Gmina nie wykonała żadnej z 46 kontroli spalania odpadów. NSA oddalił skargę wójta

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 6 listopada 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1834/23, oddalił skargę Wójta Gminy [...] (dalej: "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ", "organ odwoławczy") z 9 czerwca 2023 r., nr DI-KZP.401.40.2022.es, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ", "organ I instancji") przeprowadził, w okresie od 21 lipca 2021 r. do 8 października 2021 r., kontrolę udokumentowaną protokołem nr DEL-NS 294/2021 w zakresie wykonania przez Wójta Gminy działań określonych na lata 2017-2019 w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego - planie działań krótkoterminowych, uchwalonym przez Sejmik Województwa Małopolskiego uchwałą Nr XXXIl/451/17 z dnia 23 stycznia 2017 r. (dalej "POP"). W ramach kontroli WIOŚ ustalił, że Gmina nie zrealizowała w terminie działań naprawczych określonych w POP w punkcie 3.1.1 podpunkt (2), (3) i (8). Jak wynika bowiem z protokołu kontroli nr [...] oraz sprawozdań z realizacji POP, na terenie Gminy w ramach działań z powołanego punktu 3.1.1 podpunkt (2) ("Wprowadzenie ograniczeń w użytkowaniu instalacji na paliwa stałe") i podpunkt (3) ("Realizacja gminnych programów niskiej emisji (PONE) - eliminacja niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe'’) w latach 2017 - 2019 wykonano tylko jedną inwestycję polegającą na likwidacji kotła na paliwo stałe, zrealizowaną w 2018 r. Wobec takiej sytuacji Wójt Gminy nie osiągnął zakładanego efektu ekologicznego poprzez ograniczenie w latach 2017 - 2019 emisji: pyłu PM 10 - 17 Mg/rok, pyłu PM 2,5 - 17 Mg/rok, benzo(a)pirenu - 0,009 Mg/rok, dwutlenku węgla CO2-176 Mg/rok. Zgodnie bowiem z raportem z bazy inwentaryzacji źródeł ogrzewania Gmina w latach 2017 - 2019 osiągnęła zerowy efekt ekologiczny dla wspomnianych pyłów oraz dwutlenku węgla. Ponadto w pkt 3.1.1 podpunkt (8) POP dotyczącym "Wyeliminowania spalania odpadów oraz ograniczenie spalania pozostałości roślinnych na powierzchni ziemi", przewidziano obowiązek przeprowadzenia kontroli w ilości 3% zabudowy mieszkaniowej. Jednocześnie z ustaleń kontroli wynika, że na terenie Gminy znajduje się 1553 budynków mieszkalnych, w związku z czym skarżąca była zobowiązana do wykonania ok. 46 kontroli w latach 2017 – 2019, jednak nie wykonała żadnej.

W konsekwencji stwierdzonych powyżej naruszeń WIOŚ decyzją z 23 marca 2022 r., nr NI.7062.10.8.2021.EZ, wymierzył Wójtowi Gminy karę pieniężną w kwocie 60 000 zł.

Na skutek odwołania, GIOŚ decyzją z 9 czerwca 2023 r., nr DI-KZP.401.40.2022.es, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że skarżąca nie zrealizowała w terminie działań określonych w POP. Organ odwoławczy, uwzględniając okoliczności sprawy i powołując się na art. 315a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 z późn. zm.) dalej "Poś", uznał, że WIOŚ zobligowany był do wymierzenia kary pieniężnej. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, iż w dacie dopuszczenia się przez skarżącą naruszenia (do 31 grudnia 2018 r.) obowiązywał art. 315a ustawy Poś w brzmieniu, stosownie do którego niedotrzymanie terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych zagrożone było karą pieniężną w wysokości od 10 000 zł do 500 000 zł. W niniejszej sprawie naruszenie dotyczyło lat 2017-2019, przy czym mając na względzie art. 189c k.p.a., w sprawie należało zastosować ustawę obowiązującą poprzednio jako względniejszą dla strony /tj. art. 315a ustawy Poś (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z poźn. zm.) w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2018 r.)/ - co zasadnie uczynił organ I instancji i, biorąc pod uwagę ilość oraz wagę stwierdzonych uchybień a także naruszonych obowiązków, wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości [...] zł, która to kwota stanowi zaledwie [...]% górnego limitu. W ocenie GIOŚ kara jest więc bardzo niska i spełnia podstawową jej funkcję, którą nie jest represja ale zmobilizowanie Wójta Gminy do intensyfikacji działań w celu poprawy stanu powietrza, jak również uwzględnia, że pozostałe zadania określone w POP zostały zrealizowane. GIOŚ stwierdził jednocześnie, że organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne - w tym dowodowe, w sposób wyczerpujący, pozwalający na dokonanie niebudzących wątpliwości ustaleń, co do stanu faktycznego w sprawie.

GIOŚ wyjaśnił, że skarżący zobowiązany jest do bieżącej aktualizacji bazy inwentaryzacji źródeł ciepła na jej terenie. Realizując ten obowiązek powinna dbać o jakość i poprawność danych do niej wprowadzanych. W celu określenia uzyskanego efektu ekologicznego niezbędne jest więc posiadanie dokładnych informacji o przeprowadzonych likwidacjach lub wymianach źródeł ciepła, a podejmowanie stosownych działań przez organ gwarantuje pozyskanie owych informacji, np. poprzez prowadzenie kontroli na podstawie art. 379 ust. 1 Poś. Tak więc w ocenie organu odwoławczego Wójt Gminy dysponował instrumentami prawnymi do ustalenia, w ramach posiadanych kompetencji kontrolnych lub poprzez ankietyzację, czy w lokalach nastąpiła likwidacja lub wymiana źródeł ciepła wykorzystujących paliwa węglowe na niskoemisyjne. Przy czym GIOŚ podał, że analiza z lat 2017-2019 dla pyłu PM10, pyłu PM2,5, B(a)P wyników pomiarów jakości powietrza i dokonanej ocena jakości powietrza w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska (PMŚ) na obszarze województwa małopolskiego wykazała, że stan jakości powietrza na terenie Gminy był zły, co potwierdza, iż działania podejmowane przez Wójta Gminy były niewystarczające. Odnośnie braku stacji pomiarowej na terenie Gminy GIOŚ podał, że w ramach PMŚ wykonywane jest również modelowanie matematyczne rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń dla poszczególnych województw, z uwzględnieniem podziału na strefy. Na podstawie wyników modelowania wyznaczane są obszary przekroczeń – również na obszarach na których pomiary nie są prowadzone. Jednocześnie organ odwoławczy zważył, że jeżeli w ocenie Gminy uchwała POP naruszała jej interes prawny lub obowiązki w niej zawarte wykraczały poza jej uprawnienia, to mogła ona skorzystać z instytucji opisanej w art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 547, z późn. zm.), czego nie uczyniła.

Zdaniem GIOŚ bezpodstawny jest również argument naruszenia zasady postępowania administracyjnego, zgodnie z którą ciężar dowodu spoczywa na organie. WIOŚ ustalił i wykazał naruszenie na podstawie przeprowadzonej kontroli, natomiast efekt ekologiczny osiągnięty przez Gminę został ustalony na podstawie raportów wygenerowanych z Bazy inwentaryzacji źródeł ciepła, które stanowią dowód w sprawie. Natomiast to po stronie Wójta Gminy leży wprowadzanie danych do ww. bazy (zgodnie z zapisami POP), która zawiera zaimplementowane wskaźniki emisji zanieczyszczeń powietrza dla poszczególnych rodzajów stosowanych paliw niezbędne do przeliczenia wymaganego efektu ekologicznego. Gdyby skarżąca rzetelnie uzupełniała tę bazę posiadałaby dane potwierdzające uzyskanie wymaganego efektu ekologicznego. Dodatkowo GIOŚ uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej art. 189f k.p.a. Ponadto wskazał, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 189d k.p.a., co obszernie wyjaśnił.

Gmina na powołaną decyzję GIOŚ wniosła skargę do WSA w Warszawie, który opisanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd I instancji przywołał relewantne przepisy Poś i stwierdził, że organy orzekające przekonująco wykazały, iż przesłanki do wymierzenia skarżącej przedmiotowej kary wystąpiły, a jednocześnie brak było podstaw do uznania, że zachodzą przesłanki do odstąpienia od jej wymierzenia.

Sąd I instancji przypomniał, że kwestia nałożenia na organ odpowiedzialności za przyjęcie programu ochrony powietrza i jego aktualizację nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu. Wymierzenie kary za niedotrzymanie terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych następuje więc niezależnie od przyczyn i okoliczności ich niedotrzymania. Jedynie pewien luz decyzyjny został pozostawiony organowi w przypadku wysokości wymiaru kary (możliwość miarkowania), mając na uwadze ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków. Wobec tego podmiot naruszający art. 315a Poś, nie może zwolnić się od odpowiedzialności, nawet gdy wykaże, że "uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać".

W ocenie WSA w Warszawie z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że w latach 2017-2019 Gmina nie zrealizowała w terminie działań określonych w POP, a naruszenia te zostały udokumentowane w trakcie przeprowadzonej przez WIOŚ, w okresie od [...] lipca 2021 r. do [...] października 2021 r., kontroli, z której został sporządzony protokół nr [...] oraz sprawozdaniami z realizacji POP.

WSA w Warszawie w całości podzielił stanowisko organów, iż w sprawie należało zastosować art. 189c k.p.a., ponieważ przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie nowych, bardziej rygorystycznych przepisów Poś. Dlatego też w sprawie wymierzając karę należało zastosować art. 315a ustawy Poś (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2018 r., która mieści się w przedziale względniejszych dla strony przepisów, tj. od 10 000 zł do 500 000 zł (niższa dolna granica wysokości kary). Wobec tego WIOŚ słusznie zastosował powyższy przepis i biorąc pod uwagę ilość oraz wagę stwierdzonych uchybień, a także naruszonych przez Gminę obowiązków, wymierzył karę pieniężną w wysokości [...] zł, stanowiącej [...] % górnego limitu (tj. 500 000 zł). Przy czym kwestia nałożenia kary na organ odpowiedzialny za brak realizacji POP nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu. Ustawodawca pozostawił wojewódzkim inspektorom ochrony środowiska jedynie swobodę w zakresie wysokości tej kary.

Sąd I instancji podzielił stanowisko GIOŚ, zgodnie z którym kara w wysokości [....] zł spełnia podstawową funkcję, którą nie jest represja ale zmobilizowanie Wójta Gminy do intensyfikacji działań w celu poprawy stanu powietrza. Dodatkowo wskazane w decyzji naruszenia nie mogły skutkować wymierzeniem skarżącej najniższego wymiaru kary, ponieważ Wójt Gminy w ramach działania POP punkt 3.1.1 podpunkt (2) i podpunkt (3), w latach 2017 - 2019 wykonał jedynie jedną inwestycję polegającą na likwidacji kotła na paliwo stałe. Tym samym nie osiągnął zakładanego efektu ekologicznego poprzez ograniczenie w latach 2017 - 2019 emisji: pyłu PM 10-17 Mg/rok, pyłu PM 2,5 - 17 Mg/rok, benzo(a)pirenu - 0,009 Mg/rok, dwutlenku węgla CO2 - 176 Mg/rok. Ponadto z raportu z bazy inwentaryzacji źródeł ogrzewania wynika, że Gmina w latach 2017 - 2019 osiągnęła zerowy poziom efektu ekologicznego dla wspomnianych pyłów i dwutlenku węgla. Z kolei odnośnie działań określonych w punkcie 3.1.1 podpunkt (8) POP, z ustaleń kontroli wynika, że na terenie Gminy znajduje się 1553 budynków mieszkalnych, a więc skarżąca była zobowiązana do wykonania ok. 46 kontroli w latach 2017 – 2019, jednak nie wykonała żadnej. Skarżąca zresztą powyższego nie kwestionuje, wskazuje tylko, że wnioski, które organ wyciągnął ze sprawozdań i kontroli są cząstkowe, nie uwzględniają innych okoliczności (np. brak ustalenia danych pomiarowych dot. jakości powietrza w gminie [...]) i nie odzwierciedlają wszystkich działań Gminy w zakresie ochrony powietrza. Z takim stwierdzeniem skarżącej Sąd I instancji nie zgodził się. Wskazał, że przepisy dotyczące realizacji zadań określonych w POP nie obligują wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do przeprowadzania analizy przyczyn czy powodów niedotrzymania terminów wynikających z POP. Przepis art. 315a ust. 1 pkt 2 Poś stanowi jednoznacznie, że właściwy organ podlega karze pieniężnej w przypadku niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych. Powyższy przepis oraz art. 315a ust. 2 Poś jednoznacznie określają, co organ winien brać pod uwagę wymierzając karę pieniężną. Sąd I instancji zauważył w tym miejscu, że wśród przesłanek mających wpływ na wysokość kary pieniężnej nie zostały wskazane żadne inne okoliczności, czy przyczyny, które leżały u podstaw niedotrzymania terminów określonych w POP. Wskazać jednocześnie należy, że art. 315a ust. 2 Poś stanowi przepisy odrębne, o których mowa w art. 189a § k.p.a. Zgodnie z ww. przepisem w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej [...] przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. W związku z tym, według WSA w Warszawie, w niniejszej sprawie art. 189d k.p.a. nie ma zastosowania.

Zdaniem Sądu I instancji wymierzając karę pieniężną w dolnej granicy ([...] zł) organy wzięły pod uwagę, że część zadań określonych w POP zostało zrealizowane. Sąd podzielił również stanowisko GIOŚ co do braku podstaw do odstąpienia, na podstawie art.189f § 1 – 3 k.p.a., od wymierzenia kary. Trafnie bowiem organ odwoławczy wskazał, że doniosła waga społeczna obowiązków związanych z ochroną powietrza oraz wpływem naruszeń tych obowiązków na zdrowie ludzi, dużą liczbą podmiotów, na które naruszenie przez Gminę wspomnianych obowiązków miało wpływ (obejmującej w zasadzie wszystkich mieszkańców Gminy), a także długotrwały czas trwania naruszenia nie można uznać za naruszenie o wadze znikomej w rozumieniu art.189f § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto naruszenie przez skarżącą prawa polegające na niezrealizowaniu w wyznaczonym terminie, tj. w latach 2017 - 2019 działań naprawczych, określonych w punkcie 3.1.1 podpunkt (2), (3) i (8) nie jest możliwe do usunięcia. Program ochrony powietrza wskazuje bowiem określone działania, które gmina musi zrealizować w określonym przedziale czasu, a więc ich ewentualna realizacja w okresie późniejszym nie spowoduje, że naruszenie zostanie usunięte (druga przesłana wskazanej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.). Dodatkowo Sąd I instancji zauważył, iż na Gminę nie została nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny organ administracji publicznej, brak jest także informacji o tym, aby skarżąca została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie (nie wystąpiła zatem sytuacja, o której mowa w art.189 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie zachodzą także okoliczności określone w art. 189f § 2 k.p.a. Jednocześnie WSA w Warszawie zaznaczył, że przesłanką do żądanego odstąpienia nie może być fakt, iż w Gmina co do zasady podejmowała działania w zakresie ochrony i poprawy jakości powietrza, na co wskazała w skardze. Nie negując w najmniejszym stopniu znaczenia tych działań, nie pomniejszają one wagi zaistniałych uchybień. Zdaniem Sądu I instancji poza dyskusją jest, iż zapewnienie odpowiedniej jakości powietrza atmosferycznego ma priorytetowe znaczenie z punktu ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Czasowe lub częściowe zaniechanie nawet tylko niektórych z działań, które winny zostać zrealizowane przez gminę w wyznaczonym okresie, co do zasady osłabiające system ochrony powietrza, należy w tej sytuacji uznać za jednoznacznie sprzeczne z ważnym interesem społecznym. Wskazane wyżej okoliczności sprzeciwiają się zatem uznaniu, iż waga stwierdzonego naruszenia jest znikoma (art.189f § 1 pkt 1 k.p.a.), czy też, że możliwe jest usunięcie naruszenia prawa a odstąpienie od wymierzenia Wójtowi kary pieniężnej pozwoli na spełnienie celów tej kary (art.189f § 2 k.p.a.).

Końcowo WSA w Warszawie podniósł, że analiza materiału dowodowego uzasadnia konkluzję, iż postępowanie organów obu instancji zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami art. 6, 7 i art. 77 k.p.a. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ odwoławczy poddał ocenie wszystkie aspekty sprawy, a wykładnia odpowiada treści prawidłowo odczytanych norm. Zdaniem Sądu I instancji organy wyjaśniły w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, zarówno stan faktyczny, jak i prawny sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., a stanowisko skarżącej stanowi jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami organu administracji, brak także argumentów, które dawałyby podstawę do zakwestionowania wydanych w sprawie decyzji. W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie miała usprawiedliwionych podstaw.

Pismem z 31 stycznia 2024 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wywiódł Wójt Gmina (dalej również "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając w całości powyższy wyrok, któremu zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym zarzuciła:

a./ brak wszechstronnego rozpatrzenia i błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, wobec przyjęcia, iż skarżąca dokonała naruszenia polegającego na niezrealizowaniu działania Programu Ochrony Powietrza dla Woj. małopolskiego na lata 2017-2019 w zakresie osiągnięcia wymaganego efektu ekologicznego ograniczenia emisji dla wskaźników – PM10 (wg. organów osiągnięto 0%), PM2.5 (wg. organów osiągnięto 0%), CO2 (wg. organów osiągnięto 0%) oraz benzo(a)pirenu (wg. organów osiągnięto 0%) dla ograniczenia emisji dla Gminy, podczas gdy tak kategorycznych wniosków nie można wyciągać z raportów z bazy inwentaryzacji źródeł ogrzewania Urzędu Marszałkowskiego Woj. Małopolskiego w okresie 2017-2019 zawierających jedynie cząstkowe dane dot. ogrzewania budynków (w zakresie Gminy na podstawie danych dla 476 budynków wprowadzonych do bazy), nadto wobec braku ustalenia jakichkolwiek danych pomiarowych dotyczących jakości powietrza w Gminie w latach 2017-2019, które mogły by stanowić wartość początkową (punkt odniesienia) oraz wartość końcową w poszczególnych latach dla oceny osiągnięcia wymaganego efektu ekologicznego poprzez obniżenie emisji dla wskaźników – PM 10, PM 2.5, CO2 oraz benzo(a)pirenu, nadto wobec braku stacji pomiarowej jakości powietrza na terenie Gminy w latach 2017-2019, nadto wobec pomięcia faktów związanych z bazą inwentaryzacji ogrzewania (na podstawie której organy dokonują ustaleń faktycznych w zakresie oceny spełnienia nałożonych obowiązków), zgodnie z którymi w zakresie Gminy baza ta obejmowała dane tylko 476 budynków, w przeprowadzonej ankiecie wśród mieszkańców Gminy tylko część wypełniła dane i przekazała je do Gminy, baza inwentaryzacji nie odzwierciedla zatem rzeczywistej ilości budynków mieszkalnych na terenie Gminy, mieszkańcy Gminy dokonując remontów budynków poprzez ich termomodernizację i wymianę kotłów nie zgłaszali tego faktu do Gminy gdyż nie mieli takiego obowiązku prawnego;

b./ brak wszechstronnego rozpatrzenia i błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, wobec przyjęcia, iż skarżąca dokonała naruszenia polegającego na niezrealizowaniu działania Programu Ochrony Powietrza dla Woj. małopolskiego na lata 2017-2019 w zakresie wyeliminowania spalania odpadów oraz ograniczenia spalania pozostałości roślinnych na powierzchni ziemi poprzez brak wykonania wymaganej ilości kontroli wynoszącej 3% zabudowy mieszkaniowej (46), podczas gdy w latach 2017-2019 brak było przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, które dawałyby uprawnienie dla Gminy do wykonania kontroli celem ustalenia informacji czy w lokalach nastąpiła likwidacja lub wymiana źródeł ciepła wykorzystujących paliwa węglowe na niskoemisyjne, oraz regulowały obowiązek po stronie mieszkańców do powiadomienia o fakcie zainstalowania nowego ekologicznego źródła ogrzewania lub termomodernizacji budynków, nadto powyższe czynniki spowodowały, że przeprowadzane ankiety wśród mieszkańców były bezskuteczne, ankietowani uchylali się od przedłożenia stosownych informacji zarówno dotyczącej inwentaryzacji istniejącego źródła ogrzewania jak również informacji po jego wymianie, nadto braku udzielania stosownych informacji przez mieszkańców Gminy nie może wysuwać kategorycznych wniosków o braku określonych działań po stronie Gminy w zakresie eliminowania spalania odpadów oraz ograniczenia spalania pozostałości roślinnych na powierzchni ziemi;

c./ brak wszechstronnego rozpatrzenia i błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, wobec przyjęcia, iż skarżąca dokonała naruszenia polegającego na niezrealizowaniu działania Programu Ochrony Powietrza dla Woj. małopolskiego na lata 2017-2019, z pominięciem pozytywnych działań Gminy na rzecz ochrony powietrza, w tym wskazanych w protokole nr [...], co powinno prowadzić do wyłączenia odpowiedzialności administracyjnej Gminy, ewentualnie do miarkowania orzeczonej kary pieniężnej;

d./ naruszenie zasady postępowania administracyjnego, zgodnie z którą ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), w efekcie czego organ wydał zaskarżoną decyzją twierdząc, że Gmina nie przedłożyła żadnego dokumentu przedstawiającego wyliczenie efektu redukcji zanieczyszczeń za lata 2017-2019;

e./ wobec niepełnego zgromadzenia materiału dowodowego sprawy, w tym uzyskania jakichkolwiek dowodów - danych pomiarowych jakości powietrza dla zanieczyszczeń PM10, PM2.5, CO2 oraz benzo(a)pirenu w latach 2017-2019 na terenie Gminy, w tym które mogły by stanowić wartość początkową (punkt odniesienia) oraz wartość końcową w poszczególnych latach dla oceny osiągnięcia wymaganego efektu ekologicznego poprzez obniżenie emisji dla wskaźników - PM 10, PM 2.5, CO2 oraz benzo(a)pirenu,

f./ brak spełnienia wymogów uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej oraz poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydania zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak odniesienia się do udowodnienia nieosiągnięcia przez Gminę wymaganego efektu ekologicznego poprzez

obniżenie emisji dla wskaźników – PM 10, PM 2.5, CO2 oraz benzo(a)pirenu; - co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy i przyjęciem, iż podstawa prawna orzeczenia są rezultatem prawidłowo dokonanej subsumcji przepisów prawnych, wobec opisanych wątpliwości w zakresie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd do orzekania;

2) art. 189 f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji kiedy spełnione są przesłanki do odstąpienia od wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w kwocie [...] zł;

3) art. 189 d k.p.a. w związku z art. 315a ust. 1 pk 2) Poś poprzez wymierzenie skarżącej w zawyżonej wysokości, biorąc po uwagę dyrektywy wymiaru kary oraz ilość i wagę stwierdzonych uchybień;

4) art. 189c k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zastosowanie ustawy nowej pomimo, iż ustawa obowiązująca poprzednio (przewidująca dolny wymiar kary 10 000 zł) jest względniejsza dla skarżącej, przez co organ w ramach pozostawionej mu uznaniowości w zakresie określenia wysokości kary, był uprawniony wymierzyć skarżącej karę administracyjną w wysokości 10 000 zł;

II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: art. 315a ust. 1 pkt 3), art. 91 ust, 1, 2 i 2a, art. 96a ust. 1 pkt 2 Poś poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wobec przyjęcia, iż zaistniały przesłanki do obligatoryjnego wymierzania kary pieniężnej, w sytuacji gdy materiał dowodowy nie potwierdza w sposób niewątpliwy że doszło do zarzucanych naruszeń polegających na niezrealizowaniu działania Programu Ochrony Powietrza dla Woj. małopolskiego na lata 2017-2019, nadto z pominięciem, że koncepcja odpowiedzialności administracyjnej nie jest odpowiedzialnością absolutną, a podmiot naruszający przepisy może zwolnić się od odpowiedzialności, jeżeli wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić, co w postępowaniu administracyjnym wykazała skarżąca Gmina.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA Warszawie oraz zasądzenie od GIOŚ na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie.

Przed ustosunkowaniem się do zarzutów skargi kasacyjnej koniecznym jest przypomnienie pewnych istotnych i oczywistych kwestii. Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych także wskazanie jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. W tym zakresie zmian nie wprowadziła uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), w której stwierdzono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione jego zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy wystąpiły przesłanki do uwzględnienia skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku wobec naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 76 § 1 i 3 oraz art. 80 k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej w ramach postępowania administracyjnego zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co expressis verbis wynika z art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek ten służy realizacji - wynikającej z art. 7 k.p.a. - zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada prawdy obiektywnej obejmuje wszystkie okoliczności istotne w sprawie, zarówno te o charakterze formalnym jak i merytorycznym. Wątpliwości co do istotnych okoliczności sprawy jak i wszelkie sprzeczności w materiale dowodowym powinny zostać zatem przez organ wyjaśnione. Należy zaznaczyć, że w myśl art. 80 k.p.a., organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast przepis art. 76 § 1 k.p.a. zawiera definicję dokumentu urzędowego stwierdzając jednocześnie, że stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone, stwierdzając, jednocześnie w § 3, że nie wyłącza to możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu. Analizując zgromadzony materiał dowodowy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń poczynionych przez organu obu instancji, w oparciu o które ustalono niedotrzymanie przez skarżącą kasacyjnie Programu ochrony powietrza dla województwa Małopolskiego – planie działań krótkoterminowych, uchwalonym przez Sejmik Województwa Małopolskiego uchwałą Nr XXXII/451/17 z dnia 23 stycznia 2017r. "Wprowadzenie ograniczeń w użytkowaniu instalacji na paliwo stałe" oraz "Realizacji gminnych programów niskiej emisji (PONE)- eliminacja niskosprawnych urządzeń na paliwo stałe" poprzez nieosiągnięcie wymaganego poziomu efektu ekologicznego (osiągnięto odpowiednio 0% wymaganego efektu ekologicznego ograniczenia emisji dla pyły PM10, ok. 0% dla pyłu PM2,5, ok. 0% dla benzo(a) piranu, ok. 0% dla CO2. Nadto stwierdzono brak realizacji działań określonych w pkt 3.1.1. podpunkt (8) "Wyeliminowanie spalania odpadów oraz ograniczenie spalania pozostałości roślinnych na powierzchni ziemi" poprzez wykonanie kontroli w ilości 3% zabudowy mieszkaniowej w latach 2017-2019.

Dane niezbędne do ustalenia tych poziomów ustalono w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Małopolskiego WIOŚ. W trakcie tej kontroli ustalono, że we wskazanym okresie przeprowadzono w Gminie [...] tylko jedną inwestycję polegającą na likwidacji kotłów na paliwo stałe w 2018 r., co stanowiło podstawę do dokonania wyliczenia osiągniętego poziomu ekologicznego. Efekt ekologiczny dla pyłu PM 10, PM2,5, benzo(a) piranu oraz CO2 ustalono na podstawie raportu z bazy inwentaryzacji źródeł ogrzewania Gminy w latach 2017-2019, który ukształtował się na poziomie zerowym. W protokole z przeprowadzonej kontroli wskazano także, że na terenie Gminy znajdowało się w okresie 2017-2019 1553 budynków mieszkalnych. Strona była zobowiązana przeprowadzić w zakresie realizacji zadania wyeliminowania spalania odpadów i ograniczenia spalania pozostałości roślinnych na powierzchni ziemi w ilości 3% zabudowy mieszkaniowej, czyli winna przeprowadzić co najmniej 46 takich kontroli. Nie przeprowadziła żadnej. Analizując zgromadzony materiał dowodowy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organy obu instancji. Powyższych danych skarżąca kasacyjnie skuteczne nie podważyła. W toku całego postępowania wyjaśniającego skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła wiarygodnych dowodów pozwalających podważyć dane wynikające z raportów z bazy inwentaryzacji źródeł ogrzewania. Twierdząc, że są to dane niepełne, cząstkowe dane dotyczące ogrzewania budynków. Oprócz rozważań dotyczących braku informowania o zmianach przez mieszkańców gminy, nie przedstawiono dowodów pozwalających ustalić rzeczywistą ilość budynków mieszkalnych, w których przeprowadzono inwestycję likwidacji kotła na paliwo stałe. Odnośnie podnoszonego zarzutu dotyczącego braku ustalenia przez organy ochrony środowiska jakichkolwiek danych pomiarowych dotyczących jakości powietrza na terenie Gminy, należy wskazać, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska prowadzi pomiary jakości powietrza i dokonuje oceny jakości powietrza w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska (PMŚ) na terenie całego kraju, również na terenie województwa Małopolskiego . Analiza tych danych wykazała , że jakość powietrza na terenie Gminy [...] w okresie objętym kontrola była zła. Jednocześnie potwierdza to stwierdzenie, że podejmowane działania przez Gminę w celu poprawy jakości powietrza były niewystarczające. Odnośnie podnoszonego zarzutu, że na terenie Gminy brak było stacji pomiarowych pozwalających ustalić jakość powietrza podnieść należy, że ustalenia w tym zakresie poczynione przez organy i przyjęte za podstawę orzekania nie są dowolne. W ramach powołanego już PMŚ wykonywane jest bowiem również modelowanie matematyczne rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń dla poszczególnych województw z uwzględnieniem podziału na strefy. Na podstawie wyników modelowania wyznaczane są obszary przekroczeń – również na obszarach na których pomiary nie są wykonywane. Ustalenia zatem poczynione przez organy w tym zakresie mają oparcie w określonych metodach uznawanych przez naukę. Nie są tylko i wyłącznie przypuszczeniami organu nie mającymi poparcia w określonych pewnych danych. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie ustawa o ochronie środowiska wyposaża w odpowiednie instrumenty pozwalające na gromadzenie informacji dotyczących np. przeprowadzonych inwestycji związanych ze zmianą źródła ogrzewania budynków mieszkalnych i aktualizacji bazy inwentaryzacji źródeł ciepła na jej terenie. Takimi działaniami zapewniającymi posiadanie aktualnych danych mogą być np. przeprowadzane kontrole, do których organy ochrony środowiska są uprawnione na podstawie art. 379 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem organy w nim wymienione, w tym wójt sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tego organu. Mogą one upoważnić do wykonywania funkcji kontrolnych podległym im pracownikom (art. 379 ust. 2 ustawy). Tym samym Wójt Gminy [...] dysponował instrumentami prawnymi mogącymi doprowadzić do ustalenia w ramach posiadanych kompetencji, czy w danym lokalu nastąpiła likwidacja lub wymiana źródła ciepła wykorzystującego paliwa węglowe na niskoemisyjne. W oparciu o powyższe regulacje możliwe było także przeprowadzenie wymaganej ilości kontroli w przedmiocie wyeliminowania spalania odpadów oraz ograniczenia spalania pozostałości roślinnych na powierzchni ziemi. Brak odpowiedniej – pożądanej reakcji ze strony mieszkańców gminy na przesyłane do wypełnienia ankiety nie oznacza, że wójt gminy jako organ ochrony środowiska pozbawiony jest innych możliwości umożliwiających realizację zadań wynikających z programu ochrony powietrza.

Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 151 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przerzucenie przez organy na stronę skarżącą kasacyjnie obowiązku przeprowadzania dowodów mających na celu ustalenie istotnych do rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. Organy wykazały, w szczególności w uzasadnieniach sporządzonych decyzji w oparciu o jakie dowody poczyniły ustalenia faktyczne, a które wyżej wymieniono. Natomiast rolą skarżącej kasacyjnie było przedstawienie dowodów pozwalających na podważenie tych ustaleń w sytuacji ich kwestionowania. Nie jest obowiązkiem organów administracji publicznej szukanie dowodów na poparcie twierdzeń strony w przypadku, gdy dysponuje wiarygodnymi dowodami potwierdzającymi ustalenia organu. Nie zasługuje także na uwzględnienie stwierdzenie strony skarżącej kasacyjnie dotyczące niepełnego zgromadzenia materiału dowodowego, w tym brak przedstawienia danych pomiarowych jakości powietrza dla poszczególnych zanieczyszczeń w okresie objętym kontrolą na terenie Gminy, w tym przedstawiających wartość początkową oraz wartość końcową. Jak już wyżej wskazano, organ niezbędne w tym zakresie ustalenia poczynił w oparciu o prowadzony na terenie całego PMŚ, jak również wykorzystując modelowanie matematyczne rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń dla poszczególnych województw z uwzględnieniem podziału na strefy.

Wbrew twierdzeniom podniesionym w skardze kasacyjnej zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że sporządzone uzasadnienie decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 315a ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 189c i art. 189d k.p.a. poprzez zastosowanie i wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej z naruszeniem dyrektywy miarkowania oraz przyjęcie za podstawę orzeczenia w przedmiocie jej wymierzenia przepisu, który nie był względniejszy dla strony. Jak zasadnie stwierdziły organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji, w okresie w którym strona skarżąca była obowiązana uzyskać określony efekt ekologiczny emisji PM10, PM2,5, benzo (a) piranu oraz CO2 tj. 2017-2019 nastąpiła zmiana przepisu art. 315a ustawy Prawo ochrony środowiska. Do 31 grudnia 2018 r. w myśl tego przepisu niedotrzymanie terminu realizacji działań określonych w programie ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych zagrożone była karą pieniężną w wysokości od 10.000 zł do 500.000 zł. Natomiast po tej dacie kara ta została określona przez ustawodawcę w granicach od (...) zł do 500.000 zł. Zatem należało w niniejszej sprawie zastosować zasadę wynikającą z art. 189c k.p.a., zgodnie z którą jeżeli w czasie wydania decyzji w sprawie kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 315a w brzmieniu do 31 grudnia 2018 r. jest dla skarżącej kasacyjnie względniejszy z uwagi na niższą dolną granicę kary pieniężnej w sytuacji, gdy górna ustawowa granica nie została zmieniona. Zarówno organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie jak i Sąd I instancji wyraźnie przyjęły takie stanowisko, przedstawiając je odpowiednio w uzasadnieniu decyzji i wyroku. Fakt, że organy wymierzyły w oparciu o przepis art. 315a ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2018 r. karę pieniężną w wysokości [...] zł, czyli powyżej dolnego zagrożenia obowiązującego od 1 stycznia 2019 r. nie oznacza, że zasada określona w art. 189c k.p.a. została naruszona. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organy wskazały jakie okoliczności przemawiające za wymierzeniem kary pieniężnej w takiej wysokości. Podkreślić należy, że przepis art. 315a ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska jednoznacznie wskazuje, że organ obowiązany jest nałożyć karę pieniężną w przypadku niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programie ochrony powietrza. Wśród przesłanek mających wpływ na wysokość tej kary ustawodawca w powołanym przepisie nie wskazał żadnych innych okoliczności, czy przyczyn, które leżały u podstaw niedotrzymania terminów określonych w programie ochrony powietrza. Zatem organ obowiązany jest do wymierzenia kary pieniężnej w przypadku samego stwierdzenia braku dochowania terminów określonych w programie ochrony powietrza. Natomiast sama jej wysokość została pozostawiona uznaniu organów. Odwołując się do art. 189d k.p.a. za wymierzeniem stronie skarżącej kary pieniężnej w wysokości [...] zł przemawiał faktycznie uzyskany efekt ekologiczny dla pyłu PM10, pyłu PM2,5, benzo (a)pirenu oraz CO2 (0% wymaganego efektu), cel jakiemu służyły nałożone na skarżącego obowiązki w tym zakresie tj. ochrona środowiska oraz ochrona życia i zdrowia ludzi. Nadto przy ustaleniu wysokości kary pieniężnej należało uwzględnić także brak realizacji obowiązku przeprowadzenia wymaganej liczby kontroli w zakresie wyeliminowania spalania odpadów oraz ograniczenia spalania pozostałości roślinnych na powierzchni ziemi. Tym samym brak podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organy art. 189d k.p.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189f k.p.a. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wbrew twierdzeniu skarżącej w sprawie nie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Ma rację Sąd I instancji, że biorąc pod uwagę okoliczności związane z doniosłą wagą społeczną obowiązków związanych z ochroną powietrza oraz wpływem naruszeń tych obowiązków na zdrowie ludzi, dużą liczbą podmiotów, na które naruszenie ww. obowiązków miało wpływ, a także długotrwały czas trwania naruszeń (obejmujący lata 2017-2018), nie sposób było zaprzeczyć twierdzeniu organu, że waga stwierdzonego naruszenia prawa nie jest znikoma. W takim stanie sprawy nie została spełniona określona w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanka znikomej wagi naruszenia prawa, tym samym brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Natomiast przepis art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem na stronę nie została nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny organ administracji publicznej. Nie zaistniała żadna z sytuacji opisanych w tym przepisie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 315a ust. 1 pkt 3, art.91 ust. 1, 2 i 2a, art. 96a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez organy, iż zaistniały przesłanki do obligatoryjnego wymierzenia kary pieniężnej, a nadto oparcie rozstrzygnięcia na koncepcji odpowiedzialności absolutnej, a tym samym, że podmiot naruszający przepisy nie może się zwolnić od odpowiedzialności mimo, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie doszło. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska w jego brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodzić należy się z oceną organu, jak i Sądu I instancji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy został właściwie oceniony, na jego podstawie poczyniono prawidłowe ustalenia faktyczne, w efekcie doprowadzono do należytego zastosowania art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. Prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, że zasadnie organy Inspekcji Ochrony Środowiska nałożyły na organ odpowiedzialny za realizację wskazanych w POP zadań karę. W trafnej ocenie Sądu I instancji, nałożenie kary, w przypadku stwierdzenia podstawy do jej wymierzenia określonej w art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś., jest obligatoryjne, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę we wskazanym przepisie sformułowania "organ za to odpowiedzialny podlega karze". Oznacza to, że kwestia nałożenia na organ odpowiedzialny za realizację POP kary nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu. Wymierzenie kary następuje więc niezależnie od przyczyn, okoliczności niedotrzymania terminu realizacji danego czy danych zadań. Jedynie luz decyzyjny został pozostawiony organowi w zakresie wysokości wymiaru kary.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku – oddalono skargę kasacyjną.

O sprostowaniu wyroku pierwszej instancji orzeczono na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a.