Kolegium dopuściło się bezczynności, ale bez rażącego naruszenia prawa

Decyzją z dnia 3 listopada 2025 r., znak: [...] Starosta [...] odmówił wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji innej niż energetyczna – instalacji do spopielania zwłok, należącej do U. H., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...], ul. [...], [...], dla obiektu – [...], ul. [...], [...], dalej jako: "strona postępowania".

Pismem z dnia 17 listopada 2025 r. strona postępowania wniosła odwołanie od wyżej opisanej decyzji. Akta sprawy wraz z odwołaniem wpłynęły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako: "Organ", "Kolegium" lub "SKO") w dniu 25 listopada 2025 r.

Pismem z dnia 20 stycznia 2026 r. strona postępowania wniosła ponaglenie na bezczynność Organu w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] opisanej na wstępie.

Pismem z dnia 28 stycznia 2026 r. (nadanym na adres do e-doręczeń Organu w dniu 29 stycznia 2026 r.) U. H. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...] (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłość SKO w [...] w przedmiocie rozpoznania jej odwołania od decyzji Starosty [...].

Skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie: art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezałatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym w terminie miesiąca od daty otrzymania odwołania; art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz brak wskazania nowego terminu jej załatwienia, a także naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez lekceważenie interesu strony i przedłużanie stanu niepewności prawnej, co generuje wymierne straty finansowe związane z niemożnością uruchomienia inwestycji.

Mając na uwadze postawione wyżej zarzuty skarżąca wniosła o: zobowiązanie Kolegium do wydania rozstrzygnięcia w terminie 14 dni od daty doręczenia akt; stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od Organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z dnia 30 stycznia skarżąca uzupełniła skargę wnosząc dodatkowo o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie 15 000 zł tytułem rekompensaty za rażące naruszenie prawa i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Decyzją z dnia 2 lutego 2026 r., znak: [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję Starosty [...].

Postanowieniem z dnia 6 lutego 2026 r. Organ stwierdził, że nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 3 listopada 2025 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na wprowadzanie do środowiska gazów lub pyłów z instalacji innej niż energetyczna.

Decyzja z dnia 2 lutego 2026 r. doręczona została skarżącej w dniu 10 lutego 2026 r.

W odpowiedzi na skargę z dnia 26 lutego 2026 r. Organ wniósł o jej odrzucenie jako bezprzedmiotowej. W uzasadnieniu SKO wskazało, że odwołanie skarżącej wpłynęło do Organu w dniu 25 listopada 2025 r. i to od tej daty należy liczyć termin na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Decyzja w sprawie wydana została zaś w dniu 2 lutego 2026 r., jak wskazuje się zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych, zasadniczym celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zdyscyplinowanie organu administracji publicznej poprzez zwalczanie niepożądanego braku należytej aktywności organu oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności. W przypadku zaś wniesienia skargi do sądu po zakończeniu postępowania, wskazana wyżej funkcja tej skargi nie może zostać osiągnięta, ponieważ akt lub czynność został(a) już wydana (dokonana).

Pismem z dnia 10 marca 2026 r. stanowisko wobec odpowiedzi na skargę zaprezentowała skarżąca wnosząc o: nieuwzględnianie wniosku o odrzucenie skargi, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także przyznanie od Organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 15 000 zł tytułem rekompensaty za straty wywołane przewlekłością, o co wcześniej już wnioskowała w piśmie z dnia 30 stycznia 2026 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej jako: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności, oceniając dopuszczalność wniesionej skargi, wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. formalnym wymogiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, co do zasady, poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, dla swej skuteczności musi ono zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość (por. postanowienie składu 7 sędziów NSA z 2 września 2020 r., II OSK 3732/18; to postanowienie oraz, o ile inaczej nie zastrzeżono, dalsze orzeczenia sądowe przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie: CBOSA, ze strony internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl,). Natomiast to, czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. wyroki NSA: z 25 września 2018 r., II OSK 1659/18; z 30 stycznia 2020 r., II OSK 3092/19; z 13 października 2020 r., II OSK 71/20), o ile tylko ponaglenie nie zostało wniesione przedwcześnie (por. postanowienie WSA z 17 sierpnia 2023 r., IV SAB/Po 89/23; por. też postanowienie NSA z 25 lutego 2026 r., I OSK 130/26).

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżąca wniosła wymagane prawem ponaglenie pismem z dnia 20 stycznia 2026 r. (wpływ do Kolegium w tym samym dniu), a więc po około 2 miesiącach od daty wpływu odwołania do Organu wraz z aktami sprawy. W tym miejscu wskazać należy, że rozpoznanie ponaglenia postanowieniem z dnia 6 lutego 2026 r. nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi, ani jej skuteczności. Skarga została wniesiona przed wydaniem decyzji przez SKO. Skarga była zatem dopuszczalna, a wniosek SKO o jej odrzucenie nie może zostać uwzględniony.

W przypadku rozpoznawania skargi na przewlekłość lub bezczynność organu administracji publicznej, sąd administracyjny zobowiązany jest ustalić rzeczywistą postać zwłoki w rozpoznaniu sprawy, bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Powyższe wynika a faktu, że bezczynność i przewlekłość, są pojęciami rozłącznymi, i niezależnie od tego, czy zostanie stwierdzona bezczynność, czy przewlekłość prawne konsekwencje są takie same. Ponadto w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., co do zasady, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. (por. wyroki NSA z 7 września 2022 r., II OSK 871/22; z 17 marca 2020 r., II OSK 3990/19 oraz postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19, publ. CBOSA).

Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 K.p.a. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu przez bezczynność należy rozumieć niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych lub w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Natomiast przewlekłość oznacza prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). Przewlekłość oznacza taki stan postępowania administracyjnego, w którym organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Należy przy tym podkreślić, że ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych (kodeksowe i określone w przepisach szczególnych) przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności. Jeżeli zatem organ administracji publicznej naruszy obowiązujący w danym postępowaniu termin załatwienia sprawy, to w takim przypadku będzie to bezczynność, nawet gdyby przyczyną przekroczenia terminu było opieszałe prowadzenie postępowania administracyjnego. Bezczynność konsumuje zatem przewlekłość (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, art. 37, uwaga 8.).

Mając na uwadze powyższe Sąd w dalszym etapie badać będzie, czy Kolegium dopuściło się bezczynności.

Zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej jako: "K.p.a.") organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5) O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy.

W przedmiotowej sprawie SKO od momentu otrzymania odwołania nie podjęło żadnej czynności w sprawie, aż do momentu wydania decyzji. Nie poinformowało też skarżącej o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy, ani też nie określił nowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 lub § 2 K.p.a. Tej ostatniej czynności organ nie podjął również w późniejszym terminie. Tym samym przyjmując nawet termin 2 miesięcy do załatwienia sprawy od momentu otrzymania akt sprawy czyli 24 listopada 2026 r. (zgodnie z protokołem zawartym w aktach sprawy organu odwoławczego), Kolegium miało obowiązek załatwić sprawę do 24 stycznia 2026 r., a decyzja wydana została dopiero w dniu 2 lutego 2026 r.

W tych okolicznościach stwierdzić należy, że skarga na dzień jej wniesienia była zasadna, a organ pozostawał bezczynny – o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku.

Stwierdzić jednak należy, że wobec faktu wydania w dniu 2 lutego 2026 r. decyzji, bezczynność organu ustała przed rozpatrzeniem skargi przez Sąd. Wskazać należy, że jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, publ. CBOSA). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Wobec powyższego Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Organu do rozpoznania odwołania skarżącej, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt i art. 149 § 1a P.p.s.a.

W ocenie sądu przedstawiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne.

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Stwierdzić należy, że Organ nie przedłużał sztucznie postępowania, a jedynie nie poinformował o nowym terminie jego zakończenia. Termin na załatwienie sprawy nie został zaś w sposób drastyczny przekroczony, a sprawa została ostatecznie załatwiona jeszcze przed rozpoznaniem skargi przez Sąd.

Mając na uwadze, że uchybienie terminowi nie było rażące, a także że skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania żadnych szczególnych okoliczności przemawiających za przyznaniem jej wnioskowanej sumy pieniężnej, Sąd postanowił w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalić skargę w pozostałym zakresie, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania w kwocie 100 zł (wpis od skargi na bezczynność) Sąd orzekł w pkt V sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.