Siedem lat i jedenaście miesięcy pełnienia funkcji sołtysa nie wystarczyło do świadczenia, NSA oddalił skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 30 października 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 608/24 oddalił skargę Z. W. (dalej "skarżąca") na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: "Prezes KRUS", "organ") z 14 września 2023 r. nr 022852892/GSOL w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 25 lipca 2023 r. skarżąca wystąpiła do Placówki Terenowej KRUS w L. z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Do wniosku dołączyła oświadczenie o niekaralności za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe popełnione w związku z pełnieniem funkcji sołtysa oraz zaświadczenie Wójta Gminy J.

Prezes KRUS decyzją z dnia 11 sierpnia 2023 r., nr 022852892/GSOL, wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1073, dalej "u.o.ś.p."), odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. W uzasadnieniu organ stwierdził, że skarżąca pełniła funkcję sołtysa przez dwie kadencje (w okresie od 10 lutego 2003 r. do 30 stycznia 2011 r.), ale krócej niż przez 8 lat. Pełniła tę funkcję - jak wskazano - przez 7 lat, 11 miesięcy i 21 dni. Tym samym organ uznał, że skarżąca nie legitymowała się wymaganym okresem 8 lat pełnienia funkcji sołtysa, wobec tego brak było podstaw do przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia.

Na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, Prezes KRUS, powołując się art. 2 ust. 1 ustawy, decyzją z dnia 14 września 2023 r. podtrzymał w całości własne stanowisko wyrażone we wcześniejszej decyzji.

Skarżąca nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniosła skargę do WSA w Warszawie, który opisanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 2 ust. 1 u.o.ś.p., którego treść przywołał. Z powołanego przepisu art. 2 ust. 1 wynika, że przyznanie świadczenia z tytułu pełnienia funkcji sołtysa uzależnione jest od spełnienia kumulatywnie przede wszystkim następujących przesłanek - pełnienie funkcji sołtysa przez co najmniej dwie kadencje nie mniej niż 8 lat na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz osiągnięcie odpowiednio wieku, w przypadku skarżącego 65 lat.

Zdaniem WSA w Warszawie w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do stwierdzenia czy skarżąca spełniła przesłankę dotyczącą pełnienia funkcji sołtysa przez okres nie mniej niż 8 lat. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca pełniła funkcję sołtysa przez okres jedynie 7 lat, 11 miesięcy i 21 dni. Powyższe ustalenie organ oparł na znajdującym się w aktach sprawy dokumencie wystawionym przez Wójta Gminy J., z którego wynika, iż skarżąca pełniła funkcję sołtysa w sołectwie [...] przez pełne dwie kadencje, w okresie od 10 lutego 2003 r. do 30 stycznia 2011 r. Treść wskazanego zaświadczenia wójta nie budzi wątpliwości Sądu I instancji. Mając na względzie powyższe, w ocenie WSA w Warszawie, organ prawidłowo ocenił, że brak było podstaw do przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia, bowiem skarżąca nie legitymuje się wymaganym okresem 8 lat pełnienia funkcji sołtysa, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.ś.p. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że uzyskanie świadczenia uwarunkowane jest łącznym spełnieniem wymienionych w nim przesłanek: tj. uzyskaniem wskazanego w nim wieku, a także pełnienia funkcji przez co najmniej dwie kadencje, przy jednoczesnym zastrzeżeniu minimalnego okresu pełnienia tej funkcji ustalonego na 8 lat. Posłużenie się przez ustawodawcę w redakcji art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.ś.p. sformułowaniem "przez okres co najmniej dwóch kadencji, nie mniej niż przez 8 lat", nie pozostawia w tym aspekcie pola do dokonywania jakichkolwiek innych interpretacji. W szczególności nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że wystarczającym do uzyskania świadczenia jest udowodnienie pełnienia funkcji przez pełne dwie następujące po sobie kadencje, ale łącznie przez okres krótszy niż 8 lat. W związku z tym, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów jasno wynika, iż skarżąca pełniła funkcję sołtysa przez dwie kadencje, jednak jedynie przez okres 7 lat, 11 miesięcy i 21 dni, czyli poniżej wymaganego przez u.o.ś.p. okresu 8 lat, to w takiej sytuacji świadczenie skarżącej Sąd I instancji uznał, że organ nie naruszył przepisów prawa materialnego jak i procesowego, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu co przesądza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej brak było bowiem podstaw do zastosowania przepisu art. 2 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu obowiązującym po 16 września 2024 r. gdyż Sąd ocenia zgodność wydanego aktu z prawem na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a przepisy te na które powołuje się pełnomocnik wówczas nie obowiązywały.

Pismem z 6 marca 2025 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wywiodła skarżąca (dalej również "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając w całości powyższy wyrok, któremu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na tym, że WSA w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tzn. nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy za tym przemawia, zaś naruszenie przez organ administracji przepisów procedury administracyjnej (tj. art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.p.ś.) miało istotny wpływ na wynik sprawy,

b) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji nieuchylenie - w całości - zaskarżonej decyzji wydanej przez organ, pomimo naruszenia przez organ wskazanych w skardze do WSA przepisów proceduralnych.

Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz pozostawienie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje WSA w Warszawie. Ponadto pełnomocnik z urzędu skarżącej wniósł o zasądzenie tych kosztów na jego rzecz i oświadczył zarazem, iż koszty postępowania przed obiema instancjami nie zostały opłacone na jego rzecz przez nikogo i w żadnym zakresie. Dodatkowo oświadczył, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., że zrzeka się rozprawy w przedmiotowej sprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.) – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, w tym w związku z konstrukcją zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te podlegają badaniu w kolejności ich postawienia.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej należy zauważyć, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ przepisu tego nie zastosował. Przy czym podnosząc i uzasadniając powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie argumentuje, że ustawa nowelizująca z dnia 24 lipca 2024 r. zmieniła z dniem 16 września 2024 r. przesłankę 8 lat pełnienia funkcji sołtysa na 7 lat jej pełnienia. Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność ta nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ sądy administracyjne kontrolując zaskarżone decyzje uwzględniają stan prawny z daty wydania zaskarżonej decyzji, a nie z daty późniejszej, w tym daty orzekania. Wobec tego, że ustawa z dnia 24 lipca 2024 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa oraz ustawy o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji weszła w życie z dniem 16 września 2024 r., tym samym Prezes KRUS nie mógł w dniu 14 września 2023 r. uwzględnić stanu prawnego z innej daty niż z daty wydania swojej decyzji. Także Sąd I instancji orzekając w dniu 30 października 2024 r. musiał uwzględnić stan prawny na datę 14 września 2023 r., a nie na datę 16 września 2024 r. Nie budzi zaś żadnej wątpliwości, że na datę wydania w tej sprawie decyzji koniecznym warunkiem do uzyskania świadczenia pieniężnego jest pełnienie funkcji sołtysa przez okres 8 lat (o ile stanowi to dwie pełne kadencje). Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że skoro warunkiem uzyskania świadczenia jest spełnienie kryterium 8 lat (nie mniej niż 8 lat) pełnienia funkcji sołtysa, to nie można uznać, aby okres krótszy niż 8 lat stanowił realizację tej przesłanki. Takie rozumienie omawianego przepisu wynika wprost z wykładni językowej (gramatycznej). Takie też stanowisko zajmuje jednolicie orzecznictwo sądowe (por. prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 450/23; prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 540/23; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 16 listopada 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 597/23; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 12 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1928/23; wyrok NSA z 19 grudnia 2025 r. sygn. akt III OSK 2173/24; wyrok NSA z 24 września 2025 r. sygn. akt III OSK 2122/24; wyrok NSA z 8 lipca 2025 r. sygn. akt III OSK 1600/24).

Stosując także wykładnię celowościową i systemową nie można stwierdzić, aby Sąd I instancji naruszył prawo. Ustawodawca w stanie prawnym obowiązującym w tej sprawie uznał, że istotną przesłanką różnicującą dostęp sołtysów do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa był okres co najmniej 8 lat sprawowania tej funkcji. Tym samym, skoro w niektórych przypadkach sołtysi nie spełniali tego kryterium, to nie mogli otrzymać wnioskowanego świadczenia. Okoliczność spełnienia innych kryteriów nie oznacza, że okres 8 lat wymagany treścią u.o.ś.p. był nieznaczący lub nieistotny. Ustawodawca mógł to kryterium zmienić, podwyższając okres czasu pełnienia funkcji sołtysa lub obniżając ten okres, jak i w ogóle z niego zrezygnować. Jednakże dopóki w ocenie ustawodawcy 8-letni czas pełnienia funkcji sołtysa był istotną przesłanką, dopóty nie stanowiło naruszenia konstytucyjnej zasady równości przyznawanie takich świadczeń sołtysom, którzy spełnili tę przesłankę i odmowa przyznania świadczeń tym z nich, którzy tej przesłanki nie spełnili. W przedmiotowej sprawie natomiast nie budzi wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie, w świetle znajdującego się w materiale dowodowym dokumentu wystawionego przez Wójta Gminy J., którego treści skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, funkcję sołtysa w sołectwie [...] pełniła w okresie od 10 lutego 2003 r. do 30 stycznia 2011 r., a więc przez okres 7 lat 11 miesięcy i 21 dni.

Odnosząc się do drugiego z kolei zarzutu kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powiązanie zarzutu naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że powołane przepisy zawierają normy przeciwstawne. Art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może bowiem zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Jednocześnie wobec oddalenia skargi przez WSA w Warszawie, Sąd ten nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć. Podstawą wyrokowania był 151 p.p.s.a. Przy czym wobec podania w dalszej treści omawianego zarzutu, że organ naruszył wskazane w skardze przepisy proceduralne Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż w skardze jak i w piśmie procesowym z dnia 29 października 2024 r. sporządzonym przez pełnomocnika z urzędu skarżącej przepisy proceduralne nie zostały wprost wskazane, a zatem nie można ich domniemywać. We wspomnianym piśmie procesowym pełnomocnika zaznaczone zostało jedynie, że art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.ś.p. należy interpretować w brzmieniu korzystniejszym dla skarżącej, czyli w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 września 2024 r. i stanowiącym, że wystarczy pełnienie funkcji sołtysa przez okres co najmniej 7 lat. Twierdzenie takie jest jednakże niezasadne, co Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił już uprzednio.

Z wyżej przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. W związku z tym pełnomocnik skarżącej powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stosowny wniosek w tym przedmiocie.