Ustne zapewnienia urzędnika, że pozwolenie nie jest potrzebne, nie uchroniły garażu przed legalizacją

Postanowieniem z 12.03.2026 r. znak: WOA.7722.5.2026 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "ŚWINB") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kazimierzy Wielkiej (dalej "PINB") z 26.01.2026 r. znak: PINB.5140.3.2025 w przedmiocie wstrzymania budowy budynku garażu.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Postanowieniem z 30.04.2025 r., wydanym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 w związku z art. 126 K.p.a., ŚWINB stwierdził nieważność postanowienia PINB z 7.02.2022 r. znak: PINB-7146-10A/2022, którym nałożono na T. K. jako inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i oceny technicznej oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, z uwagi na to, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z 8.05.2025 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 K.p.a., ŚWINB stwierdził nieważność decyzji PINB z 11.03.2022 r., którą stwierdzono wykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego ww. postanowieniem i zatwierdzono dokumentację budowlaną wybudowanego obiektu budowlanego i ocenę techniczną przydatności do użytkowania pn. "Rozbudowa budynku gospodarczego i zmiana sposobu jego użytkowania na budynek inwentarski o docelowej hodowli poniżej 40 DJP inwentarza oraz budowa garażu na działce nr ewid. [...]" (dalej "działka") z uwagi na to, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu 17.09.2025 r. inspektorzy PINB przeprowadzili kontrolę, która wykazała, że na działce znajduje się murowany budynek gospodarczy – garaż w kształcie trapezu i o wymiarach ok. 8,10 x 8,00 m i wysokości ok. 4,50 m, z dachem jednospadowym, umożliwiający bezpieczne użytkowanie.

Pismem z 18.09.2025 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ww. samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Postanowieniem z 19.09.2025 r. PINB wstrzymał inwestorowi budowę ww. budynku gospodarczego – z powodu realizacji bez wymaganego pozwolenia. Postanowieniem z 10.12.2025 r. ŚWINB, po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z 29.12.2025 r. PINB wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień niezbędnych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przedmiotowego budynku. W dniu 7.01.2026 r. strona potwierdziła, że jest inwestorem budowy przedmiotowego garażu, który realizował i zakończył w październiku 2010 r.

Podczas czynności kontrolnych 13.01.2026 r. inspektorzy PINB potwierdzili wcześniejsze ustalenia, stwierdzając, że wymiary budynku to ok. 8,10 x 8,00 m i wysokości od strony wjazdowej ok. 4.00 m oraz 3,00 m od strony działki sąsiedniej nr ewid. [...], obiekt ten jest zlokalizowany w odległości 1,00 m od ogrodzenia z działką nr [...] oraz w odległości 3,40 m w najszerszym i 2,00 m w najwęższym punkcie od ogrodzenia z działką drogową (gminną).

Postanowieniem z 26.01.2026 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418), zwanej dalej "ustawą", PINB wstrzymał inwestorowi budowę budynku garażu o wymiarach zewnętrznych ok. 8,10 x 8,00 m i wysokości ok. 4,50 m znajdującego się na ww. działce z powodu realizacji bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, stwierdzając, że budynek nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi, więc nie wymaga dodatkowego zabezpieczenia i jednocześnie informując inwestora, że zgodnie z art. 48a ust. 1 ustawy istnieje możliwość złożenia wniosku o legalizację na samowolnie wybudowany obiekt w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, a następnie w dalszej kolejności, że w myśl art. 49d ust. 1 pkt 1 ustawy wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wysokość opłaty legalizacyjnej stanowi iloczyn: stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Kategorię obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) dla budynku garażu do dwóch stanowisk włącznie (III kategoria obiektu budowlanego) wynosi 1,0. Współczynnik wielkości obiektu (w) dla budynku garażu (III kategoria obiektu budowlanego) wynosi 1,0. Wysokość opłaty legalizacyjnej wynosi — 25 000 zł (słownie: dwadzieścia pięć tysięcy złotych).

W zażaleniu na ww. postanowienie inwestor podniósł zarzuty naruszenia:

- art. 8 § 1 K.p.a., argumentując że zrealizował budowę przedmiotowego garażu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z 21.04.2010 r. i przy udziale organów administracji, a ponadto przedmiotowa budowa była już przedmiotem postępowania legalizacyjnego, zaś stan faktyczny obiektu nie był kwestionowany w obrocie administracyjnym przez wiele lat - do czasu wydania zaskarżonego postanowienia,

- art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

ŚWINB, utrzymując w mocy zakwestionowane postanowienie, podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji – co do zrealizowania przez inwestora w 2010 r. budowy ww. garażu bez dopełnienia wszystkich czynności formalnoprawnych – oraz przytoczył art. 28 ustawy, akcentując, że przepisy art. 29-31 ustawy odnoszą się do budów i robót budowanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, a zrealizowanie których poprzedzone powinno być dokonaniem zgłoszenia. Odnosząc się do powoływanej przez stronę decyzji Wójta Gminy Opatowiec o warunkach zabudowy z 21.04.2010 r. wyjaśniono, że dopiero zatwierdzony przez organ administracji architektoniczno-budowlanej projekt budowlany, a następnie wydana przez ten organ decyzja o pozwoleniu na budowę uprawnia inwestora do realizacji tego zamierzenia inwestycyjnego. Natomiast samowola budowlana nie ulega przedawnieniu. Co się zaś tyczy zalegalizowania budowy przedmiotowego garażu w trybie art. 51 ustawy, to kwestia ta została rozstrzygnięta przez organ w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym decyzją z 8.05.2025 r. ŚWINB stwierdził nieważność decyzji PINB z 11.03.2022 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy – gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jako że przepis ten dotyczy sytuacji, w której inwestor odstąpił, w sposób istotny, od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę bez uzyskania stosownej decyzji zmieniającej. Natomiast zebrany w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przed przystąpieniem do robót budowlanych inwestor nie posiadał projektu budowlanego oraz nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu. Z tych względów prawidłowo nakazano inwestorowi wstrzymać budowę przedmiotowego budynku – z powodu jego realizacji bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz informując o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację w terminie 30 dni i zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. ŚWINB, mając na uwadze treść art. 48a ust. 3 ustawy, wyjaśnił że po złożeniu wniosku o legalizację przez inwestora będzie możliwa dalsza procedura legalizacyjna w przedmiotowej sprawie – uwarunkowana wniesieniem opłaty legalizacyjnej, której sposób obliczenia określa art. 49d ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponadto, przez przedstawienie wymaganych prawem dokumentów legalizacyjnych istnieje możliwość doprowadzenia tego obiektu do zgodności z przepisami prawa - poprzez złożenie przez inwestora wniosku o legalizację oraz uiszczenie opłaty legalizacyjnej obliczonej na podstawie art. 49d ust. 1 pkt 1. Natomiast zgodnie z art. 49e pkt 1 ustawy w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie wydaje się decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części.

W skardze, skierowanej na ww. postanowienie ŚWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach inwestor sformułował zarzuty naruszenia:

1. przepisów postępowania:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, przy pominięciu kluczowej dla sprawy okoliczności działania skarżącego w obiektywnie uzasadnionym przeświadczeniu o legalności swoich działań – które to przeświadczenie zostało wywołane przez pracownika organu państwowego;

- art. 8 § 1 K.p.a. - poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej,

- art. 107 K.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia,

- art. 7a § 1 K.p.a. poprzez zinterpretowanie wszelkich wątpliwości wynikających z bezprecedensowej sytuacji na niekorzyść inwestora,

- art. 8 K.p.a. poprzez całkowite zignorowanie faktu, że skarżący padł ofiarą przestępczego działania pracownika PINB;

2. prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 48 ust. 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, z pominięciem szczególnych okoliczności sprawy;

- art. 2 Konstytucji RP poprzez obarczanie obywatela - ofiary przestępstwa popełnionego przez funkcjonariusza publicznego pełną odpowiedzialnością za skutki tego przestępstwa.

W uzasadnieniu skarżący wskazał na niedopuszczalność obciążania go negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z wadliwego działania organów, podnosząc m.in., że na etapie prowadzenia inwestycji uzyskał jednoznaczną informację od pracownika PINB, że pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a inwestycja zostanie zalegalizowana na podstawie dokumentacji budowlanej i oceny technicznej przydatności do użytkowania oraz inwentaryzacji powykonawczej. Pracownik ten wielokrotnie był na miejscu budowy, oceniał realizację prac – prowadzonych zgodnie z prawem. Uzyskana decyzja o warunkach zabudowy obejmująca rozbudowę budynku gospodarczego i zmianę sposobu jego użytkowania na budynek inwentarski potwierdza, że zamierzenie inwestycyjne było ocenione jako dopuszczalne z punktu widzenia ładu przestrzennego. Okoliczność ta potwierdza, że sposób zagospodarowania terenu był znany organom administracji publicznej i pozostawał w sferze ich wiedzy – co ma istotne znaczenie przy ocenie stopnia zawinienia strony oraz charakteru ewentualnych uchybień, wykluczając przyjęcie, że czynności inwestora - działającego w pełnym zaufaniu do organu administracji publicznej - miały charakter rażącej samowoli budowlanej. Skarżący na wezwanie PINB przedłożył dokumentację budowlaną i ocenę techniczną przydatności do użytkowania oraz inwentaryzację powykonawczą z 5.03.2022 r., dopełniając wszystkich wymaganych formalności. Ostateczną decyzją z 11.03.2022 r. organ stwierdził wykonanie inwestycji, zatwierdził dokumentację oraz dopuścił budynek do użytkowania. Stan obiektu był zatem organowi znany i pozostawał przez dłuższy czas akceptowany w obrocie administracyjnym. W konsekwencji stan faktyczny nie uległ zmianie, zmianie uległa wyłącznie jego ocena prawna przez organ - wobec stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. Fakt ten nie może obciążać skarżącego jako inwestora, który działał w zaufaniu do organów administracji i nie powinien ponosić konsekwencji błędów urzędnika. Zastosowanie art. 48 ustawy nastąpiło bez uwzględnienia uprzedniego prowadzenia postępowania, zakończonego rozstrzygnięciem z 2022 r., przyjęcia przez organ inwentaryzacji powykonawczej i wieloletniego funkcjonowania obiektu bez sprzeciwu organu. W konsekwencji organ ograniczył się do formalnego stwierdzenia przesłanek zastosowania art. 48 ustawy, pomijając kontekst sprawy wynikający z wcześniejszych działań organów. Nie jest to typowa sytuacja samowoli budowlanej, lecz wieloletni stan faktyczny, który był znany organom administracji i przez nie akceptowany. W tym kontekście nagła zmiana stanowiska organu i zastosowanie najbardziej restrykcyjnego trybu przewidzianego w art. 48 ustawy prowadzi do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady zaufania obywatela do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Ustalony w sprawie stan faktyczny znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w aktach administracyjnych materiale dowodowym. Nie ulega wątpliwości, że skarżący na działce na działce nr ewid. [...], zrealizował murowany budynek gospodarczy – garaż w kształcie trapezu i wymiarach ok. 8,10 x 8,00 m. Jego budowę zakończył – jak sam wyjaśnił – w październiku 2010 r.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W tych ostatnich przepisach przewidziano zatem wyjątki od zasady wiążącej się z obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Żaden z tych przepisów, w tym obowiązujących w czasie realizacji przedmiotowego garażu, nie zwalniał od tego obowiązku. Jednocześnie niespornym jest, że skarżący nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi podstawę do ubiegania się przez inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, natomiast nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 ustawy). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 ustawy).

Postanowienie o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy otwiera postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowalnej, określając jedynie ramy tego postępowania. Na tym etapie postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadać, czy doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy - ustalić, czy budowany lub wybudowany obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz, czy takie pozwolenie lub zgłoszenie zostało pozyskane przed rozpoczęciem realizacji inwestycji lub też nie został wniesiony sprzeciw do zgłoszenia. Ponadto na tym etapie istnieje obowiązek organu pouczenia inwestora o możliwości legalizacji samowolnie realizowanego lub wykonanego obiektu budowalnego lub jego części, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i o zasadach jej obliczenia. Postanowienie o wstrzymaniu budowy nie kończy postępowania legalizacyjnego i nie załatwia co do istoty kwestii legalizacji samowoli budowlanej. Przesłanką wszczęcia postępowania z art. 48 ustawy jest w każdym przypadku brak ważnego i wymaganego prawem - w momencie trwania budowy - pozwolenia lub zgłoszenia albo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia.

Faktem jest, że uprzednio toczyło się postępowanie w trybie tzw. naprawczym, tj. na podstawie art. 50-51 ustawy, w przedmiocie tego samego obiektu garażu. W ramach tego postępowania PINB postanowieniem z 7.02.2022 r. nałożył na skarżącego jako inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i oceny technicznej oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, po czym decyzją z 11.03.2022 r. ten sam organ stwierdził wykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego ww. postanowieniem i zatwierdził dokumentację budowlaną wybudowanego obiektu budowlanego i ocenę techniczną przydatności do użytkowania pn. "Rozbudowa budynku gospodarczego i zmiana sposobu jego użytkowania na budynek inwentarski o docelowej hodowli poniżej 40 DJP inwentarza oraz budowa garażu na działce nr ewid. [...]". Niemniej jednak rozstrzygnięcia te zostały ostatecznie wyeliminowane z obrotu prawnego odpowiednio postanowieniem ŚWINB z 30.04.2025 r., wydanym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 w związku z art. 126 K.p.a., którym stwierdzono nieważność ww. postanowienia PINB z 7.02.2022 r., oraz decyzją ŚWINB z 8.05.2025 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 K.p.a., którą stwierdzono nieważność decyzji PINB z 11.03.2022 r.

W tej sytuacji zaszła konieczność dokonania legalizacji przedmiotowego obiektu garażu w trybie art. 48 ustawy, który organy w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy zastosowały. Nie mogły odnieść zamierzonego skutku argumenty podnoszone przez skarżącego, związane z – jak twierdzi – zapewnianiem go w trakcie procesu inwestycyjnego przez pracownika PINB J. D. o tym, że pozwolenie na budowę nie jest w tym przypadku wymagane, a inwestycja zostanie zalegalizowana na podstawie dokumentacji budowlanej wybudowanego obiektu budowlanego i oceny technicznej przydatności do użytkowania oraz inwentaryzacji powykonawczej. Zdaniem skarżącego działał on w przekonaniu, że sposób postępowania jest akceptowany przez organy administracji i nie będzie prowadził do negatywnych konsekwencji prawnych. Stał się tym samym – jak twierdzi w zarzucie – ofiarą przestępczego działania pracownika organu. Brak jest jednak informacji na temat tego, aby popełnienie przestępstwa zostało w tym przypadku stwierdzone jakimkolwiek prawomocnym orzeczeniem sądu, zaś trudno opierać możliwość odstąpienia od zasady legalizmu (art. 6 K.p.a.) i konieczności legalizacji zrealizowanego obiektu wyłącznie na przekonaniu skarżącego mającym wynikać z ustnych zapewnień pracownika organu.

Reasumując Sąd stwierdza, że kwestionowane skargą rozstrzygnięcie odpowiada wymogom określonym w art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy, a procedujące w sprawie organy obu instancji działały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 6 ustawy), w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażonymi w art. 8 K.p.a. zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne (art. 7 K.p.a.), jak i przeprowadzoną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a.) uznać należy za wystarczające do załatwienia sprawy, a uzasadnienie kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.