Pismo zamiast decyzji o kontroli studni. WSA nakazał rozpatrzyć wniosek o dokumenty

Wnioskiem z 10 marca 2026 r., . G. (dalej: "strona" lub "skarżąca) wystąpiła do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. (dalej: "organ") w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p.") o udostępnienie w formie elektronicznej informacji publicznej obejmującej w szczególności :

1.kopii dokumentu wskazanego w protokole kontroli nr [...] jako protokół wykonania studni z dnia 21 kwietnia 2020 r., który stanowił podstawę ustalenia głębokości studni,

2. kopii dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu, które zostały okazane lub przedstawione w toku czynności kontrolnych przez kontrolowany podmiot i stanowiły podstawę ustaleń zawartych w protokole kontroli,

3. kopii dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas kontroli,

4. kopii innych dokumentów zgromadzonych przez organ w związku z przeprowadzeniem kontroli, które stanowiły podstawę ustaleń zawartych w protokole kontroli nr [...].

W odpowiedzi z 26 marca 2026 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie przekazało skarżącej zanominizowaną dokumentację zdjęciową wykonaną podczas czynności kontrolnych, stanowiącą załącznik do protokołu. Jednocześnie wskazano, że pozostała dokumentacja znajdująca się w posiadaniu Zarządu ma charakter prywatny i nie stanowi informacji publicznej. Ponadto, organ zakończył czynności kontrolne wobec podmiotu, nie prowadzi dalszych działań w sprawie i nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Pismem z 27 marca 2026 r. uzupełnionym 12 kwietnia 2026 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu zarzucając m.in., że w ustawowym terminie nie otrzymała żądanych informacji, ponadto organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o: stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 10 marca 2026 r. w określonym przez Sąd terminie, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że zakres żądania obejmował nie tylko informacje publiczne, lecz również dokumenty o charakterze wewnętrznym bądź prywatnym, które nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto część żądanych informacji miała charakter przetworzony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Należy wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2002r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.), która konkretyzuje konstytucyjne prawo do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

W myśl art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (ust.1).

Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2).

Z kolei, stosownie do art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2) wglądu do dokumentów urzędowych;

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (ust. 1).

Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2).

Z kolei, w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje co do zasady bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei, w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Zatem organ do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej, powinien udzielić pisemnej odpowiedzi wyjaśniającej, że nie jest w posiadaniu informacji. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 10 marca 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej, doręczonego organowi pocztą elektroniczną w tym samym dniu.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że podmiot, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji, co do zasady jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje właściwych czynności przewidzianych w art. 13, art. 14, lub art. 16 u.d.i.p. W kontrolowanej sprawie organ wprawdzie zareagował na wniosek skarżącej, ale po pierwsze uczynił to po upływie ustawowego 14 dniowego terminu, a ponadto odpowiedź organu z 26 marca 2026 r. również nie czyni zadość wymogom ww. przepisów u.d.i.p. Słusznie zarzuca skarżąca, że odmowa udzielenia informacji publicznej powinna mieć formę decyzji, a nie zwykłego pisma. Stanowisko organu w tej sprawie nie jest jasne i wymyka się spod kontroli Sądu. Organ powołuje się na różne okoliczności, ale żadnej nie wyjaśnia i nie uzasadnia w wymaganej formie decyzji odmowy udzielenia informacji. Nie wiadomo zatem co stanowi, a co nie stanowi informacji publicznej, a jeśli jest to informacja publiczna to jakie przeszkody uniemożliwiają jej udostępnienie.

W odpowiedzi na skargę jest również mowa o informacji przetworzonej, ale z niczego nie wynika, że żądane informacje miały taki charakter, a z akt sprawy nie wynika ponadto, aby organ wzywał skarżącą do wykazania szczególnego interesu publicznego w ich pozyskaniu. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Jak wynika jednak z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna jest informacją przetworzoną, prawo do jej uzyskania przysługuje tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W tym stanie rzeczy skarga okazała się uzasadniona, wobec czego Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem, a ponadto stwierdził bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa przyjmując, że udzielona skarżącemu odpowiedź nieznacznie przekroczyła 14 dniowy termin, o którym mowa w ww. przepisach u.d.i.p., a ponadto nie była wyrazem złej woli organu lub szykanowania skarżącej. W tym zakresie jak i co do wymierzenia organowi grzywny skargę oddalono jako bezzasadną w tym zakresie.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 200 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 100 zł obejmujące wpis od skargi.