Grzywna 5000 zł za niewykonany nakaz odtworzenia doliny utrzymana w mocy

Postanowieniem z 30.04.2026 r. znak SKO.PW-61/4184/73/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO" lub "Kolegium"), po rozpatrzeniu zażalenia W. J. (zwanego też dalej "zobowiązanym") na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Nowa Słupia z dnia 9.10.2025 r. znak: RGKOŚ.6331.6.35.2021.G w przedmiocie:

1) nałożenia na W. J. grzywny w kwocie 5.000,00 zł i wezwania do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia odebrania postanowienia na wskazany rachunek bankowy, a także wskazania, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie, zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych,

2) wezwania do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym Nr 1/RGKOŚ z dnia 8.07.2024 r., wystawionym przez Burmistrza Miasta i Gminy Nowa Słupia, w terminie 30 dni od dnia odebrania postanowienia, a także wskazania, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie nakładane będą dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie lub orzeczone będzie wykonanie zastępcze,

na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i w to miejsce:

1) nałożyło na W. J. grzywnę w kwocie 5.000,00 zł i wezwało do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia na wskazany rachunek bankowy, a także wskazało, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie, zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych,

2) wezwało do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym Nr 1/RGKOŚ z dnia 8.07.2024 r., wystawionym przez Burmistrza Miasta i Gminy Nowa Słupia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, a także wskazało, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie nakładane będą dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie lub orzeczone będzie wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że wydając zaskarżone postanowienie Burmistrz Miasta i Gminy Nowa Słupia powołał art. 18, art. 119 § 1 i art. 122 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 132 ze zm.), dalej jako "u.p.e.a.", i wyjaśnił, że decyzją z dnia 19.05.2023 r. nakazał W. J. jako właścicielowi działki o nr ewid. [...]:

1) przywrócenie stanu poprzedniego ww. działki poprzez odtworzenie obniżenia terenu znajdującego się w części działki nr [...] pierwotnie istniejącej doliny, na odcinku od granicy z działką nr [...] do granicy z działką nr [...] (przed zmianą [...]) do uzyskania rzędnych dna jak najbardziej zbliżonych do istniejących obok na działkach: nr [...] - pkt 19 pomiaru niwelacyjnego na wysokości 48,83 m p. p. i nr [...] (przed zmianą nr [...]) - pkt 33 pomiaru niwelacyjnego na wysokości 47,35 m p. p., oraz spadku z północnego-zachodu na południowy-wschód wskazanych w załączniku nr 1 do decyzji, poprzez usunięcie z doliny 1110,0 m3 nawiezionych mas ziemnych;

2) usunięte masy ziemne rozplantować na powierzchni 2220,4 m2 - maksymalnie do grubości 1,0 m, na działce nr [...], na całej szerokości działki, wzdłuż powstałej skarpy przy działce nr [...] - załącznik nr 2 do decyzji;

3) po wywiezieniu/wypchnięciu ziemi z obniżenia dno skarpy obsiać trawą aby uniknąć erozji ziemi;

4) wyżej wskazane prace wykonać w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

W. J. odwołał się od ww. decyzji. W dniu 16.11.2023 r. została wydana decyzja przez SKO w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w której wskazano termin wykonania obowiązku do dnia 20.04.2024 r. W dniu 9.05.2024 r., stwierdzono, że ww. obowiązek nie został przez zobowiązanego wykonany. W związku z tym wezwano zobowiązanego upomnieniem z dnia 13.05.2024 r. do wykonania przedmiotowego obowiązku w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia. Pomimo otrzymania upomnienia zobowiązany nadal nie wykonał tego obowiązku, co potwierdziła kontrola przeprowadzona w dniu 10.06.2024 r. Stąd też w dniu 8.07.2024 r. wydano i przesłano zobowiązanemu tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz ponownie wezwano zobowiązanego do wykonania obowiązku. Jednocześnie poinformowano, że jego niedopełnienie spowoduje, że zostanie nałożona grzywna zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. Pomimo tego zobowiązany nadal nie wykonał tego obowiązku. W konsekwencji, postanowieniem z dnia 30.09.2024 r. nałożono na ww. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2.000 zł, jednak w wyniku wniesionego zażalenia SKO uchyliło zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. W dniu 4.09.2025 r. pracownicy organu udali się na wizję w terenie, w trakcie której ustalili że na działkach objętych nakazem należących do W. J. nie zostały wykonane żadne prace wynikające z ww. decyzji. W związku z tym organ nałożył na W. J. grzywnę w wysokości 5.000 zł. Wyjaśniono przy tym, że zmiany jakich dokonał zobowiązany na działce objętej nakazem obejmują dużą skalę działania oraz duży obszar. Zmiany te cały czas negatywnie oddziałują na działkę sąsiednią poprzez powstałą skarpę, co stwarza utrudnienie i zagrożenie przy uprawie pola. Toteż nałożono karę grzywny w takiej wysokości aby bardziej opłaciło się zobowiązanemu wykonać obowiązek wynikający z ww. decyzji i żeby zobowiązać do nieodwlekania go w czasie. Zaakcentowano także, że od czasu gdy decyzja o wykonaniu nakazu stała się ostateczna minęło ponad półtora roku. Pomimo tego nakaz zawarty w decyzji nie został wykonany. Zobowiązany nie wykazał również aby podjął jakiekolwiek działania, które doprowadziłyby do wykonania egzekwowanego obowiązku. Rodzi to przypuszczenie, że zobowiązany nie zamierza w ogóle wykonać nakazu. Wskazano również, że organ posiada wiedzę, że zobowiązany wystąpił o wydanie warunków zabudowy między innymi na działki, które są objęte nakazem. Stąd przypuszczenie, że zobowiązany nie planuje w ogóle wykonania nakazu.

Na ww. postanowienie w ustawowym terminie zażalenie wniósł W. J. podnosząc, że ma 65 lat, leczy się psychiatrycznie oraz onkologicznie. Podniósł, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej. Ledwo wiąże koniec z końcem. Utrzymuje się z uprawy truskawek, jednakże w ostatnim czasie działalność ta nie przynosi zysku. W związku z tym nie stać go na wykonanie przedmiotowego obowiązku. Podkreślił, że ma świadomość tego, iż niwelując działkę dopuścił się samowoli. Jednakże działanie to nie spowodowało żadnej szkody. Skarpa, która powstała po niwelacji w niczym nie przeszkadza sąsiadowi. Sąsiad bez przeszkód uprawia swoją działkę (orze do samej granicy, sieje, zbiera plony kombajnem) oraz pobiera na nią dopłaty, a granica działki nie została przesunięta nawet o centymetr. Co więcej, działka nie jest zalewana, nie ma na niej ani wody, ani błota. Poniósł już koszty biegłego w kwocie 9.000,00 zł i niezrozumiałe jest dla niego kolejne obciążenie w kwocie 5.000,00 zł. Z uwagi na zmianę przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (od 2026 r.) wystąpił o ustalenie warunków zabudowy.

Rozpatrując zażalenie Kolegium, przywołując przepisy będące podstawą orzekania w sprawie, wskazało, że w jego ocenie w zaskarżonym postanowieniu szczegółowo wyjaśniono przesłanki, jakimi kierowano się przy ustalaniu wysokości nałożonej grzywny i jej celowości. Opisano również czynności poprzedzające wszczęcie postępowania egzekucyjnego, które również należy ocenić jako prawidłowe. Organ pierwszej instancji zbadał wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności stwierdzając, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. W sprawie istotne jest, że podlegająca wykonaniu decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Nowa Słupia z dnia 19.05.2023 r. pozostaje w obrocie prawnym i ma przymiot wykonalności. Wykonanie ww. decyzji nie zostało wstrzymane, a postępowanie egzekucyjne nie zostało zawieszone w jakimkolwiek trybie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego lub też w przepisach szczególnych. Dopóki ww. obowiązek nie zostanie przez zobowiązanego wykonany w całości, organ pierwszej instancji zobligowany jest doprowadzić do jego wykonania, stosując w tym celu przewidziane prawem środki egzekucyjne, w tym również grzywnę w celu przymuszenia.

Uzasadniając wysokość nałożonej grzywny, zdaniem SKO organ egzekucyjny może odwołać się jedynie do zasad celowości i skuteczności podjętych działań. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że z treści art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej, że może się on uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Jak wynika z art. 125 i 126 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego.

W niniejszej sprawie organ nałożył na W. J. grzywnę w wysokości 5.000 zł, podczas gdy jej wysokość w stosunku do osób fizycznych nie może przekraczać 10.000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.). W zaskarżonym postanowieniu szczegółowo wyjaśniono przesłanki, jakimi kierowano się przy ustalaniu wysokości nałożonej grzywny i jej celowości. W tym zakresie organ wskazał na rodzaj robót do wykonania, a także wyraźną niechęć zobowiązanego do ich wykonania. Na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest dopuszczalne badanie zasadności nałożonego obowiązku. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Nowa Słupia w zakresie nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia jest zgodne z obowiązującym stanem prawnym i zaistniałym w sprawie stanem faktycznym. Niemniej - z uwagi na czas trwania postępowania odwoławczego i związany z tym upływ terminu zakreślonego dla strony do wykonania ww. obowiązku (tj. w terminie 14 dni od dnia odebrania niniejszego postanowienia, w terminie 30 dni od dnia odebrania postanowienia) - Kolegium uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji w całości i w to miejsce orzekło ponownie wskazując nowy termin, liczony od doręczenia postanowienia SKO. Zwrócono również uwagę, że Burmistrz Miasta i Gminy Nowa Słupia nie ustalił opłaty za wydanie postanowienia w kwocie 68,00 zł i w konsekwencji nie zastosował art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a., który za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przewiduje pobranie opłaty w wysokości 10% kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68,00 zł. W ocenie Kolegium ustalenie tej opłaty na obecnym etapie postępowania byłoby jednak niekorzystne dla skarżącego, a w konsekwencji godziłoby w zasadę nieorzekania na niekorzyść skarżącego (art. 139 k.p.a.). Dlatego też Kolegium reformując zaskarżone rozstrzygnięcie odstąpiło od obowiązku orzekania w tym zakresie.

W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na ww. postanowienie ŚWINB, W. J. sformułował zarzuty naruszenia:

1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości postanowienia organu I instancji pomimo, że mając na uwadze zakres zaskarżenia, treść uzasadnienia SKO (str.5) gdzie wskazano, że postanowienie będące przedmiotem oceny, cyt. "w zakresie nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia jest zgodne z obowiązującym stanem prawnym i zaistniałym w sprawie stanem faktycznym" takie rozstrzygnięcie rażąco narusza prawo, gdyż rozstrzyga o postanowieniu organu I instancji nie będącym przedmiotem zaskarżenia w takim zakresie, nie zachodziła konieczność rozstrzygania co do istoty i w pewnym zakresie rozstrzygnięto sprawę na jego niekorzyść;

2) art. 119 § 1, art. 121 § 1 i 2 oraz art. 122 § 1 pkt 1 i § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez:

- nieuwzględnienie przy wysokości grzywny jego sytuacji życiowej (wieku, stanu zdrowia, braku stałych środków utrzymania, braku jakichkolwiek oszczędności, wydatkowania już 9000 zł na biegłego, które to środki pochodziły z pożyczek dotychczas niezwróconych) mimo, iż te okoliczności winny być uwzględnione, zaś SKO w Kielcach kierowało się wyłącznie celowością;

- niedoręczenie mu dotychczas tytułu wykonawczego;

- określenie terminu wykonania obowiązku na 30 dni od daty doręczenia postanowienia tylko na podstawie czasu trwania postępowania odwoławczego, na który nie miał wpływu, a zależny był od organów i z tego tytułu nie może ponosić ujemnych skutków prawnych, zaś pominięto takie istotne okoliczności mające wpływ na ten termin jak usunięcie 1110 m3 ziemi i rozplantowanie na powierzchni 2220,4 m2 na grubości około 1 m, wywiezienie lub wypchnięcie ziemi z dna skarpy i obsianie jej trawą, które w ogóle nie zostały wzięte pod uwagę przy uwzględnieniu wyżej wskazanej sytuacji życiowej, a w szczególności możliwości finansowych i braku zdolności kredytowej.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu skargi W. J. wyjaśnił, że decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Nowa Słupia z dnia 19.05.2023 r. wykona i poczynił już w tym zakresie szereg działań, a to:

- przystąpił do wykonania tych prac ziemnych;

- zamówił wykonawcę, lecz z uwagi na awarię jego sprzętu te roboty ziemne przedłużają się;

- wynajęcie innego wykonawcy i usunięcie takich mas ziemi nie jest możliwe w 30 dniach;

- odmówiono mu kredytu z uwagi na brak zdolności kredytowej, bowiem środki pieniężne potrzebne mu są na pokrycie kosztów wykonania ww. decyzji;

- stan jego zdrowia ostatnio znacznie się pogorszył, co wymaga znacznych wydatków finansowych.

Z tych względów zaskarżone postanowienie SKO w Kielcach winno być uchylone. Termin wykonania zobowiązania jest nierealny. Organy tych okoliczności bezzasadnie nie badały, a zatem rozstrzygnięcie jest niesprawiedliwe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności postanowienia SKO.

Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie był fakt, że ostateczną decyzją z dnia 19.05.2023 r. znak: RGKOŚ.6331.6.27.2021 Burmistrz Miasta i Gminy Nowa Słupia nakazał W. J. jako właścicielowi działki o nr ewid. [...]:

1) przywrócenie stanu poprzedniego ww. działki poprzez odtworzenie obniżenia terenu znajdującego się w części działki nr [...] pierwotnie istniejącej doliny, na odcinku od granicy z działką nr [...] do granicy z działką nr [...] (przed zmianą [...]) do uzyskania rzędnych dna jak najbardziej zbliżonych do istniejących obok na działkach: nr [...] - pkt 19 pomiaru niwelacyjnego na wysokości 48,83 m p. p. i nr [...] (przed zmianą nr [...]) - pkt 33 pomiaru niwelacyjnego na wysokości 47,35 m p. p., oraz spadku z północnego-zachodu na południowy-wschód wskazanych w załączniku nr 1 do decyzji, poprzez usunięcie z doliny 1110,0 m3 nawiezionych mas ziemnych;

2) usunięte masy ziemne rozplantować na powierzchni 2220,4 m2 - maksymalnie do grubości 1,0 m, na działce nr [...], na całej szerokości działki, wzdłuż powstałej skarpy przy działce nr [...] - załącznik nr 2 do decyzji;

3) po wywiezieniu/wypchnięciu ziemi z obniżenia dno skarpy obsiać trawą aby uniknąć erozji ziemi;

4) wyżej wskazane prace wykonać w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

Na skutek wniesionego odwołania Kolegium zreformowało powyższą decyzję jedynie w zakresie terminu wykonania obowiązku, ustalając maksymalny termin do dnia 20.04.2024 r.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

W rozpatrywanej sprawie PINB – stosownie do powyższego przepisu oraz wobec faktu, że pomimo upływu wyznaczonego terminu obowiązki określone ostateczną decyzją nie zostały wykonane – skutecznie doręczył zobowiązanemu (w dniu 16.05.2024 r.) upomnienie z 13.05.2025 r., wzywając do wykonania tych obowiązków.

Następnie organ, po ustaleniu że decyzja w dalszym ciągu nie została wykonana, wystawił tytuł wykonawczy z 8.07.2024 r. – doręczony zobowiązanemu (wbrew treści zarzutu skargi) w dniu 15.07.2024 r. – którym wszczął postępowanie egzekucyjne celem wyegzekwowania nałożonego obowiązku – ze wskazaniem na ww. decyzje Burmistrza Miasta i Gminy Nowa Słupia oraz SKO, a także wskazując podstawę prawną obowiązku, to jest art. 234 ustawy z dnia 20.07.2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.), oraz jego treść.

Generalną zasadą wyrażoną w art. 29 § 1 u.p.e.a. jest to, że organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Na organie egzekucyjnym ciąży obowiązek doprowadzenia do realizacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponieważ zobowiązany, pomimo wystawionego upomnienia (doręczonego skarżącemu), nie wykonał nałożonych obowiązków, organ egzekucyjny nie tylko był uprawniony ale i zobowiązany do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, a w jego ramach do zastosowania wszystkich niezbędnych środków mających na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z ww. decyzji. Jedynym sposobem uniknięcia dalszego prowadzenia egzekucji jest wykonanie przez zobowiązanego objętego tytułem wykonawczym obowiązku.

Zastosowana w postanowieniu Burmistrza Miasta i Gminy Nowa Słupia, utrzymanym (za wyjątkiem terminu do uiszczenia grzywny) w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem, grzywna w celu przymuszenia jest jednym ze środków egzekucyjnych stosowanych w toku postępowania egzekucyjnego w administracji. Nakłada się ją, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a). Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Znajduje ona zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym polegających na braku działania (czyli zaniechaniu, znoszeniu) lub pewnym działaniu. Przepisy u.p.e.a., w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dopuszczają zastosowanie w praktyce dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia (art. 119) oraz wykonania zastępczego (art. 127). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasady racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasady niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Stosownie do treści art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje przewidziane w ustawie środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Co do zasady przyjmuje się, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego. Ponadto, w razie wykonania obowiązku grzywna może zostać zwrócona w części (75%) lub w całości (art. 126 u.p.e.a.), albo – gdy nie została zapłacona lub ściągnięta – podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji – czy poniesie koszty nałożonej grzywny. W przypadku wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi. Poza tym koszt wykonania zastępczego może być wielokrotnie wyższy niż wykonanie czynność osobiście przez zobowiązanego.

W niniejszej sprawie organy obu instancji, dokonując wyboru środka egzekucyjnego, właściwie zastosowały grzywnę w celu przymuszenia, prawidłowo motywując wybór tego środka i spełniając wszystkie wymogi określone w u.p.e.a. Poczynione w tym zakresie ustalenia oraz dokonana ocena nie noszą cech dowolności. Właściwie została umotywowana także przyjęta wysokość grzywny. Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Orzeczona została zatem grzywna w połowie tej wysokości, a organy umotywowały takie jej określenie charakterem i rozmiarem nałożonych obowiązków, znacznym okresem jaki upłynął od terminu wykonania (20.04.2024 r.), co świadczy o niechęci zobowiązanego do realizacji obowiązków. Organ I instancji zauważył również, że skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego terenu.

Podkreślenia wymaga, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Grzywna, jak słusznie zwróciły uwagę organy, winna być zatem dolegliwa jeśli ma być skuteczna. Nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Powoływana w skardze sytuacja majątkowa i zdrowotna zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie jedynie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1822/10). Nie znajduje podstaw uzależnianie wysokości wymierzanej grzywny w celu przymuszenia od możliwości finansowych osoby zobowiązanej, czy też jej sytuacji osobistej lub zdrowotnej, tym bardziej, że może się ona uwolnić od zapłacenia nałożonej grzywny wykonując ciążący na niej obowiązek (wyrok NSA z 14.11.2019 r., sygn. II OSK 3267/17). Skarżący sam zresztą podnosi w skardze, że zaskarżoną decyzję wykona i podjął już w tym zakresie szereg działań, które wymienił. Świadczy to o tym, że posiada taką realną możliwość. Na dzień orzekania przez organy termin wykonania obowiązków był jednak znacznie przekroczony. Skarżący dysponował zatem znaczną ilością czasu na podjęcie działań. Z drugiej strony, jak wyżej podniesiono, w razie wykonania obowiązku grzywna może zostać zwrócona w części lub w całości, albo – gdy nie została zapłacona lub ściągnięta – podlega umorzeniu.

Co się zaś tyczy wydania przez Kolegium postanowienia o charakterze reformatoryjnym, było to motywowane koniecznością określenia nowego terminu wykonania obowiązków, czego nie można uznać za niekorzystne dla skarżącego. Poza tym SKO, w celu nieorzekania na niekorzyść, odstąpiło od określenia opłaty za wydanie postanowienia mimo uchybienia w tym zakresie po stronie organu I instancji, polegającego na niezastosowaniu art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. W szczególności organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, stwierdzając że skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego i celem przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku rozstrzygnęły w przedmiocie nałożenia grzywny w wysokości zgodnej z przepisami, której realna dolegliwość będzie bodźcem do wykonania w całości nałożonego obowiązku. Procedurę nakładania grzywny zastosowano prawidłowo, ponieważ do zobowiązanego skierowano najpierw upomnienie (art. 15 u.p.e.a.). Prawidłowo w niniejszym przypadku wystawiono również tytuł wykonawczy, właściwie określając w nim niewykonany obowiązek (art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.). Ponadto, prawidłowo zawarto w postanowieniu o nałożeniu grzywny wezwanie do zapłaty grzywny i do wykonania – w zakreślonym w zaskarżonym postanowieniu terminie – obowiązku nałożonego ww. decyzją (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Organy w sposób niewadliwy dokonały subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do przewidzianych w art. 119, art. 121 § 2 oraz art. 122 u.p.e.a. przesłanek nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Brak jest zatem podstaw by przyjąć, że proces stosowania tych regulacji przebiegł nieprawidłowo i zarazem, aby wieńczące go zaskarżone postanowienie było wadliwe.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.