Sąd stwierdził bezczynność kolegium w udostępnieniu informacji, bez rażącego naruszenia

Pismem z dnia 15 kwietnia 2026 r. Fundacja (dalej jako: "Fundacja" lub "Skarżąca") zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako: "SKO" lub "Organ") o udostępnienie informacji publicznej w postaci "treści dokumentu lub dokumentów znajdujących się w aktach postępowania oznaczonego sygn. [...], potwierdzających kwalifikacje podmiotu oznaczonego na pierwszej stronie opracowania "Wyniki analizy chemicznej gleby..." jako "Wykonawca główny- [...]"".

Pismem z dnia 7 maja 2026 roku Starosta [...] poinformował Fundacja, że akta sprawy [...], w związku z wniesionym przez Fundację odwołaniem zostały przesłane do siedziby Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia 04 lutego 2026 roku. Następnie akta sprawy [...] zostały zwrócone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (wraz z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 23 marca 2026 roku, nr [...]) do siedziby organu w dnia 27 marca 2026 roku. W związku ze skargą Fundacji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję z dnia 23 marca 2026 roku, nr [...], akta sprawy [...] zostały doręczone do siedziby Kolegium w dniu 21 kwietnia 2026 roku.

Pismem z dnia 12 maja 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego powiadomiło Fundację, że nie jest możliwe udostępnienie wnioskowanych danych w związku z tym, że akta postępowania [...] zostały w całości przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w związku z wniesioną skargą.

Pismem z dnia 27 maja 2026 r. Fundacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Fundacja wniosła o:

1) stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Fundacji z dnia 15 kwietnia 2026 roku w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej;

2) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania wniosku z 15 kwietnia 2026 r. w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej:

3) zasądzenie na rzecz Fundacji zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Fundacja podniosła, że żądana informacja nie mogła zostać ustalona na podstawie innych publicznie dostępnych źródeł, w szczególności danych dostępnych w CEDIG dotyczących podmiotu oznaczonego jako "Wykonawca główny – [...]". Fundacja wskazała, że z pisma z dnia 7 maja 2026 r., które otrzymała od Starosty [...] wynika, że w dniu złożenia wniosku o informację publiczną tj. dnia 15 kwietnia 2026 r., SKO nie posiadało wnioskowanej informacji, w związku z czym SKO powinno poinformować pisemnie Fundację, że nie posiada wnioskowanej informacji. Fundacja nie otrzymała jednak informacji o nieposiadaniu wnioskowanej informacji. Skarżąca podniosła, iż z pisma Starosty [...] wynika, że w dniu 21 kwietnia 2026 r. akta sprawy zawierające wnioskowaną informację zostały przekazane do SKO, a więc od dnia 21 kwietnia 2026 r., organ powinien był ją udostępnić.

Skarżąca argumentowała, że odpowiedź Organu z dnia 12 maja 2026 r. nie zawiera informacji o dacie przekazania przez SKO akt sprawy do WSA w Poznaniu, a przekazanie to nie mogło nastąpić do 21 kwietnia 2026 r., tj. przed otrzymaniem przez SKO akt od Starosty [...] oraz została przekazana z uchybieniem ustawowego 14-dniowego terminu na udostępnienie informacji publicznej, jak również nie zawiera informacji wskazanych w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., tj. przyczyny opóźnienia oraz terminu udostępnienia informacji.

W ocenie Fundacji bezczynność SKO miała miejsce z naruszeniem prawa, albowiem a) wniosek dotyczył prostej informacji, niewymagającej żadnej analizy, b) SKO już po otrzymaniu wniosku mogło poinformować Fundację, że nie posiada wnioskowanej informacji, ewentualnie że informacja może znajdować się w aktach sprawy pozostających poza dyspozycją organu, c) w dniu 21 kwietnia 2026 r. SKO weszło ponownie w posiadanie akt sprawy, a więc miało możliwość zweryfikowania wniosku Fundacji, d) od dnia 21 kwietnia 2026 r. do upływu maksymalnego 14-dniowego terminu na udostępnienie informacji publicznej pozostawało jeszcze 7 dni, e) organ nie wskazał w piśmie z dnia 12 maja 2026 r., że akta zostały przekazane do WSA natychmiast po ich wpływie do SKO.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Wskazany przepis stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności SKO w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Z tych względów sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym z uwzględnieniem art. 120 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. mających za przedmiot m.in. decyzje administracyjne (pkt 1) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), w tym przybierające postać tzw. czynności materialno-technicznych.

Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, z późn. zm.; w skrócie: u.d.i.p.) do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Tym samym, na gruncie rozpoznawanej sprawy nie było wymagane wniesienie ponaglenia do Organu przed wywiedzeniem skargi na bezczynność.

Do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 716/11; z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 857/11). Oznacza to, że Skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FSK 249/10; por. też wyrok WSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/11). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie, dodany z dniem 1 czerwca 2017 r., przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie" - które to określenie musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 973/19).

W świetle powyższego należało zatem uznać, że skarga Fundacja na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego mogła zostać wniesiona i podlegała ona rozpoznaniu przez Sąd.

Przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 15 kwietnia 2026 roku. Samorządowe kolegium odwoławcze jest organem administracji publicznej, którego ustrój i zadania określa ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Niewątpliwie zatem jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez informację publiczną należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Katalog obszarów, które szczególnie podlegają jawności w ramach u.d.i.p. został określony w jej art. 6 ust. 1 pkt 1-5 - i tak informacją publiczną są m.in.: informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p.), prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.), a także informacje o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.).

Konstytucyjną zasadą jest jawność życia publicznego oraz dostęp do informacji publicznej. Oznacza to, że każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, gospodaruje majątkiem publicznym, ma obowiązek udostępnić informację publiczną, o ile ją posiada. Dostęp do informacji publicznej następuje albo poprzez udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej albo w trybie wnioskowym, tak jak w niniejszej sprawie. Jeżeli odpowiedź na wniosek nie następuje w terminie 14 dni od momentu wpłynięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), to organ zobowiązany popada w bezczynność.

Bezczynność w rozumieniu u.d.i.p. to stan, w którym pomimo złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ nie udziela wnioskowanej informacji, nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt III OSK 1467/24) jak i w ogóle nie udziela jakiejkolwiek odpowiedzi (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Po 101/16).

W świetle u.d.i.p., aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jego posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie Skarżąca zadała pytanie o kwalifikacje podmiotu sporządzającego opracowanie (opinię) przygotowaną w toku postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o tym, czy opinia podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., decyduje cel, w jakim została ona opracowana. Nie każda zatem opinia prawna bądź ekspercka posiada walor informacji publicznej. Takiego waloru nie będzie można przypisać np. opinii sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje, ponieważ w trybie u.d.i.p. niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji co do argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2026 r., sygn. akt III OSK 1807/25). Tymczasem Skarżąca jako organizacja społeczna, działa w imieniu i na rzecz interesu publicznego, podejmuje szereg działań, które mają na celu niedopuszczenie do konstatacji, iż na części działki nr ew. [...] w [...], gm. [...], doszło do zakończenia rekultywacji. Zaskarżenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które rozpoznało odwołanie od decyzji Starosty w postępowaniu administracyjnym, w którym Skarżąca ma przymiot strony postępowania.

Postawione przez Fundację we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 15 kwietnia 2026 r. pytanie dotyczy kompetencji podmiotu sporządzającego opinię w sprawie administracyjnej, której Skarżąca jest stroną. W tych okolicznościach informacja o kwalifikacjach podmiotu sporządzającego opracowanie może zmierzać do próby podważenia opinii pozyskanej w toku postępowania administracyjnego, a jak wynika z trafnych poglądów orzecznictwa u.d.i.p. nie może być drogą do pozyskania stanowiska, które następnie może służyć do obalenia czynności procesowych. Tym celom służą środki odwoławcze i środki dowodowe uregulowane w K.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2026 r., sygn. akt II SAB/Po 85/26).

W ocenie Sądu informacja, o którą wnioskuje Skarżąca nie ma waloru informacji publicznej. Chociaż ustawodawca nie zdefiniował istoty informacji publicznej, pomimo quasi-definicji zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to należy wskazać, za orzecznictwem, że informacją publiczną jest każda informacja, która ze względu na swoją treść i charakter dotyczy działalności administracji publicznej, jeśli ma ona wpływ na wykonywanie przez nie zadań publicznych (wyrok NSA z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt III OSK 619/24, dostępny w CBOSA). Sąd podkreśla warunek, jaki został zawarty w "definicji" przytoczonej w poprzednim zdaniu – "jeśli ma ona wpływ". Tak ogólna definicja informacji publicznej jaką przytoczono w poprzednim akapicie jest uszczegółowiona przez art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w przykładowy sposób wymienia rodzaje informacji, które powinny być w trybie u.d.i.p. udostępnione. Skarżąca pragnie uzyskać wiadomości o kwalifikacjach podmiotu ją sporządzającego. W tych okolicznościach należy przyjąć, że są to wiadomości, które w żaden sposób nie odnoszą się do kwestii związanych z wykonywaniem zadań publicznych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu. Wówczas takie dokumenty mogą być uznane za dokumenty wewnętrzne (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3335/21, dostępny w CBOSA). Informacje dotyczące kwalifikacji podmiotu sporządzającego opracowanie nie odnoszą się do spraw publicznych, nie dotyczą one tego, jak funkcjonuje samorząd, czy państwo. Są to kwestie techniczne, które nie dotyczą spraw publicznych. Dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Jeżeli dane związane z działalnością organu administracji publicznej mają charakter techniczny, a więc nie mają związku ze sprawami publicznymi, to nie podlegają one jawności w rozumieniu u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2026 r., sygn. akt II SAB/Po 85/26).

W konsekwencji Sąd uznał, że wniosek z dnia 15 kwietnia 2026 r. o udostępnienie treści dokumentu lub dokumentów znajdujących się w aktach postępowania oznaczonego sygn. [...], potwierdzających kwalifikacje podmiotu oznaczonego na pierwszej stronie opracowania "Wyniki analizy chemicznej gleby..." jako "Wykonawca główny- [...]" nie dotyczył informacji publicznych, bowiem jest to informacja o charakterze technicznym. W okolicznościach kontrolowanej sprawy dane te nie stanowią informacji publicznej i w związku z tym nie podlegają one udostępnieniu w trybie u.d.i.p., co jednak nie zwalniało Organu z obowiązku zareagowania na wniosek z dnia 15 kwietnia 2026 r. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze popadło zatem w bezczynność, ponieważ nie zareagowało w terminie 14 dni, licząc od doręczenia wniosku Fundacji.

W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (por. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 807/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2021 roku, sygn. akt II SAB/Wa 877/19).

Organ nie pozostaje w bezczynności gdy w odpowiedzi na wniosek o jej udostępnienie poinformuje wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej. W niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie żądanej informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 15 kwietnia 2026 r.. W ocenie Sądu organ nie zareagował prawidłowo w ustawowym terminie. Przede wszystkim Samorządowe Kolegium Odwoławcze wystosowało odpowiedź do Fundacji dopiero w dniu 12 maja 2026 r., a więc z przekroczeniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Pismo Starosty [...] z dnia 7 maja 2026 roku skierowane do Fundacja również zostało wystosowane po upływie terminu określonego ustawą. W tym przypadku nie pochodziło od organu do którego został skierowany przedmiotowy wniosek. W obu przypadkach natomiast nie dokonano prawidłowej kwalifikacji informacji objętych przedmiotowym wnioskiem Fundacji.

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w punkcie I i II sentencji wyroku Sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Fundacji, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Orzekając w zakresie uregulowanym w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Za rażące naruszenie przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw administracyjnych można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13; w Poznaniu z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13). Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie mają okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. W rozpoznawanej sprawie termin, w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze zareagowało na wniosek o udzielenie informacji nie został drastycznie przekroczony (o około 2 tygodnie). Okoliczność, że akta administracyjne nie były w posiadaniu Organu (abstrahując już od okresu, w jakim dysponował aktami sprawy) nie może usprawiedliwiać braku jakiejkolwiek reakcji na wniosek o informację publiczną. Sąd miał przy tym na uwadze, iż odpowiedź Organu na wniosek w postaci pisma z dnia 12 maja 2026 r. choć błędna i spóźniona, to jednak nie może świadczyć o oczywistym lekceważeniu wniosku strony, czy jawnym braku woli do załatwienia sprawy.

W oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (pkt III sentencji wyroku). W przekonaniu składu orzekającego w okolicznościach rozpoznawanej bezcelowe było następcze informowanie strony skarżącej o kwalifikacji przedmiotowego wniosku jako niedotyczącego informacji publicznej.

O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Zasądzona od Organu na rzecz Fundacji kwota kosztów odpowiada wartości wpisu sądowego, jaki Skarżąca uiściła inicjując postępowanie sądowe.