Sąd uchylił decyzję kolegium w sprawie umorzenia opłat za parkowanie w strefie

Zaskarżoną decyzją z 13 lutego 2026 r., nr SKO.FE/41.4/225/2025/18306, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach - po rozpatrzeniu odwołania D. S. (dalej: Strona, Skarżący) od decyzji nr [...], z 23 października 2025 r., wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K., w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu opłat dodatkowych wraz z kosztami upomnienia w łącznej wysokości 8.032,00 zł z tytułu parkowania pojazdu o nr rej. [...] w Strefie Płatnego Parkowania Miasta K. bez uiszczenia opłat za parkowanie (40 zdarzeń w okresie od 4 marca 2024 r. do 28 sierpnia 2024 r.) – zreformowało pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dale:j k.p.a.) w związku z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1483 ze zm.; dalej: u.f.p.).

Stan faktyczny przedstawiał się następująco:

Skarżący był użytkownikiem pojazdu, który w okresie od 4 marca do 28 sierpnia 2024 r. został ujawniony w Strefie Płatnego Parkowania bez uiszczenia wymaganych opłat. Łącznie organ przyjął 40 zdarzeń. Z tego tytułu powstały opłaty dodatkowe wraz z kosztami upomnień w łącznej wysokości 8.032 zł. Skarżący wskazywał, że nie uiścił opłaty za kolejne sześć miesięcy Parkingowej Karty Mieszkańca wskutek przeoczenia. Podnosił, że był to pierwszy taki przypadek, że pozostawał w przekonaniu o prawidłowym wykonywaniu obowiązków, a o problemie dowiedział się dopiero po otrzymaniu upomnienia. Wskazywał także na brak skutecznych, bieżących powiadomień o wygaśnięciu karty i o pierwszym naruszeniu.

Organ pierwszej instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy wskutek kasacyjnej decyzji SKO z 8 maja 2025 r., nr [...], odmówił umorzenia należności. W toku postępowania żądał uzupełnienia danych dotyczących sytuacji rodzinnej i majątkowej, a następnie uznał przedłożone dokumenty za niewystarczające.

W odwołaniu Strona zarzuciła naruszenie zasad procesowych wnosząc o uchylenie w całości decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zawnioskowała o nakazanie przeprowadzenia wszechstronnego i rzetelnego postępowania wyjaśniającego, obejmującego w szczególności: analizę funkcjonowania rozszerzonej Strefy Płatnego Parkowania od dnia 1 grudnia 2023 r., ocenę praktyki informowania mieszkańców o upływie ważności karty mieszkańca i o naliczeniu pierwszych opłat dodatkowych, ustalenie przyczyn oraz mechanizmu kaskadowego narastania należności wobec Strony w okresie marzec - sierpień 2024 r., ocenę wpływu zaniechań informacyjnych i organizacyjnych po stronie organu na powstanie i skalę zobowiązań, ponowną ocenę sytuacji osobistej i ekonomicznej Strony przez pryzmat art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p., dokonanie prawidłowej wykładni i zastosowanie art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p.

Zaskarżoną decyzją SKO uchyliło decyzję organu pierwszej instancji, umorzyło 6.600 zł opłat dodatkowych i 16 zł kosztów upomnienia; odmówiło umorzenia 1.400 zł odpowiadających siedmiu opłatom po 200 zł oraz dalszych 16 zł kosztów upomnienia. Kolegium przyjęło, że znaczenie miały: początkowy okres obowiązywania nowych zasad parkowania, późne wystawienie upomnienia, uruchomienie powiadomień o kończącej się ważności karty dopiero w drugim półroczu 2024 r. oraz obowiązki samego użytkownika drogi. Jednocześnie uznało, że "uzasadniony czas" na podjęcie działań informacyjnych wynosił 14 dni od pierwszego zdarzenia i na tej podstawie pozostawiło po stronie skarżącego siedem opłat.

Kwestionując powyższą decyzję ostateczną w części dot. pkt 3 tj. w zakresie, w jakim SKO odmówiło umorzenia ponad kwotę 100 zł tytułem opłaty za jedno zdarzenie parkowania pojazdu w Strefie Płatnego Parkowania Miasta K. oraz ponad koszt upomnienia z 30 lipca 2024 r. w wysokości 16 zł Skarżący wniósł skargę żądając jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania.

Zarzucił naruszenie przepisów:

- procesowych: polegające na pominięciu w rozumowaniu i niewyjaśnieniu, dlaczego organ odwoławczy - odwołując się do hipotezy niezwłocznego powiadomienia jako elementu uzasadnienia odmowy ulgi - przyjął do pozostawienia po stronie Skarżącego opłatę dodatkową w stawce 200 zł, a nie w stawce obniżonej 100 zł przewidzianej w Tabeli Opłat za Postój Pojazdów w Śródmiejskiej Strefie Płatnego Parkowania (Strefa A) oraz w Strefie Płatnego Parkowania (Strefa B) stanowiącą załącznik nr 2 do uchwały NR [...] Rady Miasta K. z dnia 27 lipca 2023 r., właściwej w przypadku uregulowania opłaty dodatkowej w terminie do 7 dni od dnia postoju, co skutkowało brakiem wykazania przesłanek przyjęcia stawki 200,00 zł oraz brakiem podstaw do odmowy umorzenia należności - w zakresie opłaty - ponad 100,00 zł; brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia w zaskarżonej części, polegające na przyjęciu bez wskazania obiektywnych kryteriów i bez oparcia w ustaleniach faktycznych, że "uzasadniony czas na podjęcie działań informacyjnych" wynosi 14 dni od wystąpienia pierwszego zdarzenia, oraz na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji, dlaczego granica ta ma stanowić podstawę pozostawienia do zapłaty należności za siedem zdarzeń parkowania, mimo że organ równocześnie przyjął, iż powiadomienie po pierwszym zdarzeniu zapobiegłoby kolejnym naruszeniom; niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego w niniejszej sprawie organ odwoławczy odmówił umorzenia należności odpowiadającej aż siedmiu opłatom dodatkowym (przy jednoczesnym przyjęciu, że powiadomienie po pierwszym zdarzeniu zapobiegłoby kolejnym naruszeniom), podczas gdy w analogicznej sprawie, zakończonej decyzją z 23 stycznia 2025 r., nr [...], SKO przyjęło za proporcjonalne pozostawienie do zapłaty wyłącznie opłaty dodatkowej za jedno zdarzenie parkingowe oraz kosztu upomnienia, nie wskazując relewantnych różnic faktycznych ani prawnych, uzasadniających tak odmienne miarkowanie zakresu ulgi;

- materialnych poprzez niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie granic uznania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało dotychczasowe argumenty i zawnioskowało o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja/ postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Z powyższego więc wynika, że jedynym kryterium rozpoznania sprawy jest zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, jej legalność. Przedmiotem kontroli jest reformatoryjna decyzja SKO w przedmiocie ulgi w spłacie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym.

Na wstępie stwierdzić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 64 ust. 1 u.f.p. pozostaje decyzją uznaniową. Uznanie nie oznacza dowolności. Organ musi najpierw ustalić, czy zachodzi jedna z ustawowych przesłanek, a następnie w sposób konkretny i kontrolowalny wyważyć interes zobowiązanego, interes publiczny oraz – przy umorzeniu częściowym – uzasadnione względy społeczne lub gospodarcze. Wynik tego ważenia powinien być przedstawiony w uzasadnieniu.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W myśl art. 13f ust. 1 tej ustawy za nieuiszczenie opłat pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość i sposób pobierania określa rada gminy (art. 13f ust. 2). Obowiązek ten powstaje z mocy prawa i co do zasady nie zależy od winy zobowiązanego.

Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest jednak ustalenie samego obowiązku zapłaty opłat dodatkowych, lecz dopuszczalność zastosowania ulgi w ich spłacie. Należności z tego tytułu stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Art. 64 ust. 1 pkt 2 tej ustawy dopuszcza umorzenie należności w całości albo w części, odroczenie terminu lub rozłożenie na raty, jeżeli przemawia za tym ważny interes zobowiązanego lub interes publiczny, a w przypadku częściowego umorzenia także uzasadnione względy społeczne lub gospodarcze.

Przepisy postępowania wymagają, aby organ działał na podstawie prawa i w interesie publicznym (art. 6 i 7 k.p.a.), prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie (art. 8 k.p.a.), należycie informował stronę (art. 9 k.p.a.), wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocenił dowody zgodnie z art. 80 k.p.a., a w uzasadnieniu wskazał fakty, dowody, przyczyny odmowy wiarygodności oraz wyjaśnienie podstawy prawnej (art. 107 § 3 k.p.a.).

Oceniając w tych ramach argumenty zarzutów skargi należało stwierdzić ich zasadność. Zarzut braku wyjaśnienia stawki 200 zł jest zasadny. Kolegium przyjęło hipotetyczny model, zgodnie z którym wcześniejsze powiadomienie Skarżącego po pierwszym zdarzeniu doprowadziłoby do przerwania dalszych naruszeń. Założenie to stało się istotnym elementem miarkowania zakresu ulgi. Skoro jednak organ odwoławczy odwołał się do szybkiej reakcji zobowiązanego, powinien był rozważyć także konsekwencje przewidzianego w prawie miejscowym obniżenia opłaty dodatkowej do 100,00 zł w razie uiszczenia jej w terminie do 7 dni.

Nie chodzi o przyjęcie, że Strona nabyła automatyczne prawo do zastosowania stawki obniżonej po upływie terminu. Chodzi o obowiązek organu wyjaśnienia, dlaczego w ramach uznania administracyjnego – przy przyjęciu szybkiego powiadomienia jako punktu odniesienia – pozostawiono siedem należności w wysokości 200 zł każda, a nie rozważono wariantu odpowiadającego racjonalnej reakcji po otrzymaniu informacji. Brak takiego wywodu narusza art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. i mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Podobnie należało ocenić zarzut arbitralnego terminu 14 dni jako zasadny. Zaskarżona decyzja nie wskazuje, z jakich ustaleń faktycznych, parametrów organizacyjnych systemu, norm prawnych lub utrwalonej praktyki wynika właśnie czternastodniowy okres. Nie wyjaśnia również, dlaczego okres ten ma prowadzić do pozostawienia siedmiu opłat, skoro pierwsze zdarzenie wystąpiło 4 marca 2024 r., a kolejne zdarzenia następowały w różnych odstępach czasu.

Organ mógł posłużyć się oceną hipotetyczną, lecz musiał ujawnić jej kryteria. W szczególności powinien określić, czy "14 dni" oznacza czas na techniczne wygenerowanie informacji, czas doręczenia, czas na reakcję zobowiązanego czy granicę odpowiedzialności za kolejne zdarzenia. Bez tego przyjęta cezura ma charakter arbitralny i nie pozwala odtworzyć toku rozumowania.

Zarzut niewyjaśnienia pozostawienia siedmiu opłat także uznano za zasadny. Organ ustalił, że brak wcześniejszego powiadomienia przyczynił się do kumulacji należności i że powiadomienie po pierwszym zdarzeniu mogło zapobiec kolejnym naruszeniom. Nie wyjaśnił jednak logicznie, dlaczego mimo tego pozostawił po stronie skarżącego należność odpowiadającą aż siedmiu zdarzeniom. Między ustaleniem przyczyny narastania długu a końcowym zakresem odmowy ulgi brak jest ogniwa rozumowania.

W decyzji uznaniowej organ powinien wskazać, jakie okoliczności przemawiają za pozostawieniem każdej z siedmiu opłat, czy znaczenie ma chronologia zdarzeń, odstępy między nimi, data możliwego powiadomienia, zachowanie Skarżącego po uzyskaniu informacji albo wysokość należności. Samo wskazanie, że organ rozpoznał sprawę indywidualnie, nie zastępuje takiej analizy.

Również zarzut nierównego potraktowania spraw porównywalnych należało uznać za zasadny w zakresie braku wyjaśnienia. Wcześniejsza decyzja tego samego organu nie wiązała Kolegium formalnie i nie tworzyła prawa do identycznego rozstrzygnięcia. Jednak powołanie przez Stronę sprawy porównywalnej uruchamiało obowiązek jej zbadania, jeżeli mogła ona wskazywać na stosowanie przez organ odmiennych kryteriów miarkowania ulgi. Odpowiedź na skargę wskazuje jedynie, że w sprawie porównawczej chodziło o jeden miesiąc, a w niniejszej o sześć miesięcy. Sama różnica w długości okresu nie wyjaśnia, dlaczego proporcjonalne było pozostawienie jednej opłaty w jednej sprawie, a siedmiu w drugiej. Organ powinien był wskazać relewantne różnice dotyczące m.in. liczby zdarzeń, zachowania strony, skuteczności informacji, sytuacji majątkowej oraz momentu powiadomienia. Brak tej analizy narusza art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p. jest częściowo zasadny. Organ prawidłowo przyjął, że obowiązek zapłaty opłat dodatkowych wynika z ustawy i że interes publiczny obejmuje zapewnienie wykonywania obowiązków związanych z korzystaniem ze strefy płatnego parkowania. Nie można jednak utożsamiać interesu publicznego wyłącznie z interesem fiskalnym gminy. Obejmuje on również rzetelne, proporcjonalne i budzące zaufanie działanie administracji. W sprawie ujawniono szczególne okoliczności: początkowy okres obowiązywania rozszerzonego systemu, brak bieżącego indywidualnego powiadomienia, wielomiesięczne skumulowanie należności, późne skierowanie upomnienia oraz przyjęcie przez sam organ, że wcześniejsza informacja mogła przerwać dalszy ciąg zdarzeń. Okoliczności te mogły uzasadniać częściowe umorzenie na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b u.f.p. Organ dostrzegł je, lecz nie przełożył ich w sposób dostatecznie logiczny i proporcjonalny na zakres ulgi.

Nie jest rolą Sądu ustalenie, czy ostatecznie należy pozostawić jedną opłatę, siedem opłat czy inną kwotę. Wada polega na tym, że organ nie wykazał, iż właśnie przyjęty zakres odmowy wynika z prawidłowego zastosowania przesłanek ustawowych. W konsekwencji doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego rozumianego jako wybór rozstrzygnięcia bez ujawnienia i racjonalnego zastosowania kryteriów.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego sytuacji majątkowej Strony i kosztów upomnienia to Sąd nie podziela przedstawionych argumentów Skarżącego, że sama jego sytuacja majątkowa nakazywała umorzenie należności. Materiał wskazuje na dochód gospodarstwa domowego około 10.000 zł miesięcznie, posiadanie nieruchomości oraz zobowiązań kredytowych, lecz ocena tych danych należy do organu w ramach uznania. Nie można jednak pominąć sytuacji majątkowej, jeżeli organ powołuje ją jako argument przeciwko uldze; powinien wówczas jasno wskazać, jakie konkretne wartości przyjął i jaki wpływ miały one na zakres odmowy.

Analogicznie, koszty upomnienia nie mogą być pozostawione bez indywidualnej oceny. Jeżeli opóźnienie w podjęciu działań informacyjnych i kumulacja należności zostały uznane za okoliczności przemawiające za ulgą, organ powinien wyjaśnić, dlaczego te same okoliczności nie uzasadniają umorzenia kosztu upomnienia albo dlaczego koszt ten pozostawiono tylko w określonej części.

Stwierdzone uchybienia nie ograniczają się do polemiki z oceną celowości rozstrzygnięcia. Dotyczą podstawowego elementu decyzji: wyjaśnienia, dlaczego przy przyjętych przez organ ustaleniach odmowa objęła siedem opłat po 200 zł oraz koszt upomnienia. Brak ustalenia kryteriów 14-dniowej cezury, brak rozważenia stawki obniżonej i brak porównania z powołaną sprawą uniemożliwiają kontrolę, czy organ prawidłowo zastosował art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu organ powinien uzupełnić ustalenia, rozważyć wszystkie wskazane okoliczności, jednoznacznie określić kryteria miarkowania ulgi oraz wyjaśnić wybór końcowego zakresu należności pozostawionej do zapłaty. Organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z wyroku, stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Konkludując zatem skarga zasługuje na uwzględnienie w zaskarżonej części. Kolegium prawidłowo dostrzegło, że sposób działania systemu i opóźniona informacja miały znaczenie dla narastania zadłużenia, lecz nie wyjaśniło w sposób wymagany przez art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., dlaczego okoliczności te uzasadniały pozostawienie siedmiu opłat w pełnej stawce 200 zł oraz kosztu upomnienia.

W konsekwencji decyzja w zaskarżonej części podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.