Uzupełnienie analizy urbanistycznej bez uprawnień. Sąd uchylił warunki zabudowy w S.-K.

Zaskarżoną decyzją z 4 lutego 2026 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania M. B., S. A., M. Ś., M. Ś., A. M., Z. B., E. K., E. D.-K., B. K., M. K., E. G., K. Ż., M. S., A. W., J. S., A. S. i S. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S.-K. (dalej "Prezydent") z 11 czerwca 2025 r. znak: [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 (usługi nieuciążliwe) z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, pylonem reklamowym oraz budowie parkingu (do 100 miejsc postojowych) na działce nr [...] przy ul. [...] w S.-K..

Kolegium oceniło, że w ponownym postępowaniu uzupełniającym organ

I instancji uzupełnił i wyjaśnił w pełnym zakresie wszelkie wątpliwości i braki prowadzonego uprzednio postępowania. Podkreślono, że nieruchomość, na której wnioskodawca zamierza realizować planowane przedsięwzięcie, nie jest objęta ustaleniami żadnego obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego ("mpzp"). Zatem zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej "u.p.z.p.") planowana inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy

i sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Jak wyjaśniło Kolegium, do Prezydenta 24 października 2023 r. wpłynął wniosek A. S. (zmieniony 7 listopada 2023 r. oraz uzupełniony 18 lutego 2026 r.) o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Zgodnie z ostatnią wersją wniosku dostęp do terenu inwestycji przewidziano

z ul. [...] (obręb M. ). Do wniosku załączono promesy: na dostawę energii elektrycznej, na dostawę wody i odbiór ścieków, odprowadzenie wód opadowych. Część graficzną wniosku stanowi mapa w skali 1:1000 pozyskana z zasobu geodezyjno-kartograficznego Starostwa Powiatowego w S.-K.. Z legendy ww. mapy wynika, że granicę terenu inwestycji oznaczono literami ABCD-A, granice obszaru oddziaływania literami A’B’C’D’-A’. Teren podlegający przekształceniu to powierzchnia 6943 m2.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących planowanego zjazdu z ul. [...]

i związanych z tym uciążliwości, Kolegium wyjaśniło, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 52 ust. 1 i 2

w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Podkreślenia przy tym wymaga, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na skutek wniosku zawierającego konkretne wskazania dla projektowanej inwestycji i organ związany jest treścią sformułowanego wniosku. Wniosek inwestora wyznacza ramy dokonywanej przez organ oceny, czy dla planowanej inwestycji możliwe jest ustalenie warunków jej zabudowy oraz jakie parametry przyszła inwestycja ma spełniać. Organ dokonując analizy obiektów wskazanych we wniosku, odnosi ich podstawowe parametry oraz wskazane we wniosku przeznaczenie obiektów do zabudowy już istniejącej na danym terenie.

Akta sprawy dowodzą, że planowana inwestycja budzi duży protest społeczny.

Organ I instancji przyznał przymiot strony w prowadzonym postępowaniu nie tylko właścicielom i użytkownikom wieczystym działek sąsiednich, ale poszerzył katalog stron i przyznał przymiot strony także właścicielom nieruchomości usytuowanych przy ul. [...], z uwagi na zaprojektowany z tej ulicy wjazd na teren inwestycji. Przy czym, jak wynika z akt sprawy, obszar oddziaływania inwestycji nie wykracza poza granice działek wskazanych jako teren inwestycji.

W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie udokumentowano łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W decyzji Prezydenta [...] ustalono m.in. następujące warunki dla nowej zabudowy:

- linia zabudowy: od ulicy [...] - min. 6,0 m od granicy działki z drogą

(ul. A. , obręb "[...]"), od ulicy [...] - nieprzekraczalna linia zabudowy - wyznaczona budynkiem usytuowanym przy ulicy [...];

- parametry dla budynku handlowo-usługowego:

- szerokość elewacji frontowej - od ulicy [...] - od 60 m do 100 m z tolerancją do 20%;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - od 5,5 m do 7 m;

- wysokość głównej kalenicy dla dachu wielospadowego lub najwyższego punktu dachu jednospadowego - od 5,5 m do 7,5 m;

- kąt nachylenia połaci dachowych: od 2° do 15°;

- układ połaci dachowych: dach płaski, jednospadowy lub wielospadowy - kierunek głównej kalenicy dla dachu wielospadowego lub jednospadowego - równoległy do ulicy [...];

- parametry dla pylonu reklamowego:

- długość - od 6 m do 10 m,

- szerokość - od 3 m x do 6 m,

- wysokość - od 8 m do 12 m.

Powołując się na datę złożenia wniosku (20 października 2023 r.), Kolegium podkreśliło, że w tej sprawie zastosowanie ma rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588, ze zm., dalej "rozporządzenie").

Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa Kolegium uznało dopuszczenie zabudowy uzupełniającej, a to dlatego, że przepisy mówią o kontynuacji funkcji, a nie o bezwzględnym obowiązku powielania takich samych obiektów na danym obszarze. W terenie analizowanym niniejszej sprawy, oprócz zabudowy mieszkaniowej, znajdują się obiekty usługowo-handlowe, tj.: prywatne przedszkole w budynku byłej szkoły, obiekty kompleksu handlowego [...] przy ul. [...] oraz [...] przy ul. [...].

Zdaniem Kolegium, wyjaśnienia organu I instancji w tym zakresie są przekonujące. Wzięto pod uwagę istniejący budynek o charakterze usługowym zlokalizowany na działce nr ew. [...], przy ul. [...]. Jest to obiekt o wysokości od 7,0 m do 10,5 m, którego długość elewacji frontowej wynosi 85,0 m, dach płaski. Przy czym zabudowa usługowa stanowi funkcję uzupełniającą wobec zabudowy mieszkaniowej. Jak udokumentował organ I instancji, w granicach obszaru analizowanego znajduje się obiekt o podobnej funkcji do wnioskowanej, mogący stanowić wzorzec dla zabudowy projektowanej. Gabaryty obiektów z obszaru analizowanego pozwalają na określenie parametrów dla projektowanej zabudowy handlowo-usługowej na działce nr [...] przy ul. [...] objętej wnioskiem inwestora.

Kolegium wskazało, że wydanie ww. decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji było możliwe z uwagi na łączne spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p, wśród których w pkt 1 sformułowano warunek tzw. zasady dobrego sąsiedztwa.

W ocenie Kolegium granice obszaru analizowanego w niniejszej sprawie wyznaczono zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 5a u.p.z.p., bowiem wyznaczono je jako trzykrotność frontu terenu inwestycji w granicach działek ewidencyjnych. W celu wyznaczenia obszaru analizowanego zasadnie odmierzono trzykrotną szerokość frontu działki od wszystkich jej granic. W konsekwencji obszar analizowany ma kształt okręgu, a nieruchomość objęta decyzją o warunkach zabudowy znajduje się

w jego centrum, w związku z czym część terenu objętego analizą przecina niektóre działki ewidencyjne. [...] taki kształt obszaru analizowanego należy traktować równoznacznie z objęciem analizą każdej działki ewidencyjnej po jej obrysie, również tej która została przecięta. Obszar analizowany w niniejszej sprawie powstał przez wyznaczenie okręgu, którego długość promienia stanowi odległość równą trzykrotności szerokości frontu objętego wnioskiem 3 x125 m = 375 m. Kolegium oceniło jego wyznaczenie za zgodne z obowiązującymi w tym zakresie zasadami.

Kolegium wskazało, że jak wyjaśnił i udokumentował organ I instancji, przy wyliczaniu parametrów brano pod uwagę cechy dla każdej całej działki wyodrębnionej geodezyjnie, która jest zabudowana. Działki niezabudowane, które zostały przecięte granicą obszaru analizowanego nie stanowiły podstaw do wyliczenia parametrów i wskaźników zabudowy dla spornej inwestycji. Jednocześnie przy sporządzaniu analizy urbanistycznej pod uwagę wzięto jedynie legalnie zabudowane i zewidencjonowane budynki.

Zdaniem Kolegium, gabaryty obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] pozwalają na określenie parametrów dla projektowanej zabudowy handlowo-usługowej na działce nr ew. [...] przy tej samej ulicy. Nie tylko bowiem działka inwestycyjna musi mieć dostęp do drogi publicznej, ale również istniejące zabudowania w pobliżu, dostępne z tej samej drogi, muszą stanowić punkt odniesienia dla przyszłej inwestycji. Takim punktem odniesienia w sprawie jest budynek usługowy na działce nr [...] przy ul. [...].

Zrozumiałe z praktycznego punktu widzenia jest także dopuszczenie na osiedlu domów jednorodzinnych zabudowy usługowej. Celem postępowań

o ustalenie warunków zabudowy powinno być zapewnienie, aby przyszłe inwestycje z jednej strony nie zaburzyły ładu przestrzennego (por. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.), z drugiej zaś strony nie można tracić z pola widzenia obowiązku poszanowania prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) i związanej z nim zasady wolności zabudowy (wolności zagospodarowania), wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Na terenie analizowanym znajduje się zabudowa o funkcji handlowej, usługowej, mieszkalnej wielorodzinnej, mieszkalnej jednorodzinnej z budynkami gospodarczymi i garażowymi oraz innymi budynkami niemieszkalnymi. Liczna zabudowa położona w granicach analizowanego obszaru pozwala na wyznaczenie średnich wskaźników poszczególnych parametrów, takich jak średnia wielkość powierzchni planowanej zabudowy w stosunku do wielkość działki, czy średnia szerokość elewacji frontowej. Za wystarczające do stwierdzenia spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa będzie bowiem wskazanie, że przynajmniej część zabudowy zrealizowanej na działkach znajdujących się w analizowanym obszarze powiela parametry cechujące planowany obiekt handlowo-usługowy.

Wbrew zarzutom odwołania dla nowej zabudowy ustalono parametry wymagane ww. rozporządzeniem, które określa sposób ustalania w drodze decyzji

o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, w tym wymagania dotyczące ustalenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W ocenie Kolegium ustalona linia dla nowej zabudowy nie narusza § 4 pkt 2 rozporządzenia. Jak ustalił organ I instancji zabudowa na analizowanym terenie cechuje się niejednorodną linią zabudowy - budynki zlokalizowane są bezpośrednio przy granicy działki drogowej oraz odsunięte są w różnych odległościach od drogi. Analizując teren po południowej stronie drogi, stwierdzono, że planowana inwestycja będzie jednym z pierwszych budynków przy ul. [...], a po północnej stronie tej ulicy znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w linii zabudowy od drogi od 5,0 m do 6,0 m. Linia zabudowy dla budynków usługowych na terenie analizowanym:

to ul. [...] - 11,0 m, ul. [...] - 25,0 m, ul. [...] - 82,0 m,

ul. [...] - 11,0 m. Dla planowanej inwestycji została wyznaczona linia zabudowy min. 6,0 m od granicy działki z drogą - ul. [...], zaś od ul. [...] nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona została budynkiem usytuowanym przy ul. [...].

Powołując się na treść § 5 pkt 2 rozporządzenia, Kolegium wskazało, że organ I instancji wyjaśnił, iż najniższe wskaźniki zabudowy dotyczą terenów o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, małe budynki mieszkalne na dużych działkach, natomiast wskaźnik zabudowy ok. 100% to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W związku z istniejącą zabudową na analizowanym terenie oraz zróżnicowaniem wskaźnika powierzchni zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości ustalono wskaźnik zabudowy na poziomie od 15% do 45%, przy zachowaniu zasady, że maksymalna wartość wskaźnika nie została przekroczona. Taki zakres umożliwia dostosowanie ww. inwestycji do warunków urbanistycznych oraz charakterystyki terenu, zapewniając spójność z otoczeniem oraz harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy w krajobraz przestrzenny. Dostosowanie wskaźnika w ten sposób pozwala na optymalne wykorzystanie działki, przy jednoczesnym poszanowaniu zasad ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju terenu.

Odnosząc się do § 6 rozporządzenia, Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowych wszystkich budynków wynosi 14,6 m i oscyluje w przedziale od 5,0 m do 160,0 m. Szerokość elewacji frontowej budynków usługowych: ul. [...] (szkoła) - 85,0 m, ul. [...] -160 m, ul. [...] - 50,0 m , ul M. 5 - 103 m. Jak ustalił organ I instancji, średnia szerokość elewacji frontowych tych budynków to 99,5 m. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wyznaczenie szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji na poziomie od 60,0 m do 100,0 m z tolerancją do 20%, zostało dokonane z uwzględnieniem specyfiki analizowanego obszaru oraz istniejących uwarunkowań przestrzennych. Taka szerokość została dobrana z uwzględnieniem istniejącego układu urbanistycznego oraz charakterystyki zabudowy na analizowanym terenie.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji - zgodnie z § 7 rozporządzenia - przekonująco wyjaśnił, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki budynków na terenie analizowanym zawiera się w przedziale 2,5 m do 12 m, co tworzy charakterystyczny uskok. W związku z powyższym określono przedział wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie od 5,5 m do 7 m. Taki zakres nie narusza istniejącego ładu urbanistycznego i jest zgodny z charakterystyką terenu, umożliwiając wpasowanie nowej zabudowy w otaczającą przestrzeń.

Powołując treść § 8 rozporządzenia Kolegium wskazało, że na terenie analizowanym budynki posiadają dachy płaskie, jednospadowe, dwuspadowe

i wielospadowe, kąt nachylenia dachów wynosi od 0° do 45° oraz kalenice równoległe lub prostopadle do ulicy o wysokości od 3 m do 14 m. Brak jest na analizowanym terenie określenia dominującej geometrii dachu, która może być wytyczną dla planowanej inwestycji.

Sumując Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zasadnie uznał, iż tak określone parametry wpisują się w charakterystykę zabudowy istniejących budynków objętych analizą. Planowana inwestycja nie tylko uzupełni istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ale również wkomponuje się w dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu i zachowa istniejący układ urbanistyczny. Przyjęte rozwiązania zapewniają zgodność z lokalnymi warunkami przestrzennymi, podkreślając spójność i estetyczne dopasowanie nowej zabudowy do otoczenia, jednocześnie uwzględniając potrzeby współczesnego zagospodarowania przestrzennego. Na terenie analizowanym znajduje się zabudowa o funkcji handlowej, usługowej, mieszkalnej wielorodzinnej, mieszkalnej jednorodzinnej z budynkami gospodarczymi i garażowymi oraz innymi budynkami niemieszkalnymi i liczna zabudowa położona w granicach analizowanego obszaru, pozwalająca na wyznaczanie średnich wskaźników poszczególnych parametrów, takich jak średnia wielkość powierzchni planowanej zabudowy w stosunku do wielkości działki czy średnia szerokość elewacji frontowej. Za wystarczające do stwierdzenia spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa jest udokumentowanie, że część zabudowy zrealizowanej na działkach znajdujących się w analizowanym obszarze powiela parametry cechujące planowany obiekt handlowo-usługowy. W ocenie Kolegium, argumentacja organu I instancji dla ustalenia parametrów dla nowej zabudowy jest logiczna i przekonująca.

Odpowiadając na zarzut dotyczący błędnego przyjęcia, że na działce nr [...] znajduje się budynek usługowy, Kolegium podniosło, że przedszkole prywatne, jest wprawdzie placówką oświatową, ale świadczy usługi komercyjne. Dodało, że zabudowa na obszarze analizowanym została zinwentaryzowana, bowiem do akt sprawy załączono tabelę inwentaryzującą wskaźniki z zabudowy istniejącej, na podstawie których ustalono wskaźniki zabudowy projektowanej. Kolegium oceniło, że przeprowadzona w sprawie analiza wypełnia warunki ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., zaś wydana w sprawie decyzja wypełnia zasadę przekonywania.

W konsekwencji, zdaniem Kolegium, nie mają racji odwołujący, twierdząc, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna i ustalone na jej podstawie parametry wnioskowanej zabudowy budzą uzasadnione wątpliwości i nie dają podstaw do ustalenia wskazanych w decyzji poszczególnych parametrów, bowiem aktualnie przekonująco uzasadniono ustalone parametry dla tej zabudowy.

Ponadto Kolegium dodało, że sporządzony w niniejszej sprawie projekt decyzji został przesłany do uzgodnienia do Starosty [...] (art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy) - postanowienie z 9 maja 2025 r.; zarządcy drogi gminnej - postanowienie z 7 maja 2025 r., zarządcy drogi powiatowej, Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy), zarządców dróg powiatowej i gminnej (art. 53 ust 4 pkt 9 ustawy).

Odpowiadając na zarzuty zawarte w uprzednio wydanej w tej sprawie decyzji Kolegium z 16 grudnia 2024 r., organ I instancji wyjaśnił, że teren inwestycji znajduje się poza granicą Obszaru Głównego Zbiornika Wód Podziemnych, dlatego też projekt decyzji nie podlega uzgodnieniu wynikającemu z art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p.

Odpowiadając na kwestię konieczności przebudowy ul. [...], to organ

I instancji wyjaśnił, że jak wynika z pisma Naczelnika Wydziału Dróg i Transportu Urzędu Miasta S.-K., konieczność przebudowy ul. [...] oraz ewentualnej przebudowy skrzyżowania ul. [...] i ul. [...], należy uwzględnić na etapie projektowania, czyli na etapie rozpoczęcia procedury pozwolenia na budowę, a następnie na etapie wykonawstwa projektowanej inwestycji.

Kolegium wskazało również, że pismem z 17 lutego 2025 r. Referat Gospodarki Odpadami i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta S.-K. poinformował, że kwalifikacja ww. przedsięwzięcia, jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, może wynikać z kilku punków rozporządzenia R. Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019r. poz. 1839 ze zm.). Organ I instancji ustalił, że:

1) powierzchnia użytkowa wynosząca 2 ha lub więcej spowodowałaby zakwalifikowanie inwestycji do § 3 ust. 1 pkt 56 lub pkt 57 ww. rozporządzenia,

tj. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; niniejsza inwestycja nie przekroczy wskazanej powierzchni 2 ha;

2) w przypadku towarzyszącej inwestycji budowie parkingu, gdy powierzchnia wyniesie 1 ha lub więcej zostanie osiągnięty próg, który zakwalifikuje przedsięwzięcie do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ ust. 1 pkt 58 ww. rozporządzenia); powierzchnia użytkowa zajęta pod projektowane miejsca postojowe jest mniejsza niż 1 ha;

3) zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 88 ww. rozporządzenia, przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to drzewa porastające działkę to roślinność leśna, o zwartej powierzchni, co najmniej 0,10 ha, podlegająca wylesieniu, mającym na celu zmianę sposobu użytkowania terenu; przedmiotowa nieruchomość porośnięta jest trawą, drzewami, które nie stanowią zwartych skupisk oraz pojedynczymi krzewami, nie występuje tu runo leśne, działka jest koszona, nie posiada znamion działki leśnej.

Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji zasadnie uznał, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, czyli nie jest wymagane uzyskanie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Kolegium, ww. wyjaśnienia są logiczne i przekonujące.

Teren inwestycji nie jest zabudowany. Nieruchomość przylega do drogi gminnej - ulicy [...] oraz do drogi powiatowej - ulicy [...] i jest obsługiwana istniejącym zjazdem z ulicy [...]. Wobec powyższych okoliczności, Kolegium nie uznało zarzutów odwołania za zasadne. Nie podzieliło tezy, że na skutek wjazdu do planowanego budynku od strony ul. [...] nastąpi zaburzenie obecnie funkcjonującego układu drogowego, bowiem okoliczności tej nie potwierdza umocowany do oceny tej kwestii zarządca drogi.

S. A. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w K. na powyższą decyzję Kolegium zarzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) § 12 rozporządzenia z dnia 15 lipca 2024 r. Ministra Rozwoju i Technologii

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116) poprzez wydanie decyzji I instancji na jego podstawie i wydanie decyzji w oparciu o to rozporządzenie, w sytuacji kiedy właściwy akt prawny do niniejszej sprawy to rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 Nr 164 poz. 1588 ze zm.);

dalsze zarzuty skarżący zgłosił tylko z ostrożności procesowej, gdyby Sąd uznał, że pismo z 9 stycznia 2026 r. stanowiło analizę urbanistyczno-budowlaną, która została wydana na podstawie rozporządzenia z 2003 r. i zarzucił naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 5a u.p.z.p. poprzez wybiórczą, nie mającą odzwierciedlenia w stanie faktycznym, a w konsekwencji nieprawidłową analizę obszaru analizowanego, co w konsekwencji doprowadziło do uzyskania niewłaściwych wyników analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki inwestora dla planowanej inwestycji z 9 stycznia 2026 r. na analizowanym obszarze i nieuzasadnionego przyjęcia przez Prezydenta [...], że inwestycja może zostać przeprowadzona, co skutkuje naruszeniem:

- § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez wyznaczenie linii zabudowy w sytuacji, kiedy takiej możliwości dla inwestycji nie ma;

- § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez wyznaczenie udziału powierzchni zabudowy zgodnej z wnioskiem w sytuacji, kiedy takiej możliwości dla inwestycji nie ma;

- § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej zgodne z wnioskiem, w sytuacji kiedy takiej możliwości dla inwestycji nie ma;

- § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnej z wnioskiem w sytuacji, kiedy takiej możliwości dla inwestycji nie ma;

- § 8 ust. 1 rozporządzenia poprzez wyznaczenie geometrii dachu zgodnej z wnioskiem w sytuacji, kiedy takiej możliwości dla inwestycji nie ma;

- § 9 ust. 2 rozporządzenia poprzez pominięcie i nie sporządzenie załącznika graficznego do analizy;

3) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 9 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego w sytuacji, kiedy to wyznaczony obszar obejmuje wybiórczo działki znajdujące się wokół nieruchomości, a także ma kształt, który pomija niektóre działki, pomimo tego, że z przyjętych parametrów dla obszaru analizowanego powinny się one znajdować wewnątrz i powinny podlegać analizie - przedmiotowy zarzut jest właściwy, gdyby Sąd uznał, że załącznik graficzny złączony do decyzji I Instancji stanowi załącznik graficzny do analizy;

4) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe wykonanie analizy w zakresie planowanej inwestycji, do czego Prezydent Miasta jest zobligowany;

5) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie przez Prezydenta głównego wjazdu planowanego budynku, który ma znajdować się od strony ul. [...], co nie ma uzasadnienia w stanie faktycznym i doprowadzi do zaburzenia obecnie funkcjonującego układu drogowego;

6) art. 138 § 1 ust. 1 w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez to, że organ II Instancji stwierdził, że organ I Instancji prawidłowo przeprowadził analizę, która powinna zawierać prawidłową część graficzną i tekstową, gdy tymczasem warunków tych nie spełniono;

7) art 138 § 1 ust. 1 oraz art. 7-11 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji I Instancji, chociaż decyzja ta została podjęta z ww. naruszeniami prawa, które to naruszenia miały wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie, co stanowi naruszenie przepisów prawa i sprawia, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w porządku prawnym;

8) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i wydanie decyzji na podstawie pisma organu I Instancji, a nie przeprowadzonej analizy urbanistyczno- budowlanej, co uniemożliwia stronie wniesienie zarzutów i uwag do zebranego materiału dowodowego i poddanie decyzji II instancji weryfikacji instancyjnej;

9) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego

i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a co za tym idzie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej zabudowy, podczas gdy z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że nie ma podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji;

10) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego

i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a co za tym idzie ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej zabudowy, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż istnieją podstawy do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji;

11) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób polegający na wybiórczym uznaniu materiału dowodowego (przeprowadzenie niepełnej oraz nieprawidłowej analizy) i pominięcie tego, który nie uzasadnia decyzji;

12) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób absolutnie sprzeczny z zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego i przyjęcie jako podstawy decyzji II instancji przeprowadzenia analizy przez osobę nieuprawnioną (Naczelnika Wydziału), a nie architekta - urbanistę;

13) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia (decyzji II Instancji), w szczególności w zakresie zarzutów zastosowania prawidłowej podstawy prawnej analizy, gdzie organ II instancji pomimo zgłoszonych zarzutów niezrozumiale pominął ich treść, przyjmując alternatywny stan faktyczny, w szczególności poprzez uznanie, że analiza została sporządzona prawidłowo, na podstawie prawidłowej podstawy prawnej.

W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu Kolegium pismem z 30 września 2026 r. poinformowało, że Naczelnik Wydziału Inwestycji i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta w S.-K. - M. K., podpisana pod pismem

z 9 stycznia 2026 r., znak: [...] [...], nie posiada uprawnień,

o których mowa w art. 60 ust. 4 lub art. 5 u.p.z.p. Jednocześnie w załączeniu Kolegium przesłało przekazane przez Prezydenta [...] - Kamienna pismo z 9 stycznia 2026 r. podpisane przez osobę uprawnioną.

Na rozprawie 30 września 2026 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że zdaniem organu obowiązujące przepisy nie wymagają, aby analiza została sporządzona przez urbanistę, jedynie projekt decyzji i wynik analizy muszą być sporządzone przez osobę posiadającą takie uprawnienia. Uczestnik postepowania A. S. wniósł o oddalenie skargi. Uczestnicy postępowania: M. Ś., M. Ś., E. D. i A. M. wnieśli o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji.

W sprawie zastosowanie znajdował art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu ustawy determinowanym datą złożenia wniosku – Dz. U. z 2023 r., poz. 977), zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Z powyższego wynika wymóg, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną (w skrócie "analizą urbanistyczną"). Sporządzenie takiej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy architektoniczno-urbanistycznej jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 29 stycznia 2026r., II SA/Po 542/25 i tam np. wyrok NSA z

7 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2211/21, dostępne jw.). Wnioski tej analizy oraz ich rzetelność, kompletność i zgodność z wymogami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Z kolei art. 61 ust. 5a u.p.z.p. stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wynika to wprost z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Wymóg ten jest ściśle związany z potrzebą zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.).

Sąd podkreśla, że niezależnie od finalnego kształtu obszaru analizowanego, obszar ten powinien zostać wyznaczony wokół całej działki, a jego zasięg nie może być dowolny.

Zdaniem Sądu, sporządzona w tej sprawie analiza urbanistyczna oraz zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalały na prawidłową ocenę spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności analiza nie odpowiadała wymogom wynikającym z mającego zastosowanie w sprawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588 ze zm., dalej jako "rozporządzenie").

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie front działki wynosi 125 m, ponieważ główny wjazd na teren inwestycji ma odbywać się z ul. [...]. Organy orzekające w sprawie są związane treścią wniosku inwestora, dlatego jego wybór odnośnie do urządzenia wjazdu na teren inwestycji od strony tej ulicy – o ile nie sprzeciwia się urządzeniu wjazdu z działki drogowej zarządca drogi – nie może być zmieniony na skutek decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Z tych powodów obszar analizowany w tej sprawie wyznaczony być powinien na co najmniej 375 m od terenu inwestycji.

W tej sprawie na etapie pierwszoinstancyjnym przeprowadzona została dwukrotnie analiza urbanistyczna przez tego samego urbanistę, z uwagi na uchylenie przez organ II instancji decyzji Prezydenta Miasta Skarżysko-Kamiennej z 3 września 2024 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wówczas organ odwoławczy zarzucił uchylonej decyzji wydanie aktu w oparciu o analizę urbanistyczną, w której brak było przekonującego uzasadnienia dla ustalonych ówcześnie wskaźników dla nowej zabudowy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ten sam urbanista przeprowadził analizę urbanistyczną na obszarze analizowanym wyznaczonym już jednak w innych sposób (kształt okręgu). Analiza powtórnie została przez urbanistę przedstawiona graficznie na mapie, jak również w postaci tabeli inwentaryzującej zabudowę na obszarze analizowanym oraz niezatytułowanej tabeli zawierającej proponowane wielkości wskaźników dla nowej zabudowy (będące prawdopodobnie później podstawą do przygotowania dokumentu - Wyniki analizy - stanowiącego załącznik do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – k. 447 akt adm.). Zatem analiza urbanistyczna ponownie nie zawiera uzasadnienia przyjętych wskaźników dla nowej zabudowy (prawidłowo sporządzonej części tekstowej). Nie przedstawiono w analizie sposobu ustalenia wartości średnich dla obszaru analizowanego, ani uzasadnienia dla przyjętych od tych średnich odstępstw.

Znamienne w kontrolowanej sprawie jest to, że elementem analizy urbanistycznej sporządzonej po raz pierwszy w tej sprawie (jeszcze przed uchyleniem poprzednio wydanej decyzji przez organ I instancji) był dokument zawierający część tekstową, w którym urbanista częściowo uzasadnił przyjęte wskaźniki – choć jak Kolegium potem oceniło - w sposób niewystarczający. Tymczasem po ponownym rozpatrzeniu sprawy urbanista nie przedstawił żadnego uzasadnienia przyjętych wskaźników. Kolegium z pewnością dostrzegło ten brak. Otóż pismem z 2 stycznia 2026 r. na etapie odwoławczym zwróciło się na zasadzie art. 136 k.p.a. do Prezydenta Miasta Skarżysko-Kamiennej o uzupełnienie Analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym także udokumentowania sposobu ustalenia każdego ze wskaźników dla nowej zabudowy. Organ w kierowanym zleceniu podkreślił, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jej części tekstowej i graficznej winno wynikać w sposób jednoznaczny i czytelny, jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej zabudowy. W odpowiedzi na przywołane pismo organ I instancji przesłał wyjaśnienia – stanowiące uzupełnienie do przesłanej wcześniej analizy. Tymczasem, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wymogi określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., dotyczące autora projektu decyzji o warunkach zabudowy, odnoszą się również do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków (analizy urbanistyczno-architektonicznej). Trzeba bowiem podkreślić, że merytoryczną podstawą sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy (skonkretyzowania tychże warunków) jest uprzednia analiza urbanistyczno-architektoniczna, której wyniki stanowią załącznik do decyzji organu. Ta zaś analiza, z uwagi na swój przedmiot, wymaga od osoby ją przeprowadzającej odpowiednich kwalifikacji w zakresie urbanistyki i architektury por. wyrok NSA z 22 października 2025 r., II OSK 2783/24, lex nr 4006223). Uzupełnienie analizy przygotowała (podpisała) Naczelnik Wydziału Inwestycji i Planowania Przestrzennego w Urzędzie Miasta w S.-K., która nie posiada uprawnień z art. 60 ust. 4 i art. 5 u.p.z.p. Jeżeli nawet pracownik organu I instancji jest osobą posiadającą wiedzę w zakresie urbanistyki, a analiza urbanistyczna nie musi być sporządzona przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 i art. 5 u.p.z.p., jak twierdzi Kolegium, to nie do zaakceptowania jest sytuacja, w obliczu zasad postepowania administracyjnego (art. 8 i art. 11 k.p.a.), aby pracownik organu sporządzał uzupełnienie analizy urbanistycznej, której nie przeprowadzał, a nadto aby sporządzał uzasadnienie dla przyjętych przez urbanistę wyników analizy po tym, jak organ I instancji te wskaźniki (parametry) już ustalił w decyzji.

Wynika z powyższego, że po pierwsze – organ I instancji wydał decyzję w oparciu o niepełną i niejasną analizę urbanistyczną; po drugie – uzupełnienie tej analizy nie zostało sporządzone przez jej autora, po trzecie - z uzasadnieniem przyjętych wskaźników dla planowanej zabudowy strony postępowania zostały zaznajomione dopiero na etapie postępowania przed organem II instancji, po czwarte – uzupełnienie analizy nie sporządziła osoba o uprawnieniach wskazanych w art. 60 ust. 4 i art. 5 u.p.z.p.

Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do prawidłowego rozpoznania sprawy. Zakres stwierdzonych braków miał charakter istotny i dotyczył podstawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Sądowi znane są poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że dopuszczalne jest uzupełnienie materiału dowodowego o prawidłowo sporządzoną analizę urbanistyczną dopiero na etapie odwoławczym. Niemniej poglądy te należy w każdym przypadku odnieść do okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, chodzi bowiem o zagwarantowanie, aby postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem jego zasad (zasady prawdy obiektywnej, zasady informowania stron, zasady zaufania do władzy publicznej, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zasady przekonywania). W niniejszej sprawie wobec ujawnionych wyżej wadliwości nie sposób przyjąć, aby postępowanie administracyjne w tej sprawie prowadzone było z zachowaniem ww. wymagań. Analiza urbanistyczna przeprowadzona na etapie pierwszoinstancyjnym nie zawiera wystarczającego uzasadnienia (takiego uzasadnienia brakuje także w załączniku do projektu decyzji sporządzonym przez urbanistę – Wyniki analizy). Uzupełnienie tej analizy - mające przekonywać o słuszności przyjętych przez urbanistę wskaźników dla nowej zabudowy zaaprobowanych zresztą potem przez organ I instancji - zostało sporządzone już po wydaniu tej decyzji przez pracownika działającego z upoważnienia tego organu. Nie sposób zatem przyjąć, że organy w tej sprawie nie naruszyły zasady przekonywania i zasady budowania zaufania do działalności organów administracji publicznej.

Należy zwrócić uwagę, że to uzupełnienie również zawiera niejasności. Uzasadnienie dla przyjętego wskaźnika "geometria dachu" jest niepełne, niejasne. Wskazano, jakiego rodzaju dachy i o jakim nachyleniu połaci dachowej posiadają budynki na obszarze analizowanym (0o – 45o) oraz jakiej wysokości kalenice w budynkach na tym terenie występują (3 m - 14 m). Następnie stwierdzono, że tak określone parametry wpisują się w charakterystykę zabudowy istniejących budynków objętych analizą. Niemniej nie takie wielkości ostatecznie przyjął Prezydent Miasta Skarżysko-Kamiennej, bo z decyzji organu I instancji wynika, że kąt nachylenia połaci dachowych ustalono na od 2o do 15o, a wysokość głównej kalenicy dla dachu wielospadowego lub najwyższego puntu dachu jednospadowego na od 5,5 m do 7,5 m. Zatem wyjaśnienia analizy (jej uzupełnienia) w tej części są niewystarczające. Zresztą uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji Kolegium w tej części również nie wyjaśnia motywów ustalonego kąta nachylenia dachu. Poza tym budzi wątpliwości Sądu sposób ustalenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji i szerokości elewacji frontowej. W uzupełnieniu analizy wskazuje się, że linia zabudowy została ustalona w nawiązaniu do linii zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej (od 5,0 m do 6,0 m), tymczasem linia zabudowy dla budynków usługowych na terenie analizowanym to - jak wskazują podane przez organ przykłady - 11,0 m, 25,0 m, 82,0 m, 11,0 m. Z kolei w przypadku szerokości elewacji frontowej wyznaczono szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji na poziomie od 60,0 m do 100,0 m z tolerancją do 20%, więc w istocie z uwzględnieniem szerokości elewacji frontowej budynków usługowych, skoro średnia szerokość elewacji frontowych wszystkich budynków wynosi 14,6 m (zatem zbliżona jest szerokością do elewacji frontowych budynków mieszkalnych), a budynki usługowe, które występują na ww. obszarze to zabudowa: ul. [...] (szkoła) - 85,0 m, ul. [...] -160 m, ul. [...] - 50,0 m , ul [...] 5 - 103 m. Taki sposób ustalenia parametrów dla wnioskowanej zabudowy może sugerować dostosowanie tych parametrów do potrzeb inwestora, nie zaś do zastanego ładu przestrzennego. Trudno uznać, aby przeważała na obszarze analizowanym zabudowa usługowa. Ogóle pojęcia, jakimi posługuje się organ: istniejący układ urbanistyczny, charakterystyka zabudowy, specyfika analizowanego obszaru, istniejące uwarunkowania przestrzenne, powinny zostać odniesione do warunków zastanych na konkretnym obszarze analizowanym i omówione.

Analiza urbanistyczna musi być sporządzona w sposób czytelny i pozwalający na jednoznaczną kontrolę toku rozumowania organu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, analiza urbanistyczna stanowi jeden z podstawowych dowodów w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Tymczasem na uwagę zasługuje jeszcze okoliczność, o której wspomniano wyżej, że obszar analizowany przez urbanistę w tej sprawie został wyznaczony w odmienny sposób przed wydaniem decyzji z 3 września 2024 r. (obszar miał postać wielokąta o nieregularnym kształcie), w inny zaś po uchyleniu tej decyzji, gdy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyznaczono go na kształt regularnego okręgu. Z tej też przyczyny niektóre z działek ewidencyjnych nie zostały objęte obszarem analizowanym, do którego poprzednio należały i odwrotnie – objęto nim działki gruntu poprzednio do tego obszaru niezaliczone. Pomimo tego parametry dla nowej zabudowy przyjęte przez urbanistę (zob. załączniki tekstowe nr [...] do projektów decyzji), a następnie ustalone w decyzjach organów I instancji (z 3 września 2024 r. i 11 czerwca 2026 r.) są w obu przypadkach tożsame. Ponownie podkreślenia wymaga, że w dokumencie "Wyniki analizy do decyzji o warunkach zabudowy (...)" stanowiącego załącznik do decyzji z 11 czerwca 2025 r., a wcześniej załącznik do projektu decyzji, nie ma wyjaśnienia dla zmiany obszaru analizowanego, ale co najistotniejsze brakuje wyjaśnienia dla przyjętych ustaleń w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (w tym linii zabudowy i parametrów dla planowanej zabudowy). Powyższe okoliczności powinny wzbudzić wątpliwości organu odwoławczego co do rzetelności przeprowadzonej w tej sprawie analizy urbanistycznej, a w obliczu występującego w tej sprawie znacznego sprzeciwu społeczności lokalnej, skłonić ten organ do bardzo wnikliwej i roztropnej oceny poprawności ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, tak aby przekonać strony postępowania, a następnie sąd administracyjny, że przyjęte parametry (często zgodnie z wnioskiem inwestora) są wynikiem pogłębionej analizy istniejącej na obszarze analizowanym zabudowy, a nowa zabudowa "wpisze się" w zastany ład przestrzenny z poszanowaniem zasady dobrego sąsiedztwa. Samo tylko twierdzenie, że ustalone parametry czy wskaźniki nie zaburzą istniejącego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym jest niewystarczające wobec ujawnionych wadliwości przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Bezspornie w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa (np. na działce nr ewid. [...] przy ul. [...]) uzupełniająca zabudowę mieszkaniową, co oznacza, że warunek kontynuacji funkcji jest w tym przypadku spełniony. Niemniej organ, wydając decyzję, może wymagania dla nowej zabudowy (w szczególności: sposób zagospodarowania terenu, gabaryty obiektów budowlanych, parametry projektowanych budynków, wskaźniki wpływające na intensywność wykorzystania terenu) ustalić w sposób, który nastąpi z poszanowaniem interesów osób trzecich. Organ powinien wyważyć, czy plany inwestycyjne wnioskodawcy nie będą realizowane z pokrzywdzeniem właścicieli nieruchomości sąsiednich, którym na równi przysługuje prawo do korzystania z ich nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa.

Wynika z powyższego, że zarzuty skargi okazały się skuteczne i w dużej mierze zasadne.

Zasadne są twierdzenia skarżącego, że mapa ewidencyjna, na której wyznacza się obszar analizowany, ma pochodzić z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i obejmować teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. W tej sprawie mapa z wyznaczonym obszarem analizowanym stanowiąca załącznik do projektu decyzji organu I instancji nie zawiera jednoznacznych informacji o jej pochodzeniu i skali, co nie powinno umknąć uwadze organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nawet jeżeli treść innych map zalegających w aktach sprawy może wskazywać, że spełnia ona wymagania z art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 3 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na względzie Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uwzględnił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 118) w pkt II sentencji wyroku. Na koszty te, w łącznej wysokości 997 zł, złożyły się: wpis od skargi - 500 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i wskazania Sądu, w szczególności doprowadzi do uzupełnienia analizy urbanistycznej, dając tym samym podstawy dowodowe do pełnego i przekonującego uzasadnienia ustalonych wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] przy ul. [...] w S.-K..