowisko.

2. Informacji o datach wpływu do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego zarządzeń nr (...), nr (...) i nr (...), a także o: a) znakach spraw, pod którymi zarejestrowano wpływ każdego z tych aktów; b) komórce organizacyjnej odpowiedzialnej za ich obsługę; c) czynnościach podjętych wobec każdego z tych aktów; d) informacjach, czy akty były analizowane pod kątem zgodności z prawem.

3. Informacji, czy w sprawie wydano, przygotowano, podpisano albo skierowano do Burmistrza Miasta G.: a) wezwanie do przekazania dokumentów lub złożenia wyjaśnień; b) wystąpienie nadzorcze; c) zawiadomienie o podjęciu czynności nadzorczych; d) rozstrzygnięcie nadzorcze; e) stanowisko kończące sprawę; f) inne pismo zawierające ustalenia, ocenę albo informacje o sposobie załatwienia sprawy.

4. Kopii dokumentów urzędowych, podpisanych stanowisk, wystąpień, wezwań, zawiadomień, opinii, analiz albo notatek, o ile zostały włączone do dokumentacji sprawy i zawierają ustalenia, rekomendacje albo ocenę stanowiącą podstawę podjętej czynności lub sposobu załatwienia sprawy.

V. Przekazanie sprawy i zakończenie postępowania

1. Informacji, czy całość albo część sprawy została przekazana innemu organowi według właściwości, a jeżeli tak — o wskazanie: a) daty przekazania; b)adresata; c) podstawy przekazania; d) znaku pisma przekazującego; e) zakresu przekazanej części sprawy.

2. Informacji, czy sprawa została zakończona, a jeżeli tak — o wskazanie: a) daty zakończenia; b) dokumentu kończącego sprawę; c) sposobu jej załatwienia; d) daty wysłania zawiadomienia do wnioskodawcy.

3. Informacji, czy po wpływie pisma z 20 maja 2026 r. nie podjęto żadnych czynności wobec Burmistrza Miasta G., Urzędu Miejskiego w G., Rady Miejskiej w G. albo Przewodniczącego Rady Miejskiej w G. Jeżeli tak, wnoszę o wskazanie tej okoliczności wprost.

Jednocześnie wskazano, że jeżeli organ uzna, że któraś część żądania wymaga przetworzenia informacji, to jej udostępnienie – w ocenie wnioskodawcy - jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż sprawa dotyczy wykonywania funkcji nadzorczych przez Wojewodę wobec gminy, gospodarowania mieniem komunalnym, organizacji wykonywania zadań publicznych oraz kontroli legalności aktów i działań organu wykonawczego gminy. Podano, że informacja pozwoli zweryfikować, czy organ nadzoru podjął czynności, w jakim czasie i w jakim trybie, a więc dotyczy transparentności działania władz publicznych oraz ochrony majątku publicznego. Wyjaśniono także, że wniosek nie obejmuje danych osobowych osób fizycznych niewykonujących funkcji publicznych, a jeżeli takie dane występują w dokumentach, wniesiono o ich anonimizację przy zachowaniu dat, znaków pism, nazw organów, ogólnego przedmiotu sprawy, informacji o czynnościach, załącznikach i statusie sprawy.

W odpowiedzi organ, pismem z 9 lipca 2026 r., poinformował wnioskodawcę, że przedmiotowe wystąpienie nie podlega rozpoznaniu w trybie u.d.i.p. Podano, że analiza wniosku wskazuje, że zasadniczym jego celem jest uzyskanie informacji dotyczącej przebiegu i aktualnego stanu sprawy zasygnalizowanej pismem z 20 maja 2026 r., w tym informacji o czynnościach podjętych przez organ, sposobie procedowania sprawy, jej rejestracji, dekretacji, prowadzonej korespondencji oraz planowanych lub wykonanych działaniach nadzorczych. Podano, że żądanie tego rodzaju nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz zmierza do uzyskania informacji o sposobie prowadzenia sprawy zainicjowanej przez wnioskodawcę, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie służy uzyskiwaniu informacji o toku załatwiania własnej sprawy ani zastępowaniu środków przewidzianych w przepisach regulujących postępowanie prowadzone przez organ. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że sprawa zasygnalizowana pismem z 20 maja 2026 r. pozostaje w toku, a o sposobie jej załatwienia oraz wyniku przeprowadzonych czynności wnioskodawca zostanie poinformowany odrębnym pismem.

Pismem z 10 lipca 2026 r. wnioskodawca złożył skargę na bezczynność Wojewody, wnosząc o stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 24 czerwca 2026 r., zobowiązanie Wojewody do załatwienia tego w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy poprzez udostępnienie żądanych informacji publicznych znajdujących się w posiadaniu organu albo załatwienie poszczególnych punktów wniosku w innej prawem przewidzianej formie, stwierdzenie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Wojewodzie grzywny w wysokości uznanej przez Sąd za odpowiednią, z uwzględnieniem charakteru naruszenia, znaczenia żądanych informacji, systemowego skutku stanowiska organu oraz potrzeby zapobieżenia powtarzaniu podobnej praktyki; przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości uznanej przez Sąd za odpowiednią, z uwzględnieniem konkretnych dolegliwości wynikających z pozbawienia skarżącego możliwości terminowej weryfikacji działania organu, konieczności uruchomienia kolejnych instrumentów prawnych oraz trwającego braku dostępu do żądanych informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł zarzut naruszenia:

- art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędne uznanie, że wniosek z 24 czerwca 2026 r. nie dotyczy informacji publicznej, mimo że obejmował informacje o działalności organu władzy publicznej;

- art. 2 ust. 1 u.d.i.p. przez pozbawienie skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej;

- art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. przez nierozpoznanie wniosku skierowanego do organu władzy publicznej będącego w posiadaniu żądanych informacji, co najmniej w zakresie danych dotyczących rejestracji, statusu i prowadzenia sprawy, której pozostawanie w toku organ sam potwierdził w piśmie z 9 lipca 2026 r.;

- art. 5 ust. 4 u.d.i.p. przez pominięcie, że nawet w sprawach rozstrzyganych w postępowaniach prowadzonych przez organy państwa, ograniczenia dostępu nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów, w szczególności o czasie, trybie i kolejności rozpatrywania spraw;

- art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 u.d.i.p. przez pominięcie, że wniosek obejmował informacje o trybie działania organu, sposobie przyjmowania i załatwiania spraw, stanie sprawy, rejestrach, ewidencjach, dokumentacji urzędowej, korespondencji oraz czynnościach podejmowanych przez organ;

- art. 10 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek;

- art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez nieudostępnienie informacji w ustawowym terminie oraz niezawiadomienie w tym terminie o powodach opóźnienia i nowym terminie udostępnienia informacji;

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji o działalności organu władzy publicznej oraz dostępu do dokumentów;

- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez przyjęcie wykładni ograniczającej jawność działania organu publicznego w sposób sprzeczny z zasadą demokratycznego państwa prawnego, zasadą legalizmu oraz zasadą zaufania obywatela do państwa i jego organów.

W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący podniósł, że informacja o tym, jak organ władzy publicznej rejestruje, dekretuje, prowadzi i dokumentuje wniosek złożony na gruncie działu VIII KPA, a w szczególności wniosek dotyczący podjęcia czynności nadzorczych i zbadania możliwego naruszenia prawa przez organ gminy, jest informacją o działalności organu władzy publicznej i nie traci publicznego charakteru dlatego, że sprawa została zainicjowana przez obywatela. Podał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został doręczony organowi w dniu 24 czerwca 2026 r., a zatem termin do udostępnienia informacji albo podjęcia innej czynności przewidzianej u.d.i.p. upływał w dniu 8 lipca 2026 r., zaś dopiero pismem z 9 lipca 2026 r. organ poinformował go, że sprawa zainicjowana pismem z 20 maja 2026 r. jest w toku. Zatem odpowiedź organu została udzielona po upływie terminu ustawowego. Ponadto zarzucono, że organ nie udostępnił żądanych informacji, nie wskazał, że ich nie posiada, nie odniósł się odrębnie do poszczególnych części wniosku, nie zawiadomił wcześniej o przedłużeniu terminu, lecz wyłączył cały wniosek spod ustawy, bez dokonania oceny poszczególnych kategorii informacji. Skarżący wskazał, że informacja o tym, czy analizowano zarządzenia Burmistrza, pełnomocnictwo, regulamin organizacyjny, czy występowano o dokumenty lub wyjaśnienia oraz czy podejmowano czynności nadzorcze albo wyjaśniające, jest informacją o wykonywaniu zadań przez Wojewodę. O publicznym charakterze informacji decyduje bowiem jej przedmiot, a nie osoba inicjującą sprawę. Podniesiono, że sam organ wskazał, że przedmiotem wniosku były kategorie informacji typowo związane z funkcjonowaniem organu publicznego, a jego błąd polegał na błędnej kwalifikacji prawnej rejestracji, dekretacji, sposobu procedowania, korespondencji i czynności nadzorczych jako informacji pozostających poza zakresem ustawy. Zarzucono, że odpowiedź z 9 lipca 2026 r. nie była czynnością realizującą obowiązek informacyjny, lecz odmową zastosowania ustawy do wniosku dotyczącego informacji publicznej. Zatem organ pozostaje w bezczynności, ponieważ nadal nie dokonał czynności, do której był zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uzasadniając wniosek o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa skarżący podał, że rażącego charakteru naruszenia nie wywodzi wyłącznie z przekroczenia terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ale z całokształtu sprawy. Podniósł, że organ blankietowo wyłączył cały wniosek spod ustawy, uznał, że całe wystąpienie nie podlega ustawie, mimo że sam stwierdził, że wniosek dotyczył czynności podjętych przez organ, sposobu procedowania, rejestracji, dekretacji, korespondencji oraz działań nadzorczych, nie dokonał realnej kwalifikacji poszczególnych części wniosku oraz nie wskazał, których informacji nie posiada, i nie udostępnił nawet podstawowych danych o rejestracji, dekretacji i statusie sprawy. Zarzucił także, że stanowisko organu prowadzi do zamknięcia bezpośredniej możliwości kontroli sposobu wykonywania przez Wojewodę funkcji nadzorczej wobec jednostki samorządu terytorialnego. Odnośnie do wniosku o wymierzenie organowi grzywny skarżący wskazał, że jest to uzasadnione nie tylko potrzebą reakcji na nierozpoznanie konkretnego wniosku, ale przede wszystkim koniecznością zapobieżenia utrwaleniu praktyki polegającej na wyłączaniu spod ustawy podstawowych informacji o działaniu organu nadzoru. Z kolei odnośnie do wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej wskazał, że jej podstawa wnika z konkretnych skutków, jakie wywołało działanie organu. Podał, że dolegliwość skarżącego nie polegała wyłącznie na konieczności oczekiwania dłużej na odpowiedź. Skarżący został pozbawiony możliwości bieżącego zweryfikowania działania organu w sprawie, w której niezwłoczne ustalenie dat wpływu aktów oraz zakresu podjętych czynności miało znaczenie dla oceny skuteczności nadzoru. Brak informacji i przyjęcie przez organ stanowiska wyłączającego ustawę zmusiły skarżącego do wezwania Wojewody do niezwłocznego załatwienia wniosku, wniesienia skargi do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, skierowania rozbudowanego wystąpienia do Rzecznika Praw Obywatelskich, przygotowania i wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie były to działania podjęte w celu uzyskania korzystnego rozstrzygnięcia w prywatnej sprawie, a ich bezpośrednią przyczyną była niemożność uzyskania od organu podstawowej informacji o tym, czy i w jaki sposób wykonuje on zadania publiczne. Przyznanie sumy pieniężnej nie miałoby rekompensować samego jednodniowego opóźnienia, a miałoby zadośćuczynić za rzeczywistą dolegliwość polegającą na pozbawieniu skarżącego możliwości terminowej kontroli działania organu, konieczności podejmowania kolejnych procedur, utrzymywaniu skarżącego w stanie niepewności co do tego, czy organ nadzoru faktycznie wykonał swoje obowiązki, konieczności angażowania kolejnych organów państwa w celu uzyskania podstawowej informacji, która powinna zostać udostępniona bezpośrednio przez Wojewodę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że w ocenie Wojewody skarga jest bezpodstawna. Podniesiono, że celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów formułowanych przez wnioskodawcę i odnoszących się do jego działań oraz zamierzeń. Wskazano, że zapytanie skarżącego z 24 czerwca 2026 r. było ukierunkowane na uzyskanie informacji o sprawie, którą sam był zainteresowany i w której uprzednio złożył pismo określając je, jako wniosek w rozumieniu przepisów działu VIII Kpa, W tej sytuacji organ ocenił, że do zapytania w tej sprawie nie miały zastosowania rygory udzielenia informacji publicznej określone w u.d.i.p. Podniesiono, że nie jasna jest motywacja skarżącego w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny, a zwłaszcza przyznania na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej uwzględniającej konkretne dolegliwości wynikające z pozbawienia go możliwości terminowej weryfikacji działania organu, konieczności uruchomienia kolejnych instrumentów prawnych oraz trwającego braku dostępu do żądanych informacji. Wskazano, że brak jest przesłanek wskazujących, że skarżący w istocie doznał jakichkolwiek szkód w związku z działaniem organu. Podano, że nawet zakładając związanie organu terminem odpowiedzi wskazanym u.d.i.p., to jej udzielenie nastąpiło z minimalnym - jednodniowym opóźnieniem. Zatem zdaniem organu, formułowanie tak daleko idących żądań poddaje w wątpliwość twierdzenie skarżącego, co do jego intencji występowania w sprawie publicznej, a więc ważnej dla ogólnego interesu społeczeństwa, ponieważ skupia się na jego indywidualnych oczekiwaniach. Można bowiem odnieść wrażenie, że próbuje osiągnąć dla siebie korzyść z "potknięcia" organu nadając mu walor rażącego naruszenia prawa. Podniesiono ponadto, że postępowanie nadzorcze wojewody prowadzone na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym jest szczególnym typem postępowania, niemającym charakteru postępowania administracyjnego, lecz jest formą nadzoru administracyjnego rozumianego jako stosunek prawny łączący dwa organy. Wskazano, że postępowanie nadzorcze Wojewody wszczynane jest wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek podmiotów zewnętrznych, zaś ewentualne pisma zawierające takie żądania traktowane są jedynie, jako informacje o ewentualnych nieprawidłowościach. Ponadto Wojewoda nie jest związany terminami procesowymi z k.p.a. na udzielenie stosownej odpowiedzi, a termin załatwiania sprawy z zakresu nadzoru wyznaczony jest przez ustawowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Stąd też organ przyjął wniosek skarżącego z 20 maja 2026 r. jako sygnał o potencjalnych nieprawidłowościach i nie wszczął w sposób formalny postępowania nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przy czym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15, dostępny w CBOSA).

Zatem w sprawach ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego, a także czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Poza tym zobowiązany jest ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku i czy zostały one dokonane w wymaganej formie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą.

W niniejszej sprawie adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Jak wskazano wyżej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Do kategorii tej niewątpliwie należy Wojewoda, który stosownie do art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2025 r. poz. 428 ze zm.) wykonuje zadania administracji rządowej w województwie.

Natomiast w ocenie organu żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, gdyż – jak podał organ – celem skarżącego jest uzyskanie informacji o sposobie prowadzenia zainicjowanej przez niego sprawy, a w związku z tym wniosek nie podlega rozpoznaniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Takie stanowisko organu nie jest zasadne.

Przede wszystkim należy zauważyć, że pojęcie "informacji publicznej" zawarte w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Przy czym określając pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", która nie jest zdefiniowana w u.d.i.p. Niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14, dostępny w CBOSA). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10, dostępny w CBOSA) nie są sprawami publicznymi. Przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji w jej rozumieniu wynikającym z unormowań ustawy zasadniczej, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Z tą wykładnią koresponduje art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, dostępny w CBOSA). Zatem informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21, dostępne w CBOSA). Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Przy czym podstawowe znaczenie ma fakt, że dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy i dotyczą go bezpośrednio (m.in. wyroki NSA z: 9 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 517/06; 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1774/10; 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 315/08, dostępne w CBOSA). Ponadto z samej treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Ponadto udostępnieniu podlegają również informacje o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępnienia danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.). Niewątpliwie zatem każda informacja dotycząca spraw załatwianych przez organ administracji publicznej jest informacją publiczną.

Natomiast podkreślić należy, że dla ustalenia, czy żądana informacja jest informacją publiczną nie ma znaczenia ocena charakteru interesu skarżącego w jej uzyskaniu ani też cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania o udostępnienie informacji publicznej. Stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W związku z tym wnioskodawca nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że klasyfikacja informacji, tj. ustalenie, czy ma ona charakter informacji publicznej, czy też takiego charakteru nie ma, nie zależy od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt, czy wiedza, albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 548/21; 20 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 833/19; 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2160/17). Ponadto podkreślić należy, że wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny – jest obiektywnym interesem indywidualnym. Przyjęcie natomiast interpretacji organu prowadziłoby do konkluzji, zgodnie z którą – wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa dostępu do informacji publicznej – prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej, będącej przedmiotem tego prawa, zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację. Oznacza to, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym a limine nie jest możliwe uzyskanie w trybie u.d.i.p. informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego", z wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy (por. wyroki NSA: z 13 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 1810/24, z 27 stycznia 2026 r. sygn. akt III OSK 299/25, dostępne w CBOSA).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że nieprawidłowo organ uznał, że żądane przez skarżącego informacje nie mają charakteru informacji publicznych. Skoro przedmiotem wniosku skarżącego były pytania dotyczące dokumentów i czynności organu w zakresie jego uprawnień nadzorczych w stosunku do organów gminy, a więc wykonywanych przez organ zadań publicznych, to wniosek ten dotyczył informacji publicznej, niezależnie od tego, jakie motywacje kierowały skarżącym i jaki był cel ich uzyskania. Zatem organ winien załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Zgodnie zaś z wyżej powołanymi przepisami u.d.i.p., organ winien albo udzielić informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

Powyższe okoliczności prowadzą do konkluzji, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie został rozpoznany zgodnie z procedurą określoną przepisami u.d.i.p. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., uznając że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 24 czerwca 2026 r. w terminie 14 dni (pkt 1 wyroku), którego bieg – stosownie do art. 286 § 2 p.p.s.a. – liczy się od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępny w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Organ pozostawał w mylnym przekonaniu, że podejmowane przez niego czynności są zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Sąd orzekł o niewymierzaniu organowi grzywny (punkt 3 sentencji wyroku), uznając, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie tego wniosku. Jak wynika bowiem z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Sąd może więc orzec jeden z tych środków represyjnych albo oba łącznie (por. wyrok NSA z 8 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 1314/16, dostępny w CBOSA). Jak podkreśla się w orzecznictwie wymierzenie grzywny organowi ma na celu oddziaływać na organ mobilizująco i wzmocnić gwarancje terminowego załatwiania spraw (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 1159/19, dostępne w CBOSA). Tym samym, wymierzenie grzywny ma pełnić funkcję represyjną i prewencyjną. W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodzą podstawy dyscyplinowania organu do terminowego załatwienia sprawy poprzez wymierzenie grzywny. Z tych samych przyczyn organ nie znalazł podstaw do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej (pkt 4 wyroku). Przede wszystkim zasądzenie zatem sumy pieniężnej od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017r., sygn. akt II GSK 1695/16, dostępny w CBOSA), a zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że suma pieniężna nie powinna być przyznawana w każdym postępowaniu, gdzie stwierdza się bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a jedynie w tych sytuacjach, gdzie zwłoka lub opieszałość organu mają charakter kwalifikowany, zainteresowana osoba doznaje uszczerbku (osobistego, majątkowego), a poczucie praworządności wymaga zrekompensowania tego stanu zainteresowanej stronie (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2022 r., II SAB/Bk 144/21, dostępny w CBOSA). W związku z tym okoliczności przytoczone w skardze, w ocenie Sądu, nie stanowią podstawy do przyznania sumy pieniężnej.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od wniesionej skargi, orzeczono w pkt 5 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W związku z tym zarówno wniosek skarżącego, jak i wniosek organu w tym zakresie był bezprzedmiotowy.