Uchwała o dietach radnych w Kwidzynie bez publikacji. NSA utrzymał nieważność

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej "WSA w Gdańsku", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 377/23, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Kwidzynie na uchwałę Rady Miejskiej w Kwidzynie z dnia 26 września 2019 r., Nr lX/111/19 w sprawie ustalenia wysokości diet, zasad ich przyznawania oraz zwrotów kosztów podróży służbowych radnych Rady Miejskiej w Kwidzynie, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 26 września 2019 r. Rada Miejska w Kwidzynie podjęła uchwałę Nr IX/111/19 w sprawie ustalenia wysokości diet, zasad ich przyznawania oraz zwrotów kosztów podróży służbowych radnych Rady Miejskiej w Kwidzynie. W podstawie prawnej podjętej uchwały wymieniono przepis art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, zm. poz. 1309, poz.1696), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.". Przepis § 5 opisanego aktu stanowi, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta Kwidzynia. Zgodnie zaś z przepisem § 6 tej uchwały, uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Skargę na przedmiotową uchwałę (zmienioną uchwałą Rady Miejskiej w Kwidzynie z dnia 31 stycznia 2022 r., Nr XXXVI/344/22 w sprawie ustalenia wysokości diet, zasad ich przyznawania oraz zwrotów kosztów podróży służbowych radnych Rady Miejskiej w Kwidzynie) złożył do WSA w Gdańsku Prokurator Rejonowy w Kwidzynie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj. przepisów: 1) art. 41 ust. 1 u.s.g. (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40) w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), zwanej dalej w skrócie "u.o.a.n.", poprzez zaniechanie ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego; 2) art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 u.o.a.n. poprzez brak zachowania odpowiedniego vacatio legis.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kwidzynie wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i należy ją uznać za akt kierownictwa wewnętrznego.

W dniu 29 lutego 2024 r. WSA w Gdańsku wydał opisany na wstępie wyrok. W uzasadnieniu wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie było to, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, a Sąd I instancji pogląd ten podziela, że charakter aktów prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Ponadto akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest także stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Wobec tego jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie może istnieć akt prawa miejscowego.

WSA w Gdańsku podzielił pogląd wyrażony w judykaturze, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Przy czym podkreślił, iż przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Zdaniem Sądu I instancji przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Dla WSA w Gdańsku nie ulega również wątpliwości, że zaskarżona uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. W ocenie Sądu I instancji przedmiotowa uchwała ma zatem niewątpliwie charakter generalny, gdyż adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Przepisy te mają charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale osoby, będące członkami rady gminy, której skład może ulegać zmianie w toku kadencji. Diety radnych wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych. W tym kontekście WSA w Gdańsku stwierdził, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 6 uchwały określono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym do ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie doszło. W świetle poczynionych rozważań Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, zawartego w odpowiedzi na skargę, że opisana uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i brak jest tym samym podstaw do jej publikacji w urzędowym publikatorze. Zdaniem Sądu I instancji nie można również uznać, że uchwała ma charakter jedynie wewnętrzny. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrzne) kierowane są bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje, a sytuacja taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.

W ocenie WSA w Gdańsku niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust. 1 u.s.g. (akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały) w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. (w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy) jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. W konsekwencji akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Według Sądu I instancji skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Wobec powyższego WSA w Gdańsku stwierdził, że w niniejszej sprawie formalny i obligatoryjny wymóg właściwej publikacji zaskarżonej uchwały nie został spełniony. Ponadto zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały służy ochronie wspólnoty samorządowej, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 u.o.a.n. vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami. Z opisanych względów WSA w Gdańsku uznał, że wskazana wada ocenianej uchwały uzasadnia twierdzenie, iż została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., a w konsekwencji orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.

Pismem z 5 kwietnia 2023 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku wywiódł Burmistrz Miasta Kwidzyna (dalej również "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając w całości powyższy wyrok, któremu zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm. dalej jako "u.s.g.") w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała rady gminy w sprawie ustalenia wysokości diet, zasad ich przyznawania oraz zwrotów kosztów podróży służbowych radnych zawiera normy o charakterze generalnym oraz abstrakcyjnym i wobec tego stanowi akt prawa miejscowego w sytuacji, w której postanowieniom tej uchwały można przypisać co najwyżej charakter abstrakcyjny, ale nie generalny;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Kwidzynie z dnia 26 września 2019 r. Nr IX/111/19 w sprawie ustalenia wysokości diet, zasad ich przyznawania oraz zwrotów kosztów podróży służbowych radnych Rady Miejskiej w Kwidzynie po upływie roku od dnia jej podjęcia w sytuacji, w której uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego.

W związku z postawionymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto zażądał rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz przyznania od Prokuratora Rejonowego w Kwidzynie na rzecz skarżącego kasacyjnie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego - w tym kosztów zastępstwa procesowego - według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w Kwidzynie, pismem z 25 kwietnia 2023 r., wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., ani żadna z przesłanek określonych w art. 189 p.p.s.a. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wyznaczają zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który - w odróżnieniu od Sądu I instancji - nie bada całokształtu sprawy, lecz weryfikuje zasadność podniesionych zarzutów.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej podniósł wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, nie kwestionując tym samym ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu sprowadza się do ustalenia charakteru prawnego uchwały Nr IX/111/19 Rady Miejskiej w Kwidzynie 26 września 2019 r. Materialnoprawną podstawę do podjęcia tego aktu stanowi art. 25 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.

Kwestia charakteru prawnego uchwał dotyczących diet radnych i zwrotu kosztów podróży służbowych była wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że uchwały takie, w tym uchwały określające stawki za jeden kilometr przebiegu pojazdu niebędącego własnością jednostki samorządu terytorialnego, stanowią akty prawa miejscowego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21; 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16; 16 lipca 2024 r., III OSK 62/23; 3 lutego 2026 r., III OSK 799/24 i III OSK 1780/24; 15 maja 2026 r., III OSK 2395/24, III OSK 2396/24, III OSK 2708/24 i III OSK 2738/24; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela.

O kwalifikacji uchwały jako aktu prawa miejscowego rozstrzyga jej treść normatywna, a nie nazwa aktu, sposób jego oznaczenia ani sposób, w jaki potraktował go organ stanowiący. Akt prawa miejscowego zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do adresatów określonych rodzajowo oraz przeznaczone do wielokrotnego stosowania. Nie jest przy tym konieczne, aby krąg adresatów był liczny; wystarczy, że nie zostali oni oznaczeni imiennie, lecz przez wskazanie wspólnej cechy prawnie relewantnej.

Kryteria te spełnia zaskarżona uchwała. Jej postanowienia odnoszą się do powtarzalnych przypadków używania przez radnych prywatnych pojazdów do celów służbowych, a więc nie dotyczą jednego, indywidualnie oznaczonego zdarzenia. Adresatem norm jest każda osoba, która w czasie obowiązywania uchwały pełni mandat radnego Rady Miejskiej w Kwidzynie. Krąg ten został zatem określony przez cechę rodzajową, a nie imiennie. Uchwała przyznaje jej adresatom uprawnienie do zwrotu kosztów używania prywatnego pojazdu, zaś jej obowiązywanie nie jest powiązane z kadencją rady, która ją podjęła. Wszystkie te cechy przemawiają za jej generalnym, abstrakcyjnym i powszechnie obowiązującym charakterem.

Odwołanie się w skardze kasacyjnej do art. 25 ust. 6 i 8 u.s.g. nie prowadzi do odmiennego wniosku. Pierwszy z tych przepisów wyznacza maksymalny miesięczny pułap diet radnego, drugi zaś nakazuje radzie gminy uwzględniać przy ustalaniu wysokości diet funkcje pełnione przez radnego. Przepisy te dotyczą materialnych granic kształtowania diet; nie określają formy prawnej uchwały wydawanej na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. ani trybu jej ogłoszenia. Nie stanowią zatem argumentu za uznaniem zaskarżonej uchwały - dotyczącej zwrotu kosztów używania pojazdu - za akt kierownictwa wewnętrznego.

Organ potraktował uchwałę jak akt wewnętrzny, skoro przewidział jej ogłoszenie wyłącznie na tablicy ogłoszeń, a następnie udostępnił ją także w BIP. O rzeczywistym charakterze aktu nie decyduje jednak przyjęty przez organ sposób publikacji. Akt kierownictwa wewnętrznego może wiązać jedynie podmioty organizacyjnie podległe organowi, który go wydał. Radni nie są częścią wewnętrznej administracji gminnej, a wykonywanie mandatu nie prowadzi do powstania stosunku pracy ani innego stosunku zależności służbowej wobec organów gminy lub gminnej administracji. Z tego względu zaskarżonej uchwały nie można kwalifikować jako aktu prawa wewnętrznego.

Skoro uchwała stanowi akt prawa miejscowego, warunkiem jej wejścia w życie było jej ogłoszenie. Obowiązek ten wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, art. 42 u.s.g., art. 2 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Z kolei art. 4 ust. 1 u.o.a.n. ustanawia zasadę, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że dany akt określi termin dłuższy. Ogłoszenie na tablicy ogłoszeń i udostępnienie w BIP nie zastępują promulgacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że prawną formą realizacji obowiązku ogłoszenia aktu normatywnego jest jego ogłoszenie w przewidzianym dla niego dzienniku urzędowym (por. A. Preisner, Podstawy prawne i praktyka ogłaszania aktów normatywnych, (w:) Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, red. A. Szmyt, Warszawa 2005, s. 164; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2012, s. 515-517). Również Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 13 lutego 1991 r., S 2/91, a następnie w wyroku z 20 grudnia 1999 r., K 4/99, podkreślił, że urzędowe ogłoszenie aktu w sposób przewidziany prawem rozstrzyga o jego wejściu w życie i zapewnia autentyczność tekstu podanego do publicznej wiadomości.

Skoro uchwała rady w przedmiocie uchwalenia wysokości diet, zasad ich przyznawania oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych jest aktem prawa miejscowego, to tym samym nie jest zasadny drugi z podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. Określony w art. 94 ust. 1 u.s.g. termin jednego roku do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy nie dotyczy aktów prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.