Sąd oddalił skargę stowarzyszenia na bezczynność burmistrza w sprawie profili gminy

Skarga Stowarzyszenia S. (dalej: "stowarzyszenie", "skarżący") dotyczy bezczynności Burmistrza O. (dalej: "organ") w udostępnieniu informacji publicznej dotyczącej podmiotów mających dostęp do profili / kont w mediach społecznościowych prowadzonych przez gminę.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 13 lutego 2026 r. stowarzyszenie, powołując art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), zwróciło się do organu o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

"1. Jakie profile/konta w mediach społecznościowych są prowadzone przez gminę? Prosimy o wskazanie medium i nazwy każdego profilu/konta.

2. Jakie podmioty/osoby mają pełny lub częściowy dostęp do tych profili/kont (Burmistrz, pracownik urzędu miejskiego, podmiot zewnętrzny)? Prosimy o wskazanie każdej takiej osoby/podmiotu dla każdego profilu/konta.

3. Jeżeli podmiot zewnętrzny ma pełny lub częściowy dostęp do profilu/konta, to na jakiej podstawie takie usługi były/są świadczone?"

Stowarzyszenie wyjaśniło, że odnośnie do pełnego lub częściowego dostępu do profili / kont ma na myśli osoby/podmioty, które mogą zarządzać tymi profilami / kontami.

Pismem z 27 lutego 2026 r. organ podał nazwę strony urzędu miejskiego na portalu społecznościowym wraz z prowadzonymi profilami. Wskazał także, że pełny dostęp do tych profili mają pracownicy urzędu miejskiego, zaś przy pytaniu nr 3 zawarł informację "nie dotyczy".

W skardze stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w udzieleniu odpowiedzi na pytanie nr 2, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w tym zakresie niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku (poprzez wskazanie każdej osoby / podmiotu mającego dostęp do profili / konta), a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciło naruszenie w tej sprawie:

1/ art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,

2/ art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek,

3) art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.

W uzasadnieniu tych zarzutów stowarzyszenie oceniło, że pismem z 27 lutego 2026 r. organ udostępnił informację dotyczącą profili i kont w mediach społecznościowych prowadzonych przez gminę (pytanie nr 1). Natomiast w odniesieniu do pytania nr 2 doszło tylko do częściowego udostępnienia informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek. Stowarzyszenie podniosło bowiem, że wnosiło o wskazanie każdej osoby lub podmiotu mającego pełny lub częściowy dostęp do wskazanych profili, zaś organ ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że dostęp posiadają "pracownicy Urzędu Miejskiego", co nie stanowi zdaniem stowarzyszenia merytorycznej odpowiedzi na wniosek w jego rzeczywistym zakresie. Wskazało, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku, wobec czego w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ocenił, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej stowarzyszenie nie żądało wskazania danych (w szczególności imienia i nazwiska) osób, które mają dostęp do ww. kont/profili - a jedynie wskazania kategorii osób/podmiotów (spośród wymienionych we wniosku), które mają dostęp do tych profili. W konsekwencji organ uznał, że nie był zobowiązany (ani nawet uprawniony) do wskazywania tych informacji. Wywiódł przy tym, że z bezczynnością organu w udzieleniu informacji publicznej mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy żądana informacja jest informacją publiczną. Zaznaczył, że nawet gdyby wnioskodawca żądał wskazania danych osobowych pracowników urzędu miejskiego mających dostęp do profili/kont gminy prowadzonych w mediach społecznościowych, to informacje takie nie stanowią informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Założył bowiem, że pracownicy urzędu miejskiego mający dostęp do profili/kont gminy prowadzonych w mediach społecznościowych nie sprawują w tym zakresie funkcji publicznych, gdyż nie realizują w ten sposób zadań nałożonych na organ zadań publicznych. Wyjaśnił, że gmina nie ma obowiązku prowadzenia profili/kont w mediach społecznościowych, a dostęp do nich ma charakter wyłącznie techniczny i nie wiąże się z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób i nie łączy się z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Stwierdził zatem, że dane osobowe ww. pracowników nie mają żadnego znaczenia w kontekście realizacji zadań publicznych i nie stanowią informacji publicznej. W takim przypadku organ nie ma ani obowiązku udostępnienia tych informacji na zasadach określonych w art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. ani też podstaw do wydania w odniesieniu do tej części wniosku decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., albowiem nie istnieje przedmiot takiej decyzji w postaci informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna albowiem organ nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej podmiotów mających dostęp do profili / kont w mediach społecznościowych prowadzonych przez gminę.

W postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznym bezczynność organu może mieć miejsce jeżeli wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w u.d.i.p. Stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może przy tym dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej; 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania; 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej. Decyzję administracyjną, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie udostępnienia informacji, można zaś wydać jedynie w sytuacji, gdy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, lecz z przyczyn określonych w ustawie – takich jak ochrona informacji niejawnych, ochrona prywatności, ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, niewykazanie szczególnie istotnego interesu dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej – dana informacja publiczna nie może zostać udostępniona (por. wyrok NSA z 17 lipca 2026 r. sygn. akt III OSK 83/26).

Z powyższego wynika, że podjęcie określonych czynności przez organ zależy od wcześniejszego rozstrzygnięcia przez organ czy jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia, a następnie jakiej informacji żąda wnioskodawca. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej musi bowiem ocenić czy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna, a następnie ustalić, czy znajduje się ona w posiadaniu organu oraz jaki posiada charakter - w zakresie tego, czy jest przetworzona lub nieprzetworzona lub czy podlega wynikającym z ustawy wyłączeniem co do jej udostępniania z uwagi na prywatność osoby, tajemnicę przedsiębiorcy, czy ochronę informacji niejawnych. W zależności od wyniku przeprowadzonych badań podmiot ten załatwia rzeczony wniosek przez udostępnienie informacji, wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub skierowanie do wnioskodawcy pisma informacyjnego.

W kontrolowanej sprawie niesporne jest, że organ – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych, będących w jego posiadaniu. Burmistrz miasta jako organ wykonawczy gminy wykonuje bowiem zadania publiczne oraz dysponuje majątkiem publicznym.

Oceniając natomiast pod względem przedmiotowym żądanie zawarte w pytaniu nr 2 wniosku skarżącego z 13 lutego 2026 r. należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. charakter informacji publicznej ma każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności, przy wykonywaniu zadań publicznych organy administracji mogą wykorzystywać instrumenty prawne, których stosowanie przewidują przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Nie oznacza to jednak, że wyłącznie informacje wpisujące się w ten zakres działań organów odnoszą się do spraw publicznych. Organom nie sposób bowiem odmówić prawa do podejmowania inicjatyw związanych z dynamicznym rozwojem form komunikacji elektronicznej oraz potrzebami wymiany informacji z mieszkańcami środowisk lokalnych z wykorzystaniem tych form. Do tego rodzaju inicjatyw z całą pewnością należy natomiast posiadanie przez urząd administracji samorządowej strony internetowej, jak też strony internetowej w portalu społecznościowym typu Facebook, bądź też prowadzenie własnego forum internetowego, które zazwyczaj służą promocji, przedstawianiu dokonań władz lokalnych, określaniu ich zamierzeń, uzgadnianiu inicjatywy społeczne, itp. Tego typu nośniki informacji są więc używane do wymiany poglądów, prowadzenia dyskusji, komentowania pewnych zdarzeń, itp. Wykorzystywanie tych instrumentów przez podmioty publiczne nie jest wprawdzie określone, a zatem i wymagane przepisami prawa, jednak jeżeli na taką formę komunikacji organ administracji publicznej się godzi, to musi się liczyć z tym, że informacja o jej posiadaniu, organizacji i formie działania (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 3 lit. a u.d.i.p.), również w tym obszarze jego aktywności, będzie informacją o sprawie publicznej. Tym samym uznać należy, że wniosek strony w tym zakresie (pytanie nr 2) spełnia kryteria zapytania o informację publiczną (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 925/22, wyrok NSA z 27 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 1332/24, wyrok WSA we Wrocławiu z 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wr 1050/22 wyrok WSA w Olsztynie z 11 grudnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Ol 131/24).

W kontekście argumentów podniesionych przez organ w odpowiedzi na skargę dotyczących technicznego charakteru czynności podejmowanych przez pracowników urzędu w związku z posiadanym dostępem do profili/kont gminy prowadzonych w mediach społecznościowych wymaga wyjaśnienia, że waloru informacji publicznej nie traci informacja wymagająca ograniczenia ze względu na przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (prywatność osoby fizycznej). W takim przypadku informacja ta nie może zostać jedynie ujawniona, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej powinien wydać wówczas decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2098/19, NSA z 3 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 3955/18). W orzecznictwie sądowym wskazuje się jednak, że w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania sprawy pod kątem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1111/18).

Kluczowe znaczenie dla wyniku tej sprawy miał jednak art. 10 ust. 1 u.d.i.p. zgodnie z którym "informacja publiczna, która nie została udostępniona w: Biuletynie Informacji Publicznej, portalu danych, Centralnym Rejestrze Umów Jednostek Sektora Finansów Publicznych - jest udostępniana na wniosek". Z brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że zakres udostępnianej w tym trybie informacji publicznej determinuje treść wniosku, która powinna być na tyle konkretna aby umożliwić organowi jednoznaczne odkodowanie zakresu przedmiotowego żądania. Tym samym nie można skutecznie wywodzić o bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który takich cech nie posiada a jego treść pozwala na różną interpretację zakresu żądania. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, w której podniesiono zarzut bezczynności organu w udzieleniu odpowiedzi na pytanie nr 2 zawarte we wniosku z 13 lutego 2026 r., w brzmieniu: "Jakie podmioty/osoby mają pełny lub częściowy dostęp do tych profili/kont (Burmistrz, pracownik urzędu miejskiego, podmiot zewnętrzny)? Prosimy o wskazanie każdej takiej osoby/podmiotu dla każdego profilu/konta". We wniosku stowarzyszenie wyjaśniło, że odnośnie do pełnego lub częściowego dostępu do profili / kont ma na myśli osoby/podmioty, które mogą zarządzać tymi profilami / kontami.

Zdaniem Sądu sposób sformułowania żądania ujętego w ramy pytania nr 2 wraz z dodatkowym wyjaśnieniem stowarzyszenia nie wskazywał w sposób jednoznaczny, że przedmiotem wniosku są dane osobowe (w szczególności imienia i nazwiska) osób, które mają dostęp do ww. kont/profili. Pozwalał natomiast na odkodowanie zakresu przedmiotowego żądania jedynie jako wskazania kategorii osób/podmiotów (spośród wymienionych we wniosku), które mają dostęp do tych profili. W takim zaś zakresie odpowiedź została udzielona skarżącemu przez organ w piśmie z 27 lutego 2026 r., w którym podano, że pełny dostęp do tych profili mają pracownicy urzędu miejskiego. Nie doszło zatem do naruszenia w tej sprawie powołanych w skardze przepisów art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p., gdyż organ nie pozostaje w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej na wniosek.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 tej ustawy.

Przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl