Sąd uchylił decyzje o zasiłku dla bezrobotnego, spór o długość okresu ubezpieczenia

1.1. Decyzją z 3 kwietnia 2026 r. Starosta Powiatu Miechowskiego przyznał S. G. (dalej "skarżący") prawo do zasiłku dla bezrobotnych od 16 czerwca 2025 r. do 12 grudnia 2025 r. w wysokości przewidzianej w art. 224 ust. 1 ustawy z 20 marca 2025 r. rynku pracy i służbach zatrudnienia (Dz. U. z 2025 r., poz. 620 ze zm.; dalej jako "ustawa"). Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 218 ust. 1 pkt 3, art. 224 ust. 1, art. 225 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W motywach decyzji organ wyjaśnił, że skarżący spełnił przesłankę warunkującą uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, o której jest mowa w art. 218 ust. 1 ustawy z uwagi na świadczenie usług wymienionych w punkcie trzecim tego przepisu przez wymagany okres. Dalej zaś organ stwierdził, że skarżący spełnił warunki przewidziane w art. 224 ust. 1 ustawy ponieważ "posiada okres uprawniający do zasiłku 15 lat, 9 miesięcy i 20 dni" (s. 2 decyzji; k. 18 akt administracyjnych, t. 1).

1.2. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł zarzuty:

1) błędnego ustalenia stanu faktycznego polegającego na nieprawidłowym przyjęciu okresu uprawniającego do zasiłku w wymiarze wskazanym w decyzji, podczas gdy rzeczywisty okres – wynikający z posiadanej dokumentacji – przekracza 20 lat;

2) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dokumentów potwierdzających okres uprawniający do zasiłku;

3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający kontrolę toku rozumowania organu, tj. brak wskazania:

- jakie okresy zostały zaliczone;

- jakie pominięte;

- w jaki sposób dokonano ich wyliczenia;

4) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez wydanie decyzji nieprzejrzystej i nieweryfikowalnej dla strony.

Do odwołania załączył kserokopie szeregu pism (zaświadczeń ZUSS i z Urzędu Pracy), które miały wykazać, że okres uprawniający do zasiłku przekraczał 20 lat.

1.3. Decyzją z 21 maja 2026 r. Wojewoda Małopolski (nr WP-VII.8641.96.2026) utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy zwrócił uwagę, że spór w sprawie sprowadza się do ustalenia okresu uprawniającego do zasiłku, od którego zależy to, czy w sprawie znalazłby zastosowanie art. 224 ust. 2 ustawy. Przepis ten przewiduje bowiem, że w przypadku, gdy okres ten wynosi co najmniej 20 lat, bezrobotny uprawniony jest do zasiłku w wysokości 120% kwoty zasiłku określonego w art. 224 ust. 1 ustawy.

Dalej Wojewoda Małopolski stwierdził, że organ pierwszej instancji zaliczył do okresu uprawniającego do zasiłku wymienione enumeratywnie określone okresy. Wyliczenie organu odwoławczego zawierało w każdym punkcie dane pracodawców, okres zatrudnienia oraz dokument, z którego powyższe fakty miały wynikać. Następnie, w podobny sposób Wojewoda wyliczył okresy, których organ pierwszej instancji miał skarżącemu nie zaliczyć. Zaznaczył przy tym końcowo, że obowiązek udokumentowania okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych został nałożony na osobę ubiegającą się o to świadczenia, co miało wynikać z treści art. 55 ust. 5 ustawy.

Podał, że dołączone do odwołania kserokopie zaświadczeń ZUS dotyczą tylko potwierdzenia przebiegu ubezpieczenia społecznego oraz okresów przerw w opłacaniu składek bez wskazania ich podstawy. Zaświadczenia potwierdzają przebieg ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego jako pracownik w firmach: I., D. sp. z o.o., G. sp. z o.o., R. sp. z o.o. i znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy i są potwierdzone świadectwami pracy. Natomiast okresy pobierania zasiłku dla bezrobotnego są wliczane do okresu pracy wymaganego do nabycia uprawnień pracowniczych, są brane przy ustalaniu dodatkowego stażu, wysługi lat ale nie uprawniają do wyższego okresu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych.

2.1. W skardze wywiedzionej od powyższej decyzji skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego przedłożonego skarżącego wraz z odwołaniem oraz wadliwe, arbitralne przyjęcie, że dokumenty te są "spóźnione" z powołaniem się na art. 55 pkt 5 ustawy, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje prekluzja dowodowa, a organ drugiej instancji ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy zgromadzony do dnia wydania decyzji;

- wewnętrznej sprzeczności zaskarżonej decyzji polegającej na tym, że organ z jednej strony odmawia mocy dowodowej zaświadczeniom ZUS jako złożonym po terminie rejestracji, a z drugiej strony – na podstawie tych samych dokumentów – wprowadza do treści rozstrzygnięcia (str. 4 decyzji) nowy okres zatrudnienia w Kancelarii Prawnej w Krakowie (01.03.2019 r. - 29.02.2020 r.), co świadczy o niekonsekwentnej ocenie materiału dowodowego i narusza art. 80 k.p.a.;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez całkowite niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji motywów faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ, dokonując tzw. "wyzerowania" (zapis 00,00) udokumentowanego oficjalnym zaświadczeniem ZUS okresu ubezpieczenia pracowniczego w Kancelarii Prawnej w Krakowie, co uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę instancyjną i sądową toku rozumowania organu;

- art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polegające na nieprzeprowadzeniu samodzielnej oceny nowych dowodów przedstawionych w odwołaniu;

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, przejawiające się w odmowie przedstawienia stronie jasnych i weryfikowalnych podstaw obliczenia świadczenia oraz przerzuceniu na stronę negatywnych konsekwencji wynikających z niepełnej oceny materiału dowodowego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

2.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając w jej motywach, z niewielkimi zmianami redakcyjnymi, treść swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

3.1. Skarga podlegała uwzględnieniu.

3.2. W art. 15 k.p.a. ustanowiono zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty. Jednocześnie w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest organem merytorycznym, którego powinnością jest w całości ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą uprzednio przez organ pierwszej instancji.

Z art. 107 § 3 k.p.a. wynika zaś, że uzasadnienie rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej) powinno wyczerpująco informować stronę o motywach, którymi kierował się organ załatwiając sprawę, odzwierciedlać tok rozumowania organu, a w szczególności powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest jednym z niezbędnych elementów decyzji. Proces rozumowania organu, wnioski dotyczące oceny dowodów oraz argumenty przemawiające za przyjęciem określonego stanowiska, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia tak, by adresat – a nadto sąd dokonujący kontroli legalności aktu – mieli możliwość zapoznania się nie tylko ze stwierdzeniem organu ale również z analizą, jaką organ przeprowadził w stosunku do każdego z dowodów i przyczyn, dla których niektóre dowody zostały uznane za wiarygodne, a innym odmówiono wiarygodności. Pamiętać przy tym należy, że przywołany przepis realizuje wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Tym samym prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie orzeczenia stanowi zasadniczy element oddziaływania na stronę, tak aby wzbudzić w niej przekonanie co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, jeżeli organ przykładowo pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostaje w sprzeczności także z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

W związku z powyższym, do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi, wówczas gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, albo gdy mimo formalnej poprawności jego treści – ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów – nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie.

3.3.1. Powyżej przedstawione uwagi i rozważania są o tyle istotne dla kontrolowanej sprawy, że z motywów decyzji organu pierwszej instancji w żaden sposób nie wynika to, w jaki sposób ustalił on okoliczność zasadniczą dla załatwienia sprawy, tj. łączną długość okresów wymienionych w art. 224 ust. 2 ustawy. Organ stwierdził, że wynosiła ona 15 lat, 9 miesięcy i 20 dni – a co za tym idzie, dla określenia wysokości zasiłku dla bezrobotnego zastosował stawki przewidziane w art. 224 ust. 1 ustawy. Według skarżącego natomiast, łączna długość jego okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnego wynosiła przeszło 20 lat – stąd też uprawniony był do otrzymywania tegoż zasiłku w wysokości 120% stawki wskazanej przez organ (art. 224 ust. 2 ustawy). W tej, kluczowej dla sprawy kwestii, całość wypowiedzi organu pierwszej instancji zamyka się w następującym stwierdzeniu: "Ponieważ spełnia Pan warunki określone w art. 224 ust. 1, tj. posiada okres uprawniający do zasiłku 15 lat, 9 miesięcy i 20 dni, to przysługuje Panu zasiłek w wysokości 100% wysokości zasiłku podstawowego przez okres 180 dni." (s. 2 decyzji; k. 18 akt administracyjnych, t. 1). Nie trzeba szczególnej wnikliwości żeby zauważyć, że organ nie wymienił dowodów, na podstawie których ustalił wspomniany okres, a tym bardziej nie wyjaśnił, w jaki sposób okres ten wyliczył. W obszernych, liczących ponad 200 stron aktach administracyjnych znajdują się różne dowody, których ocena i analiza oraz stosowna prezentacja wywiedzionych wniosków - obciążała organ rozstrzygający sprawę. Takich ocen organ nie zaprezentował, a zaniechanie to świadczy o tym, że organ pierwszej instancji, formułując treść uzasadnienia swojej decyzji, w najmniejszym nawet stopniu nie spełnił wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. – w a konsekwencji uchybił również zasadom wyrażonym w art. 11 oraz art. 8 k.p.a. W żaden sposób oceniane uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie daje odpowiedzi na pytania, jakimi dowodami posłużył się organ, ani w jaki sposób doszedł do takich, a nie innych wniosków. Pamiętać również należy, że zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast w świetle zasady swobodnej oceny dowodów, przewidzianej w art. 80 k.p.a., organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Brak uzasadnienia w tym zakresie jednoznacznie prowadzi do wniosku, że organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w istocie nie przeprowadził, a przez to naruszył także wspomniane powyżej przepisy.

3.3.2. Próbę zobrazowania okresu uprawniającego skarżącego do zasiłku dla bezrobotnych podjął organ drugiej instancji - w motywach swojej decyzji stwierdzając: "W Pana przypadku organ I instancji zaliczył Panu do okresu uprawniającego do zasiłku następujące okresy (...)" (s. 3-4 decyzji; t. 2 akt administracyjnych, karty nienumerowane). Następnie, w punktach wymienił pracodawców skarżącego oraz okres zatrudnienia. W tym zakresie opis dowodów przyjął następującą formę: "świadectwo pracy z (data)". Organ odnotował także dwa okresy prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej, przy czym co do pierwszego, jako dowód wskazał wydruk z CEIDG, a w odniesieniu do drugiego - nie wskazał żadnego dokumentu. Na podstawie pisma ZUS z 24 czerwca 2025 r. stwierdził natomiast, że we wskazanym okresie Skarżący wykonywał umowę zlecenia.

Ponadto, według organu odwoławczego, organ pierwszej instancji miał nie zaliczyć do okresu uprawniającego do zasiłku okresu pobierania "renty inwalidzkiej, rehabilitacyjnej lub szkoleniowej" oraz okresu zatrudnienia w kancelarii prawnej.

W ocenie Sądu, daleko idących uchybień organu pierwszej instancji zaprezentowanych w punkcie 3.3.1. uzasadnienia, organ drugiej instancji nie mógł sanować poprzez próbę wyliczenia za Starostę Powiatu Miechowskiego okresów, o których jest mowa w art. 224 ust. 2 ustawy. Jakkolwiek, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ ten rozpatruje merytorycznie całość sprawy i wydaje co do niej własne rozstrzygnięcie – o jej realizacji decyduje to, czy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla tegoż rozstrzygnięcia. Wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dwukrotne rozpatrzenie sprawy oznacza zatem obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego i zaprezentowania w uzasadnieniu jego wyników. Tym samym zasada dwuinstancyjności zostaje naruszona wówczas, gdy czynności organu drugiej instancji przestają mieć charakter uzupełniający, a w istocie zastępują postępowanie wyjaśniające, którego organ pierwszej instancji w zasadniczej dla rozstrzygnięcia kwestii nie przeprowadził albo przynajmniej nie dał temu żadnego możliwego do skontrolowania wyrazu w uzasadnieniu wydanej decyzji. Tym samym, nie jest rzeczą organu odwoławczego zastępowanie organu pierwszej instancji – tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – w której organ odwoławczy w istocie "wkłada w usta" organu pierwszej instancji motywację, której ten ostatni nie sformułował (por. s. 3-4 decyzji Wojewody Małopolskiego w zw. z s. 2 decyzji Starosty Miechowskiego).

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że również i ta próba nie była wolna od wad. Wojewoda Małopolski podał bowiem, że według Starosty Powiatu Miechowskiego dla Skarżącego łączna długość okresu zaliczeniowego wynosiła 16 lat i 19 dni, podczas gdy organ ten takich akurat danych nie przedstawił w uzasadnieniu swojej decyzji. Tym samym, organ odwoławczy przypisał organowi pierwszej instancji stwierdzenie, którego ten nie sformułował (por. przedostatni akapit decyzji organu pierwszej instancji).

W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że Wojewoda Małopolski naruszył wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

3.4. Nota bene wyjaśnienie podstaw faktycznych sprawy przez Wojewodę Małopolskiego również nie jest wolne od wad, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako "P.p.s.a."). Jak trafnie zauważył Skarżący w skardze skierowanej do WSA w Krakowie, organ stwierdził chociażby, że Skarżący był zatrudniony od 1 marca 2019 r. do 29 lutego 2020 r. w Kancelarii Prawnej oraz pobierał rentę inwalidzką, rehabilitacyjną lub szkoleniową od 12 września 2017 r. do 10 grudnia 2017 r. – przyjął jednak, że w stosunku do obu tych zdarzeń (praca/renta) okres uprawniający do zasiłku wynosi "00,00". Organ drugiej instancji nie wyjaśnił jednak, w jaki sposób doszedł do tej konstatacji, ani z jakich norm prawnych ją wywodzi. Powyższe świadczy o naruszeniu zarówno art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., jak i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd dostrzega przy tym, że w aktach znajduje się systemowy raport z 3 kwietnia 2026 r. (k. 17) prezentujący "zestawienie okresów zaliczanych osoby – klienta RP", gdzie pojawia się informacja o zatrudnieniu skarżącego w Kancelarii Prawnej ze stwierdzeniem "00.00.00" w zakresie okresów uprawniających do zasiłku, niemniej zaakcentować trzeba, że Wojewoda czyniąc powyższe ustalenia - tegoż dokumentu nawet nie powołał, a nadto, jest to dokument pomocniczy, agregujący określone dane, którego ocena winna odbywać się z perspektywy innych, miarodajnych dokumentów źródłowych.

3.5. Wojewoda Małopolski nie poddał również wystarczającej analizie dokumentów złożonych przez Skarżącego wraz z odwołaniem, na okoliczność czasu trwania okresu, o którym jest mowa w art. 224 ust. 2 ustawy (wyższa kwota zasiłku dla bezrobotnych). Ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że "w oparciu o posiadane dokumenty (przedstawione przez Pana zarówno podczas tej jak i poprzedniej rejestracji), organ I instancji ustalił, że posiada Pan okres zaliczeniowy 16 lat i 19 dni, ale okres uprawniający do zasiłku to 15 lat, 9 miesięcy i 20 dni" (s. 4 decyzji). Dalej zaś podniósł, że "dołączone do odwołania kserokopie zaświadczeń ZUS dotyczą tylko przebiegu ubezpieczenia społecznego oraz okresów przerw w opłacaniu składek bez wskazania ich podstaw." (s. 4 decyzji).

Sąd dostrzega, że w przepisach, do których odsyła art. 224 ust. 2 ustawy, mowa jest o osiąganiu wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istniał obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy (art. 218 ust. 1 pkt 1 ustawy), czy też zaliczeniu okresu składkowego w odniesieniu do usług świadczonych na podstawie umów cywilnoprawnych, o ile podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne oraz na Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Tym samym, kwota wynagrodzenia wpływa na to, czy dany okres spełnia warunek uwzględniania go przy ustalaniu prawa do zasiłku oraz jego wysokości. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że w załączonych przez skarżącego do odwołania dokumentach (zaświadczenia z ZUS oraz z Urzędu Pracy) brakuje informacji o podstawach wymiaru składek. Rzecz jednak w tym, że w świetle art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu odwoławczego było podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak również w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stąd też, przyjmując, że brak informacji o podstawie wymiaru składek, bądź wysokości wynagrodzenia za pracę - stoi na przeszkodzie do zastosowania, zgodnie z żądaniem Skarżącego - stawki zasiłku przewidzianej w art. 224 ust. 2 ustawy, powinnością organu było przeprowadzenie w tym zakresie nieodzownego postępowania dowodowego. Jednym ze środków, którym dysponował organ było wezwanie Skarżącego do złożenia dalszych dowodów.

W tym też aspekcie podkreślić trzeba, że dla Sądu nie bez znaczenia pozostaje brzmienie art. 79a § 1 k.p.a. Przepis ten wymaga od organu, aby w sprawach wszczętych na wniosek strony, przed wydaniem decyzji powiadomił stronę o przesłankach zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Sens tego przepisu należy rozumieć jako sposób umożliwiający zapobieżenie sytuacjom, kiedy strona, posiadając lub mogąc łatwo zdobyć dodatkowe dowody uzasadniające jej żądanie, nie czyni tego ze względu na brak wiedzy o takiej potrzebie albo też niewiedzy odnośnie do oceny wcześniej przedstawionych dowodów. Po drugie, celem wprowadzenia tej regulacji było ułatwienie stronie podjęcia działań zmierzających do ewentualnego skorygowania treści wniosku inicjującego postępowanie lub uzupełnienia już zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (P. Dańczak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, A. Krawczyk, Warszawa 2025, art. 79(a)./ LEX el. 2025).

Dostrzec należy, iż w aktach administracyjnych znajduje się pismo Wojewody Małopolskiego z 27 kwietnia 2026 r., w którym treść tego przepisu została przywołana, a mimo tego, organ nie wskazał skarżącemu, że z uwagi na określone braki w materiale dowodowym zamierza wydać decyzję, która nie uwzględni jego żądań. Z akt administracyjnych dodatkowo wynika, że organ pierwszej instancji nie skierował tego typu pisma do skarżącego.

Usprawiedliwieniem dla organu odwoławczego w zakresie braku prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie mogła być również – przywołana na s. 4 decyzji – treść art. 55 ust. 5 ustawy. Przepis ten stanowi, że osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny do wniosku o rejestrację jako bezrobotny dołącza odwzorowanie cyfrowe określonych dokumentów – tj. takich, które są niezbędne do ustalenia jej uprawnień przysługujących na podstawie przepisów ustawy. Z przepisu tego organ wywiódł, że skoro obowiązkiem osoby ubiegającej się o zarejestrowanie jako bezrobotny jest przedstawienie w powiatowym urzędzie pracy dokumentów niezbędnych do ustalenia uprawnień bezrobotnego – to ciężar dowodzenia poszczególnych okoliczności spoczywa na osobie ubiegającej się świadczenie. W związku z powyższym zwrócić należy uwagę, że na poziomie językowym przepis ten stawia jedynie wymóg przedłożenia przez zainteresowanego dokumentacji, co służy uporządkowaniu postępowania administracyjnego oraz ma na celu realizację zasady szybkości postępowania. Sam z siebie nie wyklucza on jednak możliwości zastosowania reguł określonych przepisami k.p.a., w tym cytowanego wyżej art. 79a § 1 kodeksu, jak też nie eliminuje możliwości składania w późniejszym momencie dodatkowych dokumentów przez zainteresowanego. Analizowany przepis nie daje również podstaw organowi administracji, aby ten – w przypadkach wątpliwych – zaniechał podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Taka zaś sytuacja aktualizować się może w szczególności, gdy przedłożony przez zainteresowanego dokument – co prawda obrazuje okresy podlegania ubezpieczeniu społecznemu, lecz nie zawiera szczegółowszych danych potrzebnych dla załatwienia sprawy – np. nie prezentuje podstawy wymiaru składek (por. art. 218 ust. 1 w zw. z art. 224 ust. 2). W tym też aspekcie dostrzec trzeba, że art. 221 ustawy stanowi, że w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po dniu zarejestrowania się w PUP, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 225 ust. 1. Na gruncie odpowiednika tej regulacji zawartego w poprzednio obowiązującej ustawie (por. art. 71 ust. 6 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy; Dz. U. 2025 r., poz. 214) utrwalony był pogląd, że również i powyższa regulacja nie zmieniała ogólnych zasad prowadzenia postępowania dowodowego przez organ administracji (vide: wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., I OSK 750/10; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., I OSK 3181/14, wyrok NSA z 11 marca 2022 r., I OSK 1974/21). W świetle powyższego uznać należało, że obowiązkiem organu drugiej instancji było aktywne wyjaśnienie wątpliwości związanych z przedłożonymi przez skarżącego zaświadczeniami ZUS, a brak takiego działania naruszał zasady prawidłowego postępowania administracyjnego (por. wyżej przywołany wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., I OSK 3181/14), w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że stosowna aktywność organu (por. niżej) odnoszona do zaoferowanych przez skarżącego dokumentów – mogłaby prowadzić do pozyskania danych pozwalających na odmienne, od przyjętego przez organ – sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

3.6. Biorąc pod uwagę opisane powyżej uchybienia koniecznym okazało się łączne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanych w obu instancjach. Podstawą dla tego rozstrzygnięcia jest art. 135 P.p.s.a., który przewiduje, że dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).

3.7. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną, a zwłaszcza: w sposób wyczerpujący wyliczy fakty, które bierze pod uwagę przy ustalaniu stanu sprawy, podając przy tym konkretne dowody, z których fakty te wywodzi; przedstawi w motywach decyzji właściwą argumentację, która pozwoli na zrekonstruowanie toku rozumowania, którym kierował się organ przy ocenie poszczególnych dowodów oraz ustalonych na ich podstawie faktów; ustosunkuje się w wyczerpujący sposób do podnoszonych przez skarżącego twierdzeń oraz złożonych przez niego dowodów; określi zakres okoliczności, których ustalenie jest konieczne do załatwienia sprawy, a nie wynikają one ze zgromadzonych dotychczas dowodów, a następnie rozważy, czy okoliczności te ustalić może samodzielnie (w oparciu o własne zasoby - dane), czy też zobliguje to tego stronę w trybie art. 79a § 1 k.p.a.

3.8. Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 141 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 P.p.s.a.